Police union loses appeal; transport reimbursement restriction for voluntary transfers upheld

Şedinţa publică din data de 20 mai 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 23.08.2018, sub nr. x/2018, reclamantul Sindicatul National al Poliţiştilor şi Personalului Contractual din M.A.I., în numele şi pentru membrul de sindicat A., dar şi al celorlalţi membrii de sindicat, în contradictoriu cu Ministerul Afacerilor Interne a solicitat anularea dispoziţiilor art. 19, lit. a) alin. ultim din Anexa la Ordinul MAI nr. 136/2004 pentru aprobarea Normelor metodologice privind drepturile de transport, acordarea indemnizaţiei de delegare, indemnizaţiei de detaşare şi decontarea cheltuielilor de cazare poliţiştilor, elevilor şi studenţilor din instituţiile de învăţământ pentru formarea poliţiştilor, care prevede:

"Nu beneficiază de aceste drepturi poliţiştii mutaţi la cerere sau care, din motive personale, îşi stabilesc domiciliul în altă localitate decât cea prevăzută prin ordinul de mutare".

Prin sentinţa civilă nr. 782/04.03.2019, Curtea de Apel Bucureşti a admis excepţia necompetenţei teritoriale în soluţionarea cauzei şi a declinat cauza de soluţionare în favoarea Curţii de Apel Piteşti, secţia contencios administrativ şi fiscal a II-a civilă şi de contencios administrativ şi fiscal.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 83/F din 30 mai 2019 pronunţată de Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal s-a respins excepţia lipsei dovezii calităţii de reprezentant, a fost admisă cererea formulată de reclamantul Sindicatul Naţional al Poliţiştilor şi Personalului Contractual din MAI - pentru A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, şi au fost anulate dispoziţiile art. 19 lit. a) alin. ultim din Anexa la Ordinul MAI nr. 136/2004.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 83/F din 30 mai 2019 pronunţate de Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, criticând hotărârea prin prisma motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Recurentul-pârât a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată.

Criticile recurentului-pârât au vizat, în esenţă, interpretarea greşită de către instanţa de fond a dispoziţiilor art. 78 din Legea nr. 24/2000, precum şi aplicarea greşită a principiului ierarhiei actelor normative reglementate de art. 4 din Legea nr. 24/2000.

În opinia recurentului-pârât, dispoziţia criticată din cuprinsul Ordinului MAI nr. 136/2004, respectiv art. 19 lit. a) alin. ultim din Anexa la ordin, respecta întocmai prevederile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, în sensul că intenţia legiuitorului nu a fost aceea de a adăuga la actul normativ de nivel superior, ci de a reglementa acele situaţii particulare ce se pot ivi din aplicarea normelor în materie, în concordanţă cu scopul urmărit de legiuitor în momentul în care a reglementat acordarea acestui drept.

A arătat recurentul-pârât că raţiunea acordării drepturilor prevăzute de H.G. nr. 1292/2003 a fost aceea de a compensa disconfortul creat de numirea în prima funcţie a poliţistului într-o altă localitate decât cea de domiciliu sau de reşedinţă, prin acordarea unor drepturi băneşti care să acopere eventuale cheltuieli generate de situaţia locativă în care se află personalul respectiv, aspect pe care instanţa, astfel cum rezultă din hotărârea criticată, nu l-a avut în vedere.

Totodată, a învederat că, în conformitate cu prevederile Legii nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările şi completările ulterioare, ordonatorii de credite au obligaţia de a fundamenta, justifica şi utiliza, în condiţii de legalitate, regularitate, economicitate, eficienţă şi eficacitate, creditele bugetare repartizate din bugetele lor instituţiilor subordonate şi altor beneficiari ai acestor fonduri.

Faţă de acest aspect, consideră că dispoziţiile OMAI nr. 136/2004 respectă prevederile Legii nr. 24/2000, fiind în concordanţă şi cu principiile Legii nr. 500/2002, în sensul în care Ministerul Afacerilor Interne şi-a respectat obligaţia de a lua toate măsurile organizatorice pentru utilizarea eficientă a creditelor bugetare destinate cheltuielilor de deplasare.

4. Apărările formulate în recurs

Intimatul-reclamant Sindicatul Naţional al Poliţiştilor şi Personalului Contractual din MAI nu a formulat întâmpinare la recurs.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin Rezoluţia din data de 4 octombrie 2019, s-a fixat termen de judecată la data de 20 mai 2020, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând legalitatea sentinţei recurate prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Intimatul-reclamant Sindicatul Naţional al Poliţiştilor şi Personalului Contractual din MAI, în numele şi pentru membrul de sindicat A., dar şi al celorlalţi membrii de sindicat au investit instanţa de contencios administrativ în condiţiile art. 8 din Legea nr. 554/2004, cu solicitarea de anulare parţială a Ordinului MAI nr. 136/2004, respectiv a disp. art. 19 lit. a) alin. ultim din Anexa la Ordin, urmare a constatării nelegalităţii acestor dispoziţii prin raportare la actele normative în temeiul şi executarea cărora au fost emise.

