Proportionality of full contract rescission for incomplete EU-funded project despite high physical completion and absent fraud

Şedinţa publică din data de 21 mai 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, la data de 03 august 2017, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Constanţa a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene: anularea Deciziei nr. 6/13.04.2017 emisă de pârât, privind rezilierea Contractului de finanţare nr. x/12.07.2013, având ca obiect finanţarea proiectului cu titlul "Centru productiv meşteşugăresc pentru susţinerea activităţilor turistice şi de agrement Ovidiu", cod SMIS 40039; obligarea pârâtului la plata sumei de 1.196.396,54 RON, precum şi la plata dobânzii legale aferente acestei sume, începând cu data de 17.05.2017 şi până la data plăţii efective; obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 254 din 22 noiembrie 2017, Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins, ca nefondată, cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Constanţa în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 254 din 22 noiembrie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Constanţa a declarat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi rejudecarea cauzei, în sensul admiterii cererii de chemare în judecată.

În dezvoltarea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, recurenta-reclamantă a formulat, în esenţă, următoarele critici:

Conform art. 1552 alin. (2) din C. civ., rezilierea poate opera de plin drept, caz în care, la cererea părţii interesate, instanţa poate verifica îndeplinirea cerinţelor rezilierii.

Solicitarea de reziliere formulată de Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Constanţa s-a realizat în temeiul art. 20 alin. (1) din contractul de finanţare, având în vedere adresa MDRAP nr. x/31.05.2016, prin care s-a comunicat că renunţarea la echipamentele specificate în cererea de finanţare conduce la neîndeplinirea obiectivelor din cererea de finanţare, ministerul considerând oportună întocmirea de către beneficiar a cererii de reziliere a contractului de finanţare.

Referitor la condiţiile rezilierii, rezilierea unui contract presupune cauze imputabile, existenţa unei neexecutări serioase a obligaţiilor contractuale şi punerea în întârziere a debitorului obligaţiei, condiţii care, în speţă, nu sunt îndeplinite.

Astfel, dificultăţile întâmpinate în implementarea proiectului nu sunt rezultat al intenţiei sau culpei Unităţii Administrativ Teritoriale Judeţul Constanţa şi nu justifică retragerea sprijinului financiar nerambursabil, în condiţiile în care toate sumele au fost utilizate conform clauzelor contractuale şi normelor legale aplicabile în vederea realizării proiectului, activităţile acestuia fiind realizate în cea mai mare parte (83%), iar execuţia de lucrări fiind realizată în procent de 92%.

Totodată, în cauză, nu se poate vorbi despre o neexecutare serioasă şi fără justificare a obligaţiilor asumate prin contractul de finanţare, având în vedere că în privinţa proiectului nu au fost iniţiate acţiuni de verificare şi control, nu au existat suspiciuni de neregulă/fraudă aferentă proiectului iar Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Constanţa şi-a îndeplinit obligaţiile contractuale asumate, achiziţia publică de dotări, utilaje şi echipamente de transport nefiind finalizată din cauza nedepunerii de oferte.

De asemenea, nu a fost respectată obligaţia de punere în întârziere, condiţie obligatorie pentru ca rezilierea să producă efecte, având în vedere dispoziţiile art. 1553 alin. (2) şi (3) din C. civ.

Aplicând regulile reglementate de art. 1266-1269 C. civ., nu pot fi primite susţinerile pârâtului exprimate prin adresa nr. x/20.03.2017, cu privire la interpretarea sintagmei "cazuri excepţionale şi temeinic dovedite", cuprinsă la art. 20 alin. (1) din contractul de finanţare.

Art. 20 alin. (1) din contract este aplicabil în cazurile de forţă majoră, dar nu se limitează la cazurile de forţă majoră prevăzute de art. 19 din contract, între noţiunile "forţă majoră" şi "cazuri excepţionale şi temeinic dovedite" existând o relaţie de tipul parte - întreg.

