Presidential Administration’s duty to forward petitions: Constitutional limits on executive mediation and absence of unjustified refusal under petition processing laws

Şedinţa publică din data de 20 mai 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2016, reclamanta A., a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Administraţia Prezidentială şi Preşedinte B., constatarea lipsei oricărui răspuns al celui obligat de art. 80 (2) al Constituţiei "să vegheze la respectarea ei" la propunerile vizând sprijinul logistic permanent ce trebuie acordat comunităţii romaneşti din Ucraina, urmând a obliga pârâţii a le transmite Ministerului de Externe, cu termene precise de finalizare, fiind o chestiune de interes naţional.

Prin sentinţa civilă nr. 5848 din 11 octombrie 2017 pronunţată de Tribunalul Bucureşti, s-a admis excepţia necompetenţei materiale a Tribunalului Bucureşti şi a fost declinată competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curtii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, instanţă pe rolul căreia dosarul a fost înregistrat la data de 15 noiembrie 2017.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 458 din 8 februarie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal s-au respins ca nefondate excepţiile invocate de pârâti şi a fost respinsă ca nefondată acţiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Administraţia Prezidenţială şi Preşedintele B..

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva încheierii de şedinţă din 26 ianuarie 2018, prin care s-a amânat pronunţarea în cauză, şi a sentinţei nr. 458 din 8 februarie 2018, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal reclamanta A. a declarat recurs, criticându-le pentru nelegalitate.

Recurenta-reclamantă a susţinut că hotărârea recurată este lovită de nulitate, prin raportare la dispoziţiile art. 174 alin. (2), coroborat cu art. 178 alin. (1) şi art. 405 C. proc. civ.

Astfel, în opinia recurentei, nu au fost respectate prevederile art. 425 alin. (1) lit. a), c) şi d) C. proc. civ., întrucât în partea introductivă a hotărârii nu nu s-a consemnat menţiunea obligatorie "celelalte date au fost consemnate în încheierea de dezbateri", precum şi denumirea părţilor şi reşedinţele acestora, astfel că hotărârea nu îi este opozabilă, aceste erori putând fi îndreptate conform prevederilor art. 442 C. proc. civ., ceea ce nu s-a întâmplat.

Cu privire la încheiere de amânare a pronunţării a arătat că aceasta nu respectă prevederile art. 223 alin. (1) lit. g) din C. proc. civ., consemnând ca obiect obligaţia de a face, care nu este de competenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal a curţii de apel, eroare menţinută şi în hotărâre, deşi se reţine ca temei de drept dispoziţiile constituţionale şi ale Legii contenciosului adminstrativ, în practica fiind menţionată o altă parte.

Pe fond, recurenta-reclamantă a susţinut că argumentele primei instanţe sunt contrare raţionamentului juridic şi probatoriului administrat în cauză.

Arată că înţelege să critice reţinerile judecătorului fondului cu privire la faptul că nu a identificat nicio obligaţie legală în sarcina pârâtelor în sensul celor solicitat de reclamantă şi că nu sunt identificate atribuţii ale Preşedintelui României, iar reclamanta cu bună ştiinţă a înaintat sesizarea instituţiei Administraţiei Prezidenţiale şi Preşedintelui României, care nu au competenţe legale în a soluţiona o astfel de sesizare, când putea să le transmită direct.

Astfel, reclamanta a solicitat "sprijin logistic", în sensul trimiterii petiţiei la Minsterul de Externe cu un punct de vedere propriu, întrucât, potrivit dispoziţiilor art. 91 din Constituţie, Preşedintele României este titularul politicii externe a ţării.

În fine, a apreciat recurenta că în cazul în care pârâtii ar fi considerat că nu au atribuţii în sensul celor solicitate, în temeiul dispoziţiilor legale incidente, ar fi clasat petiţia sau ar fi returnat-o pentru ca aceasta să se adreseze direct Ministerului, însă aceştia au formulat răspuns în sensul că punctele de vedere ale reclamantei vor rămâne în atenţia departamentului de specialitate, răspunsul primit fiind astfel o mărturisire judiciară, iar prevederile art. 6 alin. (1) din O.G. nr. 27/2002, invocat de instanţa de fond, obligând la redirecţionarea înscrisului către Ministerul de Externe.

În concluzie, a solicitat admiterea recursului astfel cum a fost formulat şi rejudecarea cauzei.

4. Apărările formulate în recurs

Prin întâmpinarea formulată, intimata-pârâtă Administraţia Prezidenţială, în nume propriu şi în calitate de reprezentant al preşedintelui României a invocat excepţia nulităţii recursului pentru neîncadrarea criticilor în motivele de casare prevăzute de art. 488 C. proc. civ., iar, pe fond, a solicitat respingerea recursului formulat, apreciind că soluţia instanţei de fond este temeinică şi legală.

