Validity of government decree contesting legislative drafting procedure and citizenship requirements for research institute directorships

Şedinţa publică din data de 21 mai 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 20 decembrie 2016, reclamanta Federaţia Sindicatelor Lucrătorilor din Cercetare-Proiectare din România a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, anularea H.G. nr. 576/2016 privind aprobarea Metodologiei de concurs pentru ocuparea funcţiei de director general la institutele naţionale de cercetare-dezvoltare, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 655 din 26 august 2016, având în vedere nerespectarea procedurii de elaborare a actelor normative, prevăzută de Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică.

În subsidiar, a solicitat: anularea art. 3 alin. (1), (2), (3) si (4), art. 4 alin. (1), (2) şi (3) din H.G. nr. 576/2016 şi art. 1 pct. 1 lit. b) din Anexa nr. 1 la Metodologia de concurs pentru ocuparea funcţiei de director general la institutele naţionale de cercetare-dezvoltare din 10.08.2016, art. 5 alin. (1), art. 10 alin. (1) şi (2), art. 15 şi art. 16 din Metodologia de concurs; publicarea hotărârii pronunţate în prezenta cauză în Monitorul Oficial al României, Partea I, potrivit art. 23 din Legea nr. 554/2004 şi obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

La datele de 03.04.2017 şi 29.05.2017, Ministerul Cercetării şi Inovării şi Ministerul Educaţiei Naţionale au formulat, în temeiul art. 61 şi art. 63 C. proc. civ., cereri de intervenţie voluntară accesorie în interesul Guvernului României.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 4134 din 06 noiembrie 2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins, ca nefondate, excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantei şi excepţia lipsei de interes, invocate de pârât prin întâmpinare, a respins acţiunea promovată de reclamanta Federaţia Sindicatelor Lucrătorilor din Cercetare-Proiectare din România în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca neîntemeiată, şi a admis cererile de intervenţie formulate de Ministerul Cercetării şi Inovării şi Ministerul Educaţiei Naţionale, în interesul pârâtului Guvernul României.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 4134 din 06 noiembrie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamanta Federaţia Sindicatelor Lucrătorilor din Cercetare - Proiectare din România, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, solicitând casarea sentinţei atacate şi în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată.

În dezvoltarea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, recurenta-reclamantă a formulat, în esenţă, următoarele critici de nelegalitate:

În ceea ce priveşte procedurile de elaborare a actelor normative şi a transparenţei decizionale în administraţia publică, instanţa de fond a aplicat greşit dispoziţiile art. 7 alin. (2) din Legea nr. 247/2013.

Procedura de elaborare a actelor normative, prevăzută de Legea nr. 52/2003, cu completările şi modificările ulterioare, nu a fost respectată, simpla enumerare a adreselor emise de Ministerul Educaţiei Naţionale şi Cercetării Ştiinţifice, şi a avizelor, fiind sugestivă.

În cuprinsul sentinţei recurate se afirmă faptul că, după obţinerea tuturor avizelor, proiectul H.G. nr. 576/2016 a fost înaintat S.G.G. şi a fost înregistrat în cadrul instituţiei sub nr. x/29.07.2016. Cu toate acestea, la data de 04.08.2016 s-a revenit asupra proiectului şi acesta a fost completat cu avizul legislativ înregistrat prin adresa emisă de M.E.N.C.S. sub nr. x/04.08.2016, adresă ce a fost depusă la S.G.G. în aceeaşi zi, fiind înregistrată sub nr. x/04.08.2016, observându-se erorile materiale în ceea ce priveşte numerele de înregistrări ale acestor avize şi adrese.

De asemenea, în motivarea sentinţei se arată că proiectul de act normativ a fost înaintat şi Consiliului Economic şi Social, conform adresei nr. x/29.07.2016 emisă de M.E.N.C.S., şi a fost înregistrat la Consiliu sub nr. 3087, în data de 29.07.2016.