Împrejurarea că achiziţia publică de echipamente, utilaje şi dotări a fost iniţiată de 3 ori pe parcursul implementării proiectului şi a fost anulată, de fiecare dată, din lipsă de oferte, întrucât nu s-a prezentat niciun participant la procedura de achiziţie publică, constituie un caz excepţional şi temeinic dovedit, conform art. 20 alin. (1) din contract.

Principiul proporţionalităţii şi cel al echităţii, trebuie să guverneze contractele încheiate, de la naşterea acestora şi până la epuizarea tuturor efectelor, independent de existenţa unei clauze exprese.

Înlăturarea de către instanţa de fond a principiului proporţionalităţii, astfel cum a fost consacrat în practica Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, principiu care presupune ca în cadrul aprecierii constrângerilor legate de diferite măsuri posibile, să se examineze dacă obiectivele urmărite de măsura reţinută sunt de natură să justifice consecinţe economice negative, chiar considerabile (cauza C-58/08 The Queen), este nelegală.

În baza principiului libertăţii de voinţă, părţile pot însera într-un contract sinalagmatic anumite clauze referitoare la desfiinţarea contractului în caz de neexecutare culpabilă a obligaţiei asumate de către oricare dintre ele, clauză care poartă denumirea de pact comisoriu.

Potrivit art. 1553 alin. (1) C. civ., pactul comisoriu are ca efect rezoluţiunea/rezilierea de drept a contractului, însă este necesar ca prin acordul părţilor să fi fost prevăzute în mod expres obligaţiile a căror neexecutare atrage acest remediu contractual.

Acest tip de rezoluţiune/reziliere va produce efecte în baza declaraţiei unilaterale a creditorului, deşi are un temei convenţional, fiind necesar acordul părţilor cu privire la clauza rezolutorie. Prin declaraţia sa, creditorul poate să decidă încetarea contractului, fără intervenţia instanţei. Debitorul împotriva căruia s-a invocat rezoluţiunea sau rezilierea, poate solicita, post factum, intervenţia organelor judiciare pentru evaluarea respectării pactului, precum în speţă.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice a solicitat respingerea recursului ca nefondat, reiterând apărările formulate pe parcursul judecării litigiului în primă instanţă.

Intimatul-pârât a învederat, în esenţă, că reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Constanţa nu a făcut dovada încadrării în categoria cazurilor excepţionale, temeinic dovedite, fiind astfel incidente dispoziţiile art. 20 alin. (4) din contractul de finanţare.

Împrejurarea că recurenta-reclamantă a invocat prevederile art. 20 alin. (1) din contractul de finanţare pentru a justifica lipsa ofertelor la achiziţia publică de echipamente, utilaje şi dotări, care a fost iniţiată de trei ori, constituie doar un argument în favoarea rezilierii, deoarece reclamanta a stabilit criterii de calificare care nu au fost îndeplinite de vreun operator economic, fiind astfel nerespectat principiul proporţionalităţii.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Prin rezoluţia completului învestit cu soluţionarea dosarului din data de 27 noiembrie 2018, a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 21 mai 2020, faţă de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 din C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este fondat.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Examinând criticile de nelegalitate formulate de reclamantă prin cererea de recurs, circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că prima instanţă a făcut o corectă analiză a modalităţii de reziliere a contractului de finanţare, atât din punct de vedere al prevederilor legale incidente în cauză, cât şi în raport de temeiul legal care a stat la baza emiterii deciziei de reziliere a contractului.

Soluţionând cauza dedusă judecăţii, în mod corect prima instanţă a reţinut că Decizia nr. 6/13.04.2017, prin care s-a decis rezilierea Contractului de finanţare nr. x/12.07.2013, încheiat între Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, în calitate de Autoritate de Management pentru Programul Operaţional Regional 2007-2013 (AM POR) şi Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Constanţa, în calitate de beneficiar, valorifică dispoziţiile art. 1550 alin. (1) şi art. 1552 din C. civ., care reglementează rezilierea unilaterală a contractului de către persoana îndreptăţită, ce poate avea loc prin notificarea scrisă a debitorului atunci când părţile au convenit în acest mod.

