Eligibility as a principal CAEN activity for consultancy services under the 2012 Applicant's Guide vs. Ordinance No. 480/2008

Şedinţa publică din data de 20 mai 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2016 din 23.11.2016, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene prin Ministerul Finanţelor Publice ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună anularea sintagmei "principal" din textul "Firmele de consultanta care vor realiza studii, strategii si celelalte categorii de documente enumerate mai sus, trebuie sa îndeplinească următoarele condiţii: a) sa aibă ca domeniu de activitate principal unul dintre codurile CAEN de mai jos (...)" din cap. III - Elaborarea si completarea cererii de finanţare si depunerea proiectului, pc. III.3. Cheltuieli eligibile, Ghidul Solicitantului 2012 - Sprijin pentru consultanta acordat întreprinderilor mici si mijlocii; anularea Deciziei 84578/15.11.2016 prin care s-a soluţionat plângerea prealabila formulata de reclamantă şi obligarea intimatei la plata cheltuielilor de judecata generate de prezentul litigiu.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 4507 din 22 noiembrie 2017 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal s-a admis acţiunea privind pe reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene prin Ministerul Finanţelor Publice, a fost anulată sintagma "principal" din textul "Firmele de consultanţă care vor realiza studii, strategii şi celelalte categorii de documente enumerate mai sus, trebuie să îndeplinească următoarele condiţii: a) să aibă ca domeniu de activitate principal unul dintre codurile CAEN de mai jos (…)" din Cap. III - Elaborarea şi completarea cererii de finanţare şi depunerea proiectului, pct. III.3. Cheltuieli eligibile al Ghidului Solicitantului 2012 - Sprijin pentru consultanţă acordat întreprinderilor mici şi mijlocii şi a fost obligată pârâta să plătească reclamantului suma de 5.610,20 RON reprezentând cheltuieli de judecată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 4507 din 22 noiembrie 2017 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal pârâtul Ministerul Fondurilor Europene a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate, solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, respingerea acţiunii ca neîntemeiată.

În contextul prezentării situaţiei de fapt, recurentul-pârât a susţinut că Ghidul solicitantului, atât cadrul de reglementare general, cât şi criteriile de eligibilitate, evaluare şi selecţie specificate în acesta sunt în concordanţă cu dispoziţiile legale incidente emise la nivel european şi naţional, astfel cum acestea au fost enunţate la cap. 1.2 din Ghid, contrar reţinerilor instanţei de fond.

De asemenea, a arătat că înţelege să critice considerentele hotărârii recurate la pagina 5, paragrafele 8-10, în condiţiile în care Ghidul solicitantului este o normă de lucru instituind o procedură cu reguli pentru pregătirea, întocmirea şi depunerea proiectelor de consultanţă precum şi reguli pentru selecţia, aprobarea şi derularea acestora, neputându-se rezuma la o simplă preluare formală a dispoziţiilor legale, fiind necesar să ofere reguli şi soluţii concrete pentru cerinţele de conformitate şi eligibilitate aferente apelului de proiecte lansat, în acest sens invocând dispoziţiile art. 58 şi art. 13 din Ordinul nr. 480/2008, cu modificările şi completările ulterioare, cu privire la detalierea modalităţii de derulare a schemei şi detalierea criteriilor privind evaluarea şi selecţia produselor.

Totodată, recurentul a invocat dispoziţiile art. 10 din acelaşi ordin referitor la obligaţia solicitantului de a îndeplini şi alte condiţii specificate în Ghidul solicitantului şi ale art. 12, ultimul paragraf care prevede că pentru a fi eligibil, un proiect trebuie să conţină activităţile şi cheltuielile eligibile definite în Ghidul solicitantului.