5. Prin precizările formulate, recurenta-reclamantă a solicitat respingerea apărărilor expuse prin întâmpinare de recurenta-reclamantă, reiterând, în esenţă, aspectele expuse prin memoriul de recurs.

6. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 21 februarie 2020, s-a fixat termen de judecată la data de 20 mai 2020, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare.

1. Argumente de drept şi de fapt relevante

Instanţa de contencios adminstrativ şi fiscal a fost învestită cu o cerere prin care reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Administraţia Prezidentială şi Preşedinte B., a solicitat constatarea lipsei oricărui răspuns al celui obligat de art. 80 (2) al Constituţiei "să vegheze la respectarea ei" la propunerile vizând sprijinul logistic permanent ce trebuie acordat comunităţii romaneşti din Ucraina, urmând a obliga pârâţii a le transmite Ministerului de Externe, cu termene precise de finalizare, fiind o chestiune de interes naţional.

Cu titlu preliminar, Înalta Curte constată că, recurenta-reclamantă a formulat critici cu privire la nulitatea sentinţei recurate, a contradicţiei existente între raţionamentul juridic al instanţei şi soluţia adoptată de intanţă, precum şi cu privire la interpretarea greşită a legii, care pot fi încadrate în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., indicate de aceasta ca temei de drept al căii de atac exercitate, motiv pentru care urmează să respingă excepţia nulităţii recursului invocată de intimaţii-pârâţi.

Cu privire la motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., Înalta Curte reţine că acesta este incident "când prin hotărârea dată, instanţa a încălcat normele de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii."

Aminteşte Înalta Curte că nulitatea actelor de procedură definită la art. 174 alin. (1) din C. proc. civ. ca fiind "sancţiunea care lipseşte total sau parţial de efecte actul de procedură efectuat cu nerespectarea cerinţelor legale, de fond sau de formă" se regăseşte actualmente în Capitolul III din titlul IV al Cărţii I din acelaşi Cod, care reglementează deopotrivă nulitatea absolută şi pe cea relativă, nulitatea condiţionată şi nulitatea necondiţionată de existenţa unei vătămări, totodată, statuând asupra modului în care nulităţile pot fi invocate şi efectele pe care le produce aplicarea sancţiunii.

Prin urmare, orice pretinsă încălcare a unei reguli de procedură, indiferent de regimul său juridic, va fi analizată din perspectiva art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., pentru a se constata dacă reprezintă sau nu un motiv de casare a hotărârii.

Aşa fiind, Înalta Curte constată că referitor la nulitatea sentinţei atacate recurenta a invocat lipsa din partea introductivă a acesteia a menţiunii că "celelalte date au fost consemnate în încheiere", având în vedere că în cauză a fost amânată pronunţarea, critică ce nu poate fi reţinută, având în vedere că în partea introductivă a sentinţei civile nr. 458/08.02.2018 al doilea alineat cuprinde menţiunea "Dezbaterile în fond au avut loc în şedinţa publică de la 26.01.2018, fiind consemnate în încheierea de şedinţă de al acea dată, ce face parte integrantă din prezenta sentinţă civilă (...)", astfel că, în cauză sunt respectate prevederile art. 425 alin. (1) lit. a) din C. proc. civ.

De asemenea, nici aserţiunea recurentei-reclamante cu privire la eroarea materială din partea introductivă a încheierii de amânare a pronunţării, respectiv din sentinţa civilă recurată cu privire la denumirea asociaţiei, în sensul că s-a consemnat în mod eronat A., în loc de A. nu atrage casarea hotărârii, prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., întrucât erorile materiale se corectează potrivit dispoziţiilor art. 442 alin. (1) C. proc. civ., potrivit cu care "erorile sau omisiunile cu privire la numele, calitatea şi susţinerile părţilor sau cele de calcul (...) pot fi îndreptate din oficiu sau la cerere", recurenta însăşi făcând trimitere la aceste prevederi legale.

De asemenea, instanţa de fond a reţinut şi a analizat în mod corect obiectul cererii cu care a fost învestită de către reclamantă, astfel că şi această critică apare ca nefondată.

Înalta Curte nu poate reţine nici critica formulată de recurentă cu privire la contradicţia între raţionamentul juridic al instanţei şi soluţia pronunţată de aceasta, care se circumscrie dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Astfel, lecturând considerentele sentinţei recurate, Înalta Curte constată că acestea îndeplinesc exigenţele dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., explicând în soluţia pronunţată în dispozitiv, prin argumente de fapt şi de drept care demonstrează că judecătorul fondului a analizat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri şi a explicat raţionamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia admiterii, în parte, a cererii de chemare în judecată.