În dezacord cu criticile recurentei-reclamante, în speţă, nu sunt aplicabile prevederile art. 1553 C. civ., în mod întemeiat instanţa de fond apreciind ca nerelevant motivul de nelegalitate invocat de către reclamantă, vizând faptul că art. 20 alin. (4) din contractul de finanţare încalcă regulile instituite de art. 1553 C. civ., referitoare la cerinţele legale generale de validitate ale pactului comisoriu, întrucât nu ar preciza obligaţiile a căror neexecutare atrage rezilierea contractului.

În legătură cu aspectul criticat, se constată că prin cererea de chemare în judecată ce face obiectul dosarului înregistrat pe rolul Curţii de Apel Constanţa sub nr. x/2017, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Constanţa a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, anularea dispoziţiilor art. 20 alin. (4) din Contractul de finanţare nr. x/12.07.2013, încheiat între cele două părţi în proces.

Prin sentinţa civilă nr. 230/CA din 17 octombrie 2017, pronunţată în dosarul menţionat, definitivă prin nerecurare, a fost respinsă acţiunea formulată de reclamantă, ca nefondată.

În considerentele acestei sentinţe civile s-a reţinut că dispoziţiile art. 20 alin. (4) din contractul de finanţare nu încalcă o normă legală prevăzută de legiuitor ca şi condiţie de valabilitate a contractului care să atragă nulitatea, concluzionându-se că nefiind dovedită încălcarea unei norme imperative care să atragă sancţiunea nulităţii clauzei înserate la art. 20 alin. (4) din contract, urmează a se respinge acţiunea ca nefondată.

Contrar susţinerilor recurentei-reclamante privind autoritatea de lucru judecat în raport de considerentele sentinţei civile nr. 230/CA din 17 octombrie 2017, expuse la pagina 4, ultimul paragraf, din hotărâre, se reţine că, în speţă, nu sunt incidente dispoziţiile art. 431 alin. (2) coroborate cu art. 430 alin. (2) din C. proc. civ.

Astfel, sub un prim aspect, considerentele la care face trimitere recurenta, se impun a fi analizate în contextul întregului raţionament logico-juridic care a fundamentat soluţia de respingere a acţiunii, din parcurgerea motivelor de fapt şi de drept care au determinat formarea convingerii instanţei, prezentate pe larg în cuprinsul sentinţei, neputându-se reţine că art. 20 alin. (4) din contractul de finanţare nu respectă dispoziţiile art. 1553 C. civ., caz în care ar fi aplicabilă sancţiunea lipsirii de efecte juridice a acestei clauze contractuale.

În al doilea rând, cum printr-o hotărâre judecătorească definitivă, ce se bucură de autoritate de lucru judecat, s-a stabilit că prevederile art. 20 alin. (4) din contractul de finanţare nu încălcă o normă legală prevăzută drept condiţie de validitate a contractului, de natură să atragă nulitatea acestei clauze contractuale, respectivele considerente prin s-a rezolvat chestiunea litigioasă în discuţie intră în puterea lucrului judecat, nemaiputând fi repuse în discuţie în alt litigiu.

În contextul arătat, referitor la datele prezentei speţe, este nefondată critica recurentei-reclamante potrivit căreia neprecizarea obligaţiilor a căror neexecutare poate conduce la rezilierea contractului de finanţare, atrage ineficacitatea clauzei prevăzute la art. 20 alin. (4) din contract.

Prin urmare, se constată că dreptul autorităţii pârâte de a dispune rezilierea unilaterală a contractului de finanţare se întemeiază pe dispoziţiile art. 1550 alin. (1) din C. civ., iar în conformitate cu art. 1552 alin. (1) din C. civ., clauza înserată la art. 20 alin. (4) din contractul de finanţare prevede posibilitatea rezilierii unilaterale prin notificare scrisă adresată debitorului.

