Eligibility of EU-funded project expenses: failure to submit audit documentation and breach of financing contract budget lines over public procurement limits

Şedinţa publică din data de 20 mai 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII a contencios administrativ şi fiscal la data de 23.12.2016, sub nr. x/2016, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Bucureşti, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice -Direcţia Generală Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Regional, a solicitat:

- anularea Informării privind situaţia cheltuielilor aprobate în Cererea de rambursare nr. x finala (Adresa nr. x/12.05.2016) aferentă proiectului "Consolidare, restaurare si conservare A.";

- anularea Adresei nr. x/29.06.2016, înregistrată în ADRBI sub nr. x/29.06.2016, în evidentele PMB - Primar General sub nr. x/01.07.2016 şi în evidenţele DGDI sub nr. x/04.07.2016;

- anularea Deciziei nr. 196/05.07.2016 emisă de către Ministerul Dezvoltării Regionale si Administraţiei Publice - Unitatea Soluţionarea Contestaţii POR, înregistrată în evidentele PMB - Primar General sub nr. x/11.07.2016;

- înlăturarea măsurii reducerilor procentuale aplicate şi constatarea că nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora;

- obligarea pârâtului la plata sumei precizată în Cererea de rambursare nr. x finală;

- constatarea îndeplinirii condiţiilor de eligibilitate a tuturor cheltuielilor solicitate şi rambursarea cheltuielilor excluse prin acest document şi obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 2680 din data de 28 iunie 2017 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a hotărât următoarele:

- a disjuns capetele de cerere privind anularea Deciziei nr. 196/05.07.2016 şi înlăturarea măsurilor procentuale ce au determinat neeligibilitatea sumelor de 1350 RON şi 324 RON TVA, respectiv 675 RON şi 162 RON TVA, formând un nou dosar cu termen la data de 27.09.2017;

- a respins, în rest, cererea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Bucureşti, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice-Direcţia Generală Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Regional.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei a declarat recurs reclamantul Municipiul Bucureşti, criticând-o pentru nelegalitate şi solicitând casarea în parte a sentinţei recurate şi, în rejudecare:

- admiterea cererii de chemare în judecată;

- anularea în parte a Informării privind situaţia cheltuielilor aprobate în Cererea de rambursare nr. x finală aferentă proiectului "Consolidare, restaurare şi conservare A.", mai puţin în ceea ce priveşte sumele de 1350 RON+ TVA şi 675 RON +TVA reprezentând reducere procentuală de 5% aplicată contractului de consultanţă nr. x/2010, sume faţă de care instanţa a dispus disjungerea şi formarea unui nou dosar;

- anularea adresei nr. x/29.06.2016;

- obligarea pârâtului la plata sumei din cererea de rambursare nr. x, mai puţin în ceea ce priveşte sumele anterior arătate, faţă de care s-a dispus disjungerea;

- constatarea îndeplinirii condiţiilor de eligibilitate a cheltuielilor solicitate spre rambursare, excluse prin adresa anterior enunţată, mai puţin sumele faţă de care s-a dispus disjungerea.

Motivul de nelegalitate a hotărârii invocat de reclamant este cel prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. - hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

A. Cât priveşte suma de 18.093,36 RON + TVA, aferentă facturii fiscale nr. x/5.10.2015 emisă de B. S.R.L., instanţa de fond a reţinut că, pentru suma de 14.200 RON, reclamantul nu a prezentat documentele justificative solicitate prin scrisoarea de solicitare de informaţii suplimentare nr. 1/8.02.2016, iar în cazul sumei de 3.893,39 RON, pe parcursul implementării proiectului s-au constatat inadvertenţe frecvente şi repetitive în documentele depuse.