Astfel, în raport de aceste dispoziţii, în opinia recurentului-pârât dispoziţiile art. 15 alin. (2) din Ordinul nr. 48/2008 nu pot primi decât o interpretare restrictivă, în sensul că obiectul de activitate avut în vedere prin reglementare nu poate fi altul decât obiectul principal de activitate, aspect de natură a asigura efectuarea activităţilor de consultanţă în condiţii ce impun asigurarea capacităţii de implementare a proiectului.

Prin urmare, a susţinut recurentul-pârât că efectuarea în cadrul proiectului finanţat, de activităţi de consultanţă de către cele două societăţi comerciale B. S.R.L. şi C. S.R.L., în condiţiile în care asemenea servicii au un caracter secundar şi nu unul curent în activitatea acestora, nu realizează exigenţele apelului de proiecte în cadrul POSCE şi nici principiile unei execuţii bugetare eficiente.

În concluzie, a considerat recurentul că prevederile Ghidului solicitantului nu sunt contrare dispoziţiilor legale pe care le pune în aplicare, nefiind încălcate principiile enunţate de reclamantă, respectiv principiul prevalenţei substanţei asupra formei şi principiul proporţionalităţii, contrar celor reţinute de prima instanţă.

Cererea de recurs a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

4. Apărările formulate în recurs

Intimata-reclamanta nu a formulat întâmpinare la recurs.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru, în cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Faţă de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin rezoluţia din 4 decembrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 20 mai 2020, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

La data de 5 martie 2019 petenta S.C. D. S.R.L. a formulat cerere de intervenţie accesorie în favoarea intimatei A. S.R.L., prin care a arătat că justifică un interes în sensul că tinde la schimbarea soluţiei din dosarul nr. x/2015 aflată în stadiul procesual al recuruslui, cauza fiind suspendată până la soluţionarea prezentului dosar.

Pe fondul cererii de intervenţie, petenta a arătat că înţelege să sprijne apărarea intimatei din cauza de faţă, iar nu să formuleze pretenţii sau apărări proprii.

La termenul din data de 20 mai 2020, Înalta Curte a admis în principiu cererea de intervenţie accesorie.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Instanţa de contencios administrativ a fost învestită de către reclamanta A. S.R.L. cu o cerere prin care a solicitat anularea sintagmei "principal" din următorul text cuprins din Cap. III - Elaborarea şi completarea cererii de finanţare şi depunerea proiectului, pct. III.3. Cheltuieli eligibile al Ghidului Solicitantului 2012 - Sprijin pentru consultanţă acordat întreprinderilor mici şi mijlocii:

"Firmele de consultanţă care vor realiza studii, strategii şi celelalte categorii de documente enumerate mai sus, trebuie să îndeplinească următoarele condiţii: a) să aibă ca domeniu de activitate principal unul dintre codurile CAEN de mai jos (…)", prin sentinţa recurată fiind admisă acţiunea.

Prin cererea de recurs, recurentul-pârât a invocat motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

2.1 În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că acesta a fost invocat formal de către recurentul-pârât, nefiind aduse sentinţei de fond critici concrete care să se circumscrie acestui motiv, astfel că este în imposibilitate de a efectua un control judiciar sub acest aspect.

2.2 În susţinerea motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurentul-pârât a formulat contraargumente de ordin critic faţă de considerentele sentinţei, cu referire la modul în care prima instanţă a interpretat obligaţiile solicitantului unui ajutor financiar nerambursabil de a îndeplini condiţiile specificate în Ghidul solicitantului, prin raportare la dispoziţiile art. 15 alin. (2) din Ordinul nr. 48/2008, cărora le-a dat o interpretare proprie, critici pe care Înalta Curte le apreciază ca fiind neîntemeiate şi cărora le va răspunde prin argumente comune în raport de finalitatea concretă a acestora.