Analizând condiţiile de reziliere a contractului de finanţare, în mod corect prima instanţă a reţinut că, potrivit art. 1516 alin. (2) pct. 2 din C. civ., sancţiunea rezilierii contractului intervine în cazul neexecutării fără justificare a unui contract sinalagmatic cu executare succesivă.

Această condiţie este îndeplinită în cauză, în raport de constatările cuprinse în Anexa 8 - Raport privind vizita la faţa locului, conform căruia, în urma vizitei la faţa locului din data de 29 septembrie 2016, s-a constatat că proiectul nu este funcţional, stadiul activităţilor rămase de finalizat fiind de 17%, iar cel al lucrărilor fiind de 8%.

De asemenea, nu pot fi avute în vedere nici susţinerile recurentei-reclamante cu privire la existenţa obligaţiei de punere în întârziere a debitorului, atât timp cât în speţă, nu sunt incidente dispoziţiile art. 1553 C. civ., iar din perspectiva aplicării prevederilor art. 1552 alin. (1) C. civ., aşa cum s-a arătat anterior, art. 20 alin. (4) din contractul de finanţare prevede posibilitatea rezilierii unilaterale a contractului.

Înalta Curte achiesează la opinia exprimată de judecătorul fondului şi în ceea ce priveşte aspectul că dispoziţiile art. 20 alin. (1) din contractul de finanţare, nu sunt aplicabile în speţă, raportat la situaţia invocată de către reclamantă.

În conformitate cu prevederile art. 19 alin. (7) din contractul de finanţare, cazul fortuit nu este exonerator de răspundere contractuală, motiv pentru care, în categoria cazurilor excepţionale şi temeinic motivate pot intra evenimente, care, deşi nu fac parte din categoria cazurilor de forţă majoră, exclusă în mod expres, sunt asimilate acestora.

Această condiţie nu este îndeplinită în cazul situaţiei invocată de către reclamantă, vizând imposibilitatea desfăşurării procedurii de achiziţie generată de lipsa ofertelor, având în vedere că situaţia invocată nu exclude culpa beneficiarului în desfăşurarea procedurii de achiziţie, nu are un caracter imprevizibil şi totodată, nu are un caracter inevitabil, fiind rezultatul direct al acţiunii umane sau al propriilor acţiuni ale beneficiarului.

Distinct de aspectele învederate anterior, nu poate fi omisă împrejurarea că activităţile proiectului sunt realizate în cea mai mare parte (83%), iar execuţia lucrărilor este realizată în procent de 92%, context în care restituirea întregii finanţări nerambursabile, ce a fost utilizată în mod efectiv pentru executarea proiectului, ar încălca scopul pentru care proiectul în discuţie a fost aprobat, aducând atingere principiului proporţionalităţii, consacrat în reglementările naţionale şi comunitare.

Principiul proporţionalităţii presupune că orice măsură luată de o autoritate publică, care afectează drepturile indivizilor, trebuie să fie corespunzătoare atingerii unui scop legitim, necesară în vederea atingerii acelui scop şi în acelaşi timp, cea mai rezonabilă.

În jurisprudenţa constantă a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene s-a statuat că principiul proporţionalităţii face parte dintre principiile generale ale dreptului comunitar şi impune ca mijloacele puse în aplicare printr-o dispoziţie de drept comunitar să fie apte să realizeze obiectivele legitime urmărite de reglementarea în cauză şi să nu depăşească ceea ce este necesar pentru atingerea acestora.

În aplicarea acestui principiu, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a stabilit că sancţiunile din dreptul intern trebuie să fie întotdeauna proporţionale cu gravitatea abuzului (cauza C-146/05, Hotărârea din 27 septembrie 2007, Collee KG şi Finanzanet) iar "măsura să nu depăşească ceea ce este necesar pentru că devine improprie scopului urmărit" (cauza C-45/2006).