Recurentul-reclamant arată, pentru prima componentă a sumei (14.200 RON), că poziţia autorităţii de management a fost exprimată abia cu ocazia soluţionării plângerii prealabile formulate împotriva Informării privind situaţia cheltuielilor aprobate în CR 11 finală (adresa nr. x/12.05.2016). AMPOR nu poate, însă, aduce completări actelor administrative contestate, prin stabilirea unor nereguli noi faţă de cele stabilite de organul competent de control, ci este ţinută să soluţioneze contestaţia în limitele învestirii sale, respectiv prin raportare la motivele de nelegalitate invocate de către autoritatea contractantă şi la conţinutul actelor contestate.

Prin urmare, argumentul reţinut de instanţă în sensul că prin adresa nr. x/29.06.2016 autoritatea pârâtă a detaliat motivele pentru care cele două sume nu reprezintă cheltuieli eligibile este greşit, Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice aducând, prin soluţionarea plângerii prealabile, completări actului contestat.

Referitor la suma de 3.893,39 RON, instanţa de fond a apreciat că nu poate fi primit argumentul invocat de reclamant în sensul că AMPOR şi-a menţinut explicaţia lacunară precizată în cadrul Informării.

Contrar acestui raţionament, aşa cum rezultă din explicaţia cuprinsă în tabel şi menţinută prin adresa nr. x/29.06.2016, nu rezultă nici explicit şi nici implicit care reguli de eligibilitate au fost încălcate. Explicaţia oferită de autoritatea de management nu reprezintă decât o critică generală a unor presupuse deficienţe în implementarea proiectului şi ea nu poate constitui motiv de excludere de la rambursare a unor cheltuieli efectuate în mod legal pentru îndeplinirea obiectivelor proiectului.

B. Referitor la suma de 287,92 RON +TVA, aferentă facturii fiscale nr. x/12.10.2015, AMPOR a reţinut aceeaşi explicaţie lacunară ca în cazul sumei precedente, nerezultând nici explicit şi nici implicit care sunt regulile de eligibilitate încălcate.

C. În privinţa facturilor nr. x, instanţa de fond a reţinut că reclamantul, în calitate de autoritate contractantă, ar fi depăşit bugetul pe linia bugetară 3.5 - Asistenţă tehnică, 4.2 - Utilaje şi echipamente.

Potrivit art. 36 alin. (1) lit. e)1) din H.G. nr. 925/2006, oferta este considerată inacceptabilă când preţul este cu mai mult de 10% mai mare decât valoarea estimată prevăzută în anunţul de participare.

Sumele din facturile indicate nu depăşesc procentul de 10% impus de dispoziţiile normative citate, în vigoare la momentul emiterii Informării privind situaţia cheltuielilor aprobate în CR 11 finală.

Distincţia făcută de instanţa de fond nu are temei de vreme ce legislaţia în domeniul achiziţiilor publice nu permite obligarea ofertanţilor la încadrarea în valoarea fiecărei linii bugetare, ci doar obligativitatea încadrării în valoarea totală a achiziţiei. Câtă vreme valoarea decontată este în concordanţă cu oferta depusă şi contractul încheiat, nu poate fi invocată nicio neregulă în sarcina autorităţii contractante.

D. În privinţa sumei de 8.162,80 RON, reprezentând cote ISC, instanţa a reţinut nejustificat că reclamantul ar fi depăşit linia bugetară 5.2 Comisioane, taxe, cote legale, costuri de finanţare.

Similar situaţiei precedente, având în vedere că suma nu depăşeşte procentul de 10% impus de H.G. nr. 925/2006, recurentul consideră că în mod nejustificat suma a fost considerată neeligibilă.

E. Cu privire la suma de 235.370 RON +TVA, aferentă facturii nr. x/08.10.2015, reprezentând cheltuieli aferente Actului adiţional nr. x/07.10.2015, prin care au fost contractate lucrări suplimentare pentru partea electrică, instanţa de fond a considerat corectă susţinerea autorităţii de management, potrivit căreia actul adiţional a fost încheiat cu C. S.R.L. în afara duratei contractului de lucrări nr. x/8.11.2013 şi după emiterea ordinului de începere a lucrărilor nr. 2179/29.09.2015.