Astfel, reţine Înalta Curte că Ghidul solicitantului 2012 - Sprijin pentru consultanţă acordat întreprinderilor mici şi mijlocii a fost întocmit de către Ministerul Fondurilor Europene (devenit ulterior Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene) şi publicat pe site-ul acestei instituţii, fiind elaborat pentru a veni în sprijinul întreprinzătorilor pentru ca aceştia să cunoască regulile pentru pregătirea, întocmirea şi depunerea proiectelor de consultanţă şi modalitatea de selecţie, aprobare şi derulare a acestora, reguli aplicabile în cadrul Programului Operaţional Sectorial - Creşterea Competitivităţii Economice 2007 - 2013.

Aşadar, scopul întocmirii Ghidului Solicitantului a fost acela de a sintetiza într-un singur act şi de a explica întreprinzătorilor regulile stabilite prin numeroasele acte normative comunitare şi naţionale aplicabile apelului respectiv de proiecte, iar nu de a stabili reglementări noi referitoare la programul respectiv.

În aceste condiţii, împărtăşind opinia judecătorului fondului, instanţa de control judiciar apreciază că toate prevederile din Ghidul solicitantului trebuiau să se regăsească în actele normative cu forţă juridică superioare Ghidului, prin Ghid neputându-se adăuga la dispoziţiile actelor normative pe care le explicita întreprinzătorilor.

Astfel, ghidul, ca act administrativ, are o forţa juridica inferioară unei legi întrucât, prin chiar natura lui intrinsecă, este emis strict pentru a explicita modalitatea concreta în care trebuie îndeplinite anumite prevederi legale, în temeiul cărora a fost emis, si fără a putea modifica sau schimba dispoziţiile imperative ale legilor, printr-o dispoziţie emisă pentru aplicarea în concret a unei legi, neputându-se adauga la respectiva lege.

Or, la Cap. III - Elaborarea şi completarea cererii de finanţare şi depunerea proiectului, pct. III.3. Cheltuieli eligibile din Ghidului Solicitantului 2012 - Sprijin pentru consultanţă acordat întreprinderilor mici şi mijlocii se menţionează "Firmele de consultanţă care vor realiza studii, strategii şi celelalte categorii de documente enumerate mai sus, trebuie să îndeplinească următoarele condiţii: a) să aibă ca domeniu de activitate principal unul dintre codurile CAEN de mai jos (…)"

Totodată, art. 15 din Ordinul MEF nr. 480/2008 prevede că "In cadrul schemei pot fi finanţate exclusiv proiectele prin care se solicită sprijin financiar pentru serviciile de consultanţă pentru IMM. In sensul prezentei scheme sunt consideraţi furnizori de servicii de consultanţă numai operatorii economici care au ca obiect de activitate înregistrat la registrul comerţului activităţi de consultantă".

Aşa fiind, nu pot fi reţinute criticile recurentului-pârât aduse sentinţei de fond fundamentate pe argumentul că dispoziţiile art. 15 alin. (2) din Ordinul nr. 48/2008 nu pot primi decât o interpretare restrictivă, în sensul că obiectul de activitate avut în vedere prin reglementare nu poate fi altul decât obiectul principal de activitate.

În fine, constată Înalta Curte că recurentul-pârât nu a argumentat nici în faţa instanţei de fond şi nici prin motivele de recurs necesitatea realizării distincţiei între obiectul principal şi obiectul secundar de activitate, pentru care nu se permite firmelor de consultanţă care au în domeniul de activitate unul dintre codurile CAEN precizate în Ghid, însă nu ca domeniu de activitate principal, ci ca domeniul de activitate secundar, în condiţiile în care, astfel cum a reţinut în mod corect prima instanţă nu există o diferenţă de regim juridic între obiectul principal şi obiectul secundar de activitate.

Aşa fiind, în raport cu situaţia de fapt şi de drept, reţinute în mod corect de prima instanţă, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

1. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6, 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat şi va admite cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenienta S.C. D. S.R.L..

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Fondurilor Europene împotriva sentinţei nr. 4507 din 22 noiembrie 2017 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Admite cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenienta S.C. D. S.R.L..

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 20 mai 2020.