Soluţionând cauza, Curtea de apel a respins excepţia lipsei dovezii calităţii de reprezentant, reţinând că sindicatul acţionează în calitate de reprezentant al membrului de sindicat A., admiterea acţiunii în anulare urmând să producă efectele specifice care se vor răsfrânge asupra tuturor destinatarilor normei, conform art. 23 din Legea nr. 554/2004.

Pe fondul cauzei, instanţa de fond a reţinut că prin dispoziţia normativă criticată, conţinută în art. 19 lit. a) alin. ultim din Anexa la Ordinul MAI nr. 136/2004, se instituie o limitare a dreptului de decontare a cheltuielilor de transport la care poliţistul are dreptul în temeiul art. 6 alin. (1) lit. f)1) din H.G. nr. 1292/2003, fără ca această limitare sau condiţie suplimentară - aceea ca poliţistul să nu îşi schimbe domiciliul din motive personale - să fie prevăzută de actul normativ superior sau de cel supraordonat (hotărârea de guvern sau legea). Prin adăugarea acestei condiţii suplimentare negative, ordinul în cauză contravine prevederilor actelor normative cu forţă superioară în baza cărora a fost adoptat, fiind încălcate astfel dispoziţiilor menţionate ale art. 78, dar şi principiul ierarhiei actelor normative, stipulat de art. 4 din Legea nr. 24/2000.

Efectuând propria evaluare a materialului probator administrat în cauză, Înalta Curte reţine următoarele:

Fără a îmbrăţişa soluţia primei instanţe în ceea ce priveşte anularea dispoziţiei criticate, Înalta Curte reţine că judecătorul fondului a stabilit corect contextul normativ care a determinat adoptarea Ordinului MAI nr. 136/2004 pentru aprobarea Normelor metodologice privind drepturile de transport, acordarea indemnizaţiei de delegare, indemnizaţiei de detaşare şi decontarea cheltuielilor de cazare poliţiştilor, elevilor şi studenţilor din instituţiile de învăţământ pentru formarea poliţiştilor.

Astfel, potrivit art. 28 alin. (1) din Legea nr. 360/2002 privind Statutul poliţistului, poliţistul are dreptul la:

"j) decontarea cheltuielilor de transport în cazul deplasării în interesul serviciului, mutării în alte localităţi şi o dată pe an pentru efectuarea concediului de odihnă, precum şi în alte situaţii, în condiţiile stabilite prin hotărâre a Guvernului".

Legea prevede aşadar situaţiile în care se decontează cheltuielile de transport, printr-o enumerare care nu are caracter limitativ, ci lasă la latitudinea legiuitorului secundar stabilirea şi a altor situaţii în care se acordă acest drept, precum şi a condiţiilor necesare a fi îndeplinite.

În aplicarea acestei dispoziţii, a fost emisă H.G. nr. 1292/2003 privind drepturile de transport ale poliţiştilor, elevilor şi studenţilor din instituţiile de învăţământ pentru formarea poliţiştilor, prin ale cărei dispoziţii relevante sunt prevăzute, în completarea şi aplicarea normei legale precitate, şi alte situaţii în care se decontează cheltuielile de transport, fiind vorba de situaţii în care deplasarea se efectuează în interesul serviciului. Aceste situaţii sunt enumerate limitativ la art. 6 alin. (1) lit. a) - g).

La lit. f)1) din enumerarea acestui articol se prevede că "poliţiştii au dreptul la decontarea cheltuielilor de transport, dus şi întors, în contul unităţilor din care fac parte şi în situaţiile în care se deplasează: (...) f1) la şi de la locul de muncă, pe o distanţă de 5 - 70 km, pentru poliţiştii împuterniciţi să îndeplinească funcţii într-o altă unitate decât cea din care fac parte, situată într-o altă localitate decât cea de domiciliu sau de reşedinţă, şi pentru poliţiştii numiţi în prima funcţie într-o altă localitate decât cea de domiciliu sau de reşedinţă, cărora nu li se pot asigura locuinţe în localitatea în care au fost împuterniciţi/numiţi în prima funcţie. De aceleaşi drepturi beneficiază şi poliţiştii încadraţi la structurile teritoriale ale unor unităţi care au sediul în altă localitate".

Această hotărâre de guvern, H.G. nr. 1292/2003, reglementează atât situaţiile în care se acordă decontarea cheltuielilor de transport, cât şi condiţiile pentru decontare, la art. 15 din acest act normativ secundar stipulându-se că:

"în termen de 30 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei hotărâri, Ministerul Administraţiei şi Internelor va emite norme metodologice de aplicare a prezentei hotărâri, care se aprobă prin ordin al ministrului".