Conform art. 7 din Legea nr. 248/2013, Consiliul Economic şi Social avea obligaţia de a emite un aviz favorabil, cu observaţii, sau nefavorabil, în termen de 10 zile lucrătoare de la data înregistrării proiectului de act normativ, şi numai după depăşirea acestui termen se putea invoca aprobarea tacită.

În cazul de faţă, proiectul H.G. nr. 576/2016 a fost înregistrat la Consiliul Economic şi Social la data de 29.07.2016, termenul de 10 zile lucrătoare urmând să se împlinească Ia data de 15.08.2016. Acest termen nu a fost respectat de către pârâtul Guvernul României, H.G. nr. 576/2016 fiind în mod nelegal aprobată înainte de împlinirea termenului, respectiv la data de 10.08.2016.

Mai mult decât atât, proiectul H.G. nr. 576/2016 nu a fost discutat în Comisa de Dialog Social a Autorităţii Naţionale pentru Cercetare Ştiinţifică şi Inovare iar consultarea partenerilor sociali de către Autoritatea Naţională pentru Cercetare Ştiinţifică şi Inovare nu a avut loc.

Prin adoptarea acestui act normativ, art. 3 (k) din Anexa nr. 1 la H.G. nr. 73/2015, a devenit art. 1 alin. (1b) din Anexa 1 la Metodologia de concurs, fiind însă modificat substanţial, prin faptul că unui candidat nu i se mai impune obligativitatea de a locui în România ci doar obligaţia de a cunoaşte limba română.

În aceste condiţii, este explicabilă şi acceptarea la concurs a candidaţilor, chiar în lipsa certificatului emis de Oficiul Registrului Naţional Informaţii Secrete de Stat.

Prin prisma acestei prevederi legale, H.G. nr. 576/2016 aduce atingere securităţii României, având în vedere că este vorba despre o candidatură în cadrul Institutului Naţional de Cercetare Dezvoltare, care are obligaţia să elaboreze strategia naţională din domeniul său de activitate.

4. Apărările formulate în cauză

4.1 Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul-pârât Guvernul României a invocat, în principal, excepţia nulităţii recursului, cu motivarea că susţinerile din calea de atac nu se circumscriu motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, iar în subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Intimatul-pârât a susţinut, în esenţă, că la elaborarea actului normativ au fost respectate dispoziţiile Legii nr. 24/2000, proiectul hotărârii de Guvern a fost avizat de către autorităţile publice interesate în aplicarea acestuia, iar din punct de vedere al legalităţii, a fost avizat, potrivit art. 20 alin. (7) din Regulament, de către Ministerul Justiţiei.

Conform adresei nr. x/08.08.2016 a Ministerului Educaţiei Naţionale şi Cercetării Ştiinţifice, iniţiatorul actului administrativ contestat, proiectul respectivei hotărâri de guvern a fost analizat în şedinţa Comisiei de Dialog Social din data de 05.07.2016.

Totodată, proiectul actului administrativ contestat a fost transmis Consiliului Economic şi Social cu adresa nr. x/29.07.2016, înregistrată la C.E.S. sub nr. x/29.07.2016.

4.2. Prin întâmpinarea depusă în cauză, intimatul-intervenient Ministerul Cercetării şi Inovării a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Intimatul-intervenient a reiterat apărările formulate pe parcursul judecării litigiului în primă instanţă, susţinând că proiectul actului normativ s-a aflat în dezbaterea Comisiei de Dialog Social din cadrul Ministerului Educaţiei Naţionale şi Cercetării Ştiinţifice, fiind dezbătut şi cu partenerii de dialog social la nivelul Autorităţii Naţionale pentru Cercetare Ştiinţifică.

Proiectul hotărârii de Guvern a fost analizat în şedinţa din 05.07.2016 a Comisiei de Dialog Social din cadrul Ministerului Educaţiei Naţionale şi Cercetării Ştiinţifice, şi a fost trimis spre avizare Consiliului Economic şi Social la data de 29.07.2016, de către M.E.N.C.S., care a monitorizat întreg circuitul de avizare a proiectului.