În sensul dispoziţiilor art. 425 alin. (1) din C. proc. civ., precum şi a art. 6 § 1 din CEDO, motivele de fapt şi de drept la care se referă textul reprezintă elementele silogismului judiciar, premisele de fapt şi de drept care au condus instanţa la adoptarea soluţiei din dispozitiv.

Aceasta nu înseamnă, însă, că instanţa este obligată să răspundă punctual tuturor susţinerilor/apărărilor părţilor, care pot fi sistematizate în funcţie de legătura lor logică, cerinţă pe care o îndeplineşte sentinţa recurată, faptul că soluţia pronunţată nu este în concordanţă cu opinia recurentei neputând să atragă casarea hotărârii în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Înalta Curte constată că în cauză nu sunt inicdente nici prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv greşita interpretare şi aplicare a dispoziţiilor art. 80 şi art. 91 din Constituţia României.

Astfel, aminteşte Înalta Curte că instituţia "Preşedintelui României", este reglementată de Capitolul II din Titlul III al Constituţiei României la art. 80 - 101.

Conform dispoziţiilor art. 80 alin. (2) din Constituţie, Preşedintele exercită o funcţie de mediere între puterile statului, în scopul de a veghea respectarea Constituţiei şi buna funcţionare a autorităţilor publice.

Conceptul de a veghea respectarea Constituţiei şi buna funcţionare a autorităţilor publice are în vedere îndatorirea generală ce revine cetăţenilor români, ca şi autorităţilor publice centrale şi locale, partidelor politice, organismelor care desfăşoară activitate economică, organizaţiilor de cult, organizaţiilor neguvernamentale, sindicatelor, presei ş.a. de a respecta litera şi spiritul Constituţiei, într-o singură situaţie, prevăzută expres în Constituţie, Preşedintele putând interveni direct pentru a asigura respectarea normelor constituţionale şi prin mesaje adresate Parlamentului, prin participarea la şedinţele Guvernului sau prin recurgerea la referendum, căi ce pot fi folosite de acesta pentru a asigura repunerea unui act în legalitate constituţională.

Deşi acestea nu sunt toate modalităţile în care şeful statului îşi exercită funcţia de a veghea la respectarea Constituţiei, solicitarea reclamantei ca acesta să transmită petiţia sa, cu un punct de vedere propriu, în vederea implementării propunerilor sale de către Ministerul Afacerilor Externe, astfel cum aceasta susţine inclusiv prin cererea de recurs, excede obiectul reglementării antereferite.

Totodată, potrivit art. 91 din Constituţia României, atribuţiile Preşedintelui României în domeniul politicii externe se referă la încheierea de tratate internaţionale în numele României, negociate de Guvern şi supunerea lor spre ratificare Parlamentului, acreditarea şi rechemarea reprezentanţilor diplomatici ai României, aprobarea înfiinţării, desfiinţării sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice, iar domeniul apărării reglementat la art. 93 şi nici la art. 94 din Constituţie, nu include atribuţii ale Preşedintelui României în sensul solicitat de recurenta-reclamantă.

De asemenea, instanţa de control judiciar constată că nici pârâta Administraţia Prezidenţială, instituţie publică cu personalitate juridică, a cărei organizare şi funcţionarea este reglementată legal prin Legea nr. 47/1994 şi prin Regulamentul de organizare şi funcţionare, nu are atribuţii de însuşire a propunerilor reclamantei considerate de aceasta ca fiind priorităţi absolute pentru Bucovina de Nord, Ţinutul Herţa şi Bugeac şi de transmitere spre implementare ministerului de resort.

Astfel, conduita oricărei autorităţi la primirea unei petiţii este reglementată de dispoziţiile O.G. nr. 27/2002 privind activitatea de soluţionare a petiţiilor, art. 61din acest act normativ având în vedere doar petiţiile care sunt greşit îndreptate şi care vor fi trimise în termen de 5 zile de la înregistrare de către compartimentul prevăzut la art. 6 alin. (1) autorităţilor sau instituţiilor publice care au ca atribuţii rezolvarea problemelor sesizate, urmând ca petiţionarul să fie înştiinţat despre aceasta.

În condiţiile în care reclamanta aprecia că propunerile sunt de competenţa ministerului de resort, respectiv ale Ministerului Afacerilor Externe, aceasta trebuia să transmită aceste propuneri în mod direct, către instituţia care ar fi avut atribuţii de analiză în acest sens, în opinia reclamantei, întrucât pârâţii nu au nici o obligaţie legală în acest sens, ipoteza propusă de reclamantă echivalând cu imixtiunea în activitatea unei alte instituţii prin transmiterea imperativă a unor propuneri, în condiţiile în care nu au nici o atribuţie legală în a stabili sarcini de îndeplinit către ministerele de resort.