În aplicarea actului normativ secundar a fost adoptat actul normativ terţiar, de punere în aplicare, şi anume Ordinul MAI nr. 136/2004 pentru aprobarea Normelor metodologice privind drepturile de transport, acordarea indemnizaţiei de delegare, indemnizaţiei de detaşare şi decontarea cheltuielilor de cazare poliţiştilor, elevilor şi studenţilor din instituţiile de învăţământ pentru formarea poliţiştilor.

Dispoziţia criticată din aceste norme se regăseşte la art. 19, care stipulează că "decontarea cheltuielilor de transport prevăzute la art. 1-3 din hotărâre se face şi în următoarele situaţii: a) la mutarea în interes de serviciu (...) Nu beneficiază de aceste drepturi poliţiştii mutaţi la cerere sau care, din motive personale, îşi stabilesc domiciliul în altă localitate decât cea prevăzută prin ordinul de mutare".

Înalta Curte reţine că potrivit art. 78 din Legea nr. 24/2000:

"Ordinele, instrucţiunile şi alte asemenea acte trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza şi în executarea cărora au fost emise şi nu pot conţine soluţii care să contravină prevederilor acestora".

Examinând dispoziţiile contestate prin raportare la actele normative cu forţă juridică superioară în temeiul cărora au fost emise, respectiv Legea nr. 360/2002 şi H.G. nr. 1292/2003, conform principiului ierarhiei actelor normative consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţia României şi art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, care presupune obligativitatea conformităţii actelor administrative cu caracter normativ cu actele normative cu forţă juridică superioară în executarea cărora se emit, Înalta Curte nu poate reţine elementele de nelegalitate a disp. art. 19 lit. a) alin. ultim din Anexa la Ordinul MAI nr. 136/2004.

Contrar celor reţinute de instanţa de fond, legalitatea dispoziţiilor contestate rezidă din aplicarea disp. art. 6 alin. (1) lit. f)1 din H.G. nr. 1292/20023, raţiunea acordării dreptului la decontarea cheltuielilor de transport la şi de la locul de muncă pe o distanţă de 5-70 km., fiind aceea de a compensa disconfortul creat de numirea în prima funcţie a poliţistului într-o altă localitate decât cea de domiciliu sau de reşedinţă.

Înalta Curte constată că dispoziţia criticată precizează cu suficientă claritate situaţiile în care poliţiştii nu beneficiază de drepturile reglementate prin H.G. nr. 1292/2003, respectiv atunci când sunt mutaţi la cerere/îşi stabilesc domiciliul în altă localitatea decât cea prevăzută în ordinul de mutare.

Aşa fiind, Înalta Curte reţine că dispoziţia criticată se circumscrie scopului acordării cheltuielilor de transport, astfel cum acesta transpare din actele normative cu forţă juridică superioară, acela de compensare a disconfortului creat de instituţia angajatoare, prin dislocarea angajatului din mediul său obişnuit, în vederea îndeplinirii obligaţiilor şi sarcinilor de serviciu, potrivit statutelor speciale, or, în situaţia în care poliţistul alege să-şi mute domiciliul, având în vedere că iniţiativa mutării îi aparţine, acesta are obligaţia de a-şi asuma şi consecinţele ce decurg ca urmare a propriei hotărâri, astfel că o eventuală compensare a disconfortului creat nu se mai justifică.

Concluzionând asupra aspectelor analizate, Înalta Curte reţine că disp. art. 19 lit. a) alin. ultim din Anexa la Ordinul MAI nr. 136/2004 au fost emise cu respectarea principiului ierarhiei actelor normative, fiind date în aplicarea dispoziţiilor legale anterior citate, adică în executarea unor reglementări primare - art. 28 alin. (1) din Legea nr. 360/2002, respectiv secundare - art. 6 alin. (1) lit. f)1 din H.G. nr. 1292/2003 - în limitele marjei de apreciere conferite emitentului de către legiuitor.

7. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va admite recursul, va casa, în parte sentinţa recurată şi rejudecând, va respinge acţiunea formulată de Sindicatul Naţional al Poliţiştilor şi Personalului Contractual din MAI pentru A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, ca neîntemeiată şi va menţine dispoziţiile care vizează soluţionarea excepţiei lipsei dovezii calităţii de reprezentant dată prin sentinţa recurată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Afacerilor Interne, împotriva sentinţei nr. 83/F din 30 mai 2019 pronunţate de Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează, în parte, sentinţa recurată şi rejudecând:

Respinge acţiunea formulată de Sindicatul Naţional al Poliţiştilor şi Personalului Contractual din MAI pentru A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, ca neîntemeiată.

Menţine celelalte dispoziţii.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 20 mai 2020