4.3. Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul-intervenient Ministerul Educaţiei Naţionale a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Intimatul-intervenient a susţinut, în esenţă, că instanţa de fond în mod corect a constatat faptul că a fost respectată procedura transparenţei decizionale prevăzute de Legea nr. 52/2003, proiectul de act normativ fiind publicat pe pagina de internet a M.E.N.C.S. la data de 13.04.2016 şi fiind discutat cu partenerii din societatea civilă-reprezentanţi ai sindicatelor şi ai patronatelor din domeniul cercetării- dezvoltării.

Solicitarea de anulare, în subsidiar, a dispoziţiilor art. 3 alin. (1), (2), (3), (4) şi art. 4 alin. (1), (2), (3) din H.G. nr. 576/2016, precum şi a prevederilor art. 1 pct. 1 lit. b) din Anexa nr. 1 la Metodologia de concurs, este neîntemeiată, respectându-se dispoziţiile art. 44 din O.G. nr. 57/2002 privind cercetarea ştiinţifică şi dezvoltarea tehnologică şi ale art. 16 alin. (2) din Legea nr. 319/2003 privind statutul personalului de cercetare-dezvoltare, cu modificările şi completările ulterioare.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Prin rezoluţia completului învestit cu soluţionarea dosarului din data de 27 noiembrie 2018, a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 21 mai 2020, faţă de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 din C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, este nefondat, sentinţa recurată fiind pronunţată cu interpretarea şi aplicarea corectă a normelor de drept material incidente la circumstanţele de fapt ale cauzei.

Susţinerile recurentei-reclamante potrivit cărora la elaborarea Hotărârii de Guvern nr. 576/2016 nu a fost respectată procedura de elaborare a actelor normative prevăzută de Legea nr. 52/2003, cu modificările şi completările ulterioare, sunt neîntemeiate.

Analizând înscrisurile depuse la dosarul instanţei de fond se constată că proiectul Hotărârii de Guvern privind aprobarea Metodologiei de concurs pentru ocuparea funcţiei de director general la institutele naţionale de cercetare-dezvoltare, semnat de Ministrul Educaţiei Naţionale şi Cercetării Ştiinţifice, a fost înregistrat la Compartimentul de avizare acte normative la data de 16.05.2016, iar după expirarea termenului pentru consultare instituţională, la data de 24.05.2016, proiectul hotărârii de Guvern a fost transmis spre avizare Ministerului Finanţelor Publice şi Ministerului Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice.

Observaţiile efectuate de Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice la data de 26.05.2016, au fost preluate de către Ministerul Educaţiei Naţionale şi Cercetării Ştiinţifice, iniţiatorul actului normativ, proiectul acestuia fiind avizat, fără observaţii, de către Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice la 08.06.2016.

Prin adresa nr. x/31.05.2016, Ministerul Finanţelor Publice a comunicat că nu este necesar avizul său, iar proiectul de act normativ a fost transmis spre avizare Ministerului Justiţiei la data de 09.06.2016, care l-a avizat cu observaţii la data de 24.06.2016.

Ca urmare a observaţiei nr. 8 formulată de Ministerul Justiţiei, proiectul hotărârii de Guvern a fost transmis spre avizare Ministerului Afacerilor Externe, la data de 19.07.2016, fiind avizat de către acest minister la 28.07.2016.

Ulterior obţinerii avizelor de la ministerele implicate, proiectul de act normativ a fost analizat în şedinţa Comisiei de Dialog Social din data de 05.07.2016 şi a fost transmis spre avizare Consiliului Economic şi Social cu adresa nr. x/29.07.2016 a Ministerului Educaţiei Naţionale şi Cercetării Ştiinţifice, înregistrată la Consiliul Economic şi Social sub nr. x/29.07.2016.

Totodată, proiectul de act normativ a fost avizat favorabil şi de către Consiliul Legislativ, prin Avizul nr. x/02.08.2016.