De asemenea, în Cauza Comissia/Partheon (T7/05, pct. 94 - 107), Curtea de Justiţie a subliniat:

"Atunci când se constată o încălcare a dispoziţiilor contractuale de către beneficiarul fondurilor nerambursabile, autoritatea contractantă are o marjă de apreciere în privinţa luării unor decizii cu caracter sancţionator, dacă încălcarea este suficient de gravă".

În acelaşi sens, Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006, menţionat drept temei al adoptării H.G. nr. 678/2015, reglementează principiul proporţionalităţii din perspectiva cuantificării obiectivelor şi a rezultatelor [articolul 37 (1)].

Or, în speţă, sumele alocate proiectului au fost efectiv utilizate pentru executarea lucrărilor proiectului, care au fost realizate în procent de 92%, în privinţa proiectului nu au fost iniţiate acţiuni de control şi verificare, iar ulterior primirii notificării cu privire la decizia de reziliere a contractului de finanţare, reclamanta a întreprins demersuri în vederea restituirii sumei la care a fost obligată prin decizia de reziliere, achitând-o la data de 17 mai 2017, conform ordinului de plată nr. x/2017.

În condiţiile arătate, măsura dispusă de autoritatea publică pârâtă prin Decizia nr. 6/13.04.2017, apare ca fiind excesivă şi nerezonabilă, şi are drept consecinţă caracterul nelegal al actului administrativ contestat, ce urmează a fi anulat şi a fi obligat pârâtul la plata către reclamantă a sumei de 1.196.396,54 RON.

În ceea ce priveşte solicitarea de plată a dobânzii legale, având în vedere că plata acesteia acoperă beneficiul de care a fost lipsit creditorul, dând astfel expresie principiului reparării integrale a prejudiciului produs printr-o faptă ilicită şi care presupune atât repararea pierderii suferite, cât şi a câştigului nerealizat, principiu consacrat de art. 1531 alin. (1) şi alin. (2) teza întâi şi art. 1535 alin. (1) din C. civ., Înalta Curte va dispune obligarea pârâtului la plata către reclamantă a dobânzii legale aferente sumei de 1.196.396,54 RON, începând cu data de 17 mai 2017 şi până la data plăţii efective.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, reţinând incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (2) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va dispune admiterea recursului declarat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Constanţa, casarea sentinţei atacate şi rejudecând cauza, va admite acţiunea formulată de reclamantă, va anula Decizia nr. 6/13.04.2017 emisă de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene şi va obliga pârâtul la plata către reclamantă a sumei de 1.196.396,54 RON, precum şi la plata dobânzii legale aferente acestei sume, începând cu data de 17 mai 2017 şi până la data plăţii efective.

În raport de solicitarea recurentei-reclamante privind obligarea intimatului-pârât la plata cheltuielilor de judecată efectuate în recurs, Înalta Curte, reţinând culpa procesuală a intimatului-pârât, în conformitate cu prevederile art. 453 alin. (1) din C. proc. civ., urmează a obliga intimatul-pârât la plata către recurenta-reclamantă a cheltuielilor de judecată în cuantum de 100 RON, reprezentând taxă judiciară de timbru achitată în recurs.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Constanţa împotriva sentinţei nr. 254 din 22 noiembrie 2017 a Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând:

Admite acţiunea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Constanţa.

Anulează Decizia nr. 6/13.04.2017 emisă de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene.

Obligă pârâtul la plata sumei de 1.196.396,54 RON, precum şi la plata dobânzii legale aferente acestei sume, începând cu data de 17.05.2017 până la data plăţii efective.

Obligă pe intimatul-pârât la plata către recurenta-reclamantă a cheltuielilor de judecată în cuantum de 100 RON, reprezentând taxă judiciară de timbru în recurs.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 21 mai 2020.