Mai constată instanţa de control judiciar că din obiectul solicitării reclamantei, respectiv redirecţionarea sesizării sale către ministerul de resort, rezultă că aceasta cunoştea care sunt atribuţiile acestui minister şi, cu bună-ştiinţă, a înaintat sesizarea către instituţia Administraţiei Prezidenţiale şi către Preşedintele României care nu au competenţe legale în a soluţiona o astfel de sesizare.

Or, situaţia din speţă nu priveşte o petiţie greşit îndreptată, în sensul dispoziţiilor legale antereferite, ci o sesizare pe care reclamanta cunoştea că o transmite unor instituţii ale statului care nu au atribuţii în a o rezolva astfel că nu există o obligaţie legală a pârâţilor nici din acest punct de vedere, răspunsul pe care pârâţii l-au comunicat reclamantei, în limita prerogativelor constituţionale şi legale, nemulţumitor pentru aceasta, neechivalând cu lipsa totală a unui răspuns, neputând fi reţinute criticile recurentei astfel cum au fost formulate prin memoriul de recurs.

În fine, Înalta Curte reţine că şi critica privind răspunsul pârâţilor în sensul că punctele de vedere formulate de reclamantă vor rămâne în atenţia departamentului de specialitate este nefondată, întrucât prin adresa răspuns nr. x/10.06.2015 emisă de Administraţia Prezidenţială s-a formulat într-adevăr răspuns în sensul sus-menţionat de recurenta-reclamantă la cele trei petiţii care se circumscriu sferei de competenţă a instituţiei Preşedintelui României, respectiv nr. DRA1/15485/10.06.2015, DRA1/15486/10.06.2015 şi nr. DRA1/15529/10.06.2015, cuprinzând propunerile şi punctele de vedere formulate referitor la situaţia politică internă, la problemele comunităţii româneşti din Ucraina, precum şi la asumarea unor obiective economice prioritare cum ar fi refacerea şi extinderea sistemului naţional de irigaţii, regularizarea tuturor cursurilor de apă şi eradicarea economiei subterane, însă, prin motivele de recurs, recurentul-reclamant îşi exprimă nemulţumirea cu privire la soluţia comunicată de intimata-pârâtă şi consideră că în cazul său există un refuz ce nu poate fi justificat legal.

Instanţa de control judiciar reţine că deşi recurenta-reclamantă a invocat refuzul nejustificat al pârâtilor de a-i soluţiona aceste cereri, respectiv de a răspunde conform pretenţiilor sale, acesta nu a dovedit existenţa refuzului nejustificat din partea autorităţii pârâte de a răspunde sau a soluţiona cererile, iar răspunsul transmis de autoritatea pârâtă cu adresa nr. x/10.06.2015 nu echivalează cu un refuz nejustificat, în sensul prevederilor legale.

Astfel, în conformitate cu dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, prin refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere se înţelege exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.

Definiţia excesului de putere este dată de art. 2 lit. n) din Legea nr. 554/2004, constând în exercitarea dreptului de apreciere, aparţinând administraţiei publice, prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.

Prin urmare, recurenta-reclamantă a primit răspuns din partea Administraţiei Prezidenţiale cu privire la petiţiile care s-au circumscris sferei sale de competenţă, iar faptul că acesta nu a primit răspunsul dorit, întrucât cererea reclamantei nu a fost soluţionată în modalitatea pretinsă, nu reprezintă un refuz nejustificat în sensul Legii nr. 554/2004, răspunsul neputând fi condiţionat de soluţionarea favorabilă a cererii acestuia, aspect ce rezultă şi din cuprinsul dispoziţiilor art. 8 alin. (1) din O.G. nr. 27/2002 privind reglementarea activităţii de soluţionare a petiţiilor, potrivit cărora "autorităţile şi instituţiile publice sesizate au obligaţia să comunice petiţionarului, în termen de 30 de zile de la data înregistrării petiţiei, răspunsul, indiferent dacă soluţia este favorabilă sau nefavorabilă."

Totodată, instanţa de control judiciar aminteşte faptul că în competenţa instanţei de contencios administrativ intră efectuarea unui control de legalitate a actelor administrative emise de autorităţile publice, instanţa neputând să imixtioneze în activitatea acestora, prin obligarea la exercitarea într-un anumit mod a prerogativelor legale proprii ale acestora.

În concluzie, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente în cauză.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge excepţia nulităţii recursului invocată de intimata-pârâtă şi va respinge recursul declarat de reclamantă ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului invocată de intimata-pârâtă Administratia Prezidenţială în nume propriu şi în calitate de reprezentant al Preşedintelui României.

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva încheierii de şedinţă din 26 ianuarie 2018 şi a sentinţei nr. 458 din 8 februarie 2018, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 20 mai 2020.