În consecinţă, în mod corect prima instanţă a reţinut că a fost respectată procedura transparenţei decizionale prevăzute de Legea nr. 52/2003, cu modificările şi completările ulterioare, proiectul actului normativ fiind publicat pe pagina de web a Ministerului Educaţiei Naţionale şi Cercetării Ştiinţifice la data de 13.04.2016 şi discutat cu partenerii din societatea civilă, reprezentanţi ai sindicatelor şi patronatelor din domeniul cercetării - dezvoltării.

În legătură cu acest ultim aspect, se constată că reprezentantul legal al Federaţiei Sindicatelor Lucrătorilor din Cercetare - Proiectare din România, domnul A., a fost invitat de către conducerea Autorităţii Naţionale pentru Cercetare Ştiinţifică şi Inovare la analiza comună cu patronatul din domeniu a proiectului hotărârii de Guvern dar a refuzat, în mod expres, să participe la întâlnirea din data de 22.04.2016 şi să exprime puncte de vedere/modificări pe care le aprecia necesar a fi introduse în proiectul actului normativ.

Susţinerile recurentei-reclamante privind nerespectarea dispoziţiilor art. 7 alin. (2) din Legea nr. 248/2013, sunt neîntemeiate.

Potrivit adresei înregistrate la Consiliul Economic şi Social sub nr. x/29.07.2016, a fost solicitat avizul acestui Consiliu cu privire la proiectul hotărârii de guvern în discuţie şi întrucât nu a fost respectat termenul de 10 zile pentru emiterea avizului de către Consiliul Economic şi Social, nefiind depusă nicio dovadă în sensul emiterii acestui aviz, în mod legal s-a procedat la transmiterea proiectului spre adoptare, reţinându-se că depăşirea termenului mai sus menţionat dă dreptul iniţiatorului să transmită proiectele de acte normative spre adoptare fără avizul Consiliului Economic şi Social.

Critica recurentei-reclamante vizând nelegalitatea prevederilor art. 1 pct. 1 lit. b) din Anexa nr. 1 la Metodologia de concurs pentru ocuparea funcţiei de director general la institutele naţionale de cercetare-dezvoltare, este nefondată.

În conformitate cu prevederile art. 13 din Constituţia României, orice candidat la concursul pentru ocuparea funcţiei de director general la institutele naţionale de cercetare-dezvoltare, trebuie să cunoască limba română, în România fiind adoptat un cadru legal specific încadrării în muncă a cetăţenilor din Uniunea Europeană, cu respectarea accesului liber pe piaţa muncii.

În acord cu judecătorul fondului, se constată că prevederile legale criticate respectă dispoziţiile Tratatului de Aderare la Uniunea Europeană, jurisprudenţa comunitară statuând în sensul că doar posturile ce presupun exercitarea autoritatii de stat/publice pot fi rezervate cetăţenilor români, iar în privinţa altor posturi, cum este cazul în speţă, ce nu presupun o participare directă şi specifică a exercitării autorităţii publice, accesul la concurs trebuie să fie liber şi egal pentru toţi candidaţii, indiferent de cetăţenia acestora.

Totodată, actul normativ contestat prevede eliberarea din funcţia de director general la institutele naţionale de cercetare-dezvoltare în cazul în care nu se obţine certificatul ORNISS, imperios a fi deţinut în cadrul acestor institute care dispun de documente clasificate.

În contextul arătat, nu se poate reţine existenţa unei contradicţii între caracterul de prioritate naţională a activităţii de cercetare-dezvoltare şi posibilitatea acordată cetăţenilor tuturor statelor de a accede în funcţia de director general la institutele naţionale de cercetare-dezvoltare, nefiind astfel încălcate dispoziţiile art. 3 din O.G. nr. 57/2002.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va dispune respingerea recursului declarat de reclamanta Federaţia Sindicatelor Lucrătorilor din Cercetare-Proiectare din România, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Federaţia Sindicatelor Lucrătorilor din Cercetare-Proiectare din România împotriva sentinţei nr. 4134 din 6 noiembrie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 21 mai 2020.