Recurentul arată că la data de 8.11.2013 a fost încheiat contractul de lucrări nr. x, cu o durată de 14 luni calendaristice, fără a putea depăşi perioada prevăzută pentru implementarea proiectului. La data de 8.11.2014 s-a dispus suspendarea lucrărilor pe ultimele două luni calendaristice din durata contractului, respectiv începând cu data de 13.11.2014, urmând ca lucrările să fie reluate la o dată stabilită de comun acord.

La 17.11.2014 a fost încheiat actul adiţional nr. x la contract. La 24.02.2015 a fost emis ordinul de ridicare a suspendării lucrărilor.

La 15.04.2015 s-a emis nota nr. x, prin care contractul 539 a fost suspendat. În consecinţă, din contract au mai rămas 9 zile aferente execuţiei lucrărilor. Pe perioada suspendării, reclamantul a realizat demersurile legate de procedura de achiziţie, înaintând toată documentaţia către organismul intermediar.

În consecinţă, apreciază că lucrările aferente s-au realizat în cadrul contractului, în zilele rămase, de la data ordinului de începere, respectiv din data de 29.09.2015.

F. În cea ce priveşte suma de 1500 RON + TVA aferentă facturii emise de D. S.R.L., instanţa de fond a reţinut în mod nejustificat neeligibilitatea cheltuielii. Aşa cum a precizat şi în plângerea prealabilă, dar şi în faţa instanţei de fond, devizul aferent facturii a fost ataşat la răspunsul la solicitarea de informaţii suplimentare,iar prin adresa nr. x/29.06.2016 nu se justifică motivul pentru care doar suma de 400 de RON din factură a fost păstrată eligibilă, iar restul a fost exclus de la rambursare.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare, Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene (devenit în baza O.U.G. nr. 68/2019, Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei), în calitate de Autoritate de Management pentru POR, solicită respingerea recursului, ca nefondat.

Referitor la primele critici enunţate prin cererea de recurs, arată că rcurentul-reclamant nu a depus documente justificative care să ateste efectuarea activităţilor solicitate spre decontare şi care să clarifice anumite neconcordanţe. Recurentul şi-a conceput raţionamentul pornind de la ipoteza eronată potrivit căreia plângerea prealabilă nu ar fi fost soluţionată în limitele învestirii.

Instanţa a reţinut în mod corect caracterul neeligibil al cheltuielilor, prin raportare la dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. b) din H.G. nr. 759/2007.

Referitor la depăşirea bugetului aprobat pe linia 4.2 - Utilaje şi echipamente, recurentul invocă dispoziţiile art. 36 alin. (1) din H.G. nr. 925/2006, pretinzând că sumele solicitate la decontare nu ar depăşi procentul de 10% impus de aceste prevederi legale. În mod corect, prima instanţă a reţinut că dispoziţiile citate sunt aplicabile procedurii de achiziţie publică desfăşurate de Municipiul Bucureşti, iar nu situaţiei dezbătute.

În realitate, recurentul nu aduce niciun argument contrar raţionamentului instanţei.

Referitor la cota ISC pentru care, de asemenea, s-a constatat depăşirea liniei bugetare 5.2-Comisioane, taxe, cote legale, costuri de finanţare, sunt valabile argumentele expuse în precedent.

Referitor la suma de 235.370 RON+TVA, aferentă facturii emise de C., s-a constatat neeligibilitatea cheltuielii întrucât actul adiţional nr. x/7.20.2015 a fost încheiat în afara duratei contractului de lucrări şi după emiterea ordinului de începere a lucrărilor înregistrat la 29.09.2015, iar lucrările au avut termen de finalizare 7 zile calendaristice.

Suspendarea contractului intervenită începând cu 15.04.2015 a vizat numai execuţia lucrărilor de restaurare şi conservare a lucarnelor şi a acoperişului corpului A, dispunându-se derularea procedurilor de achiziţie publică necesare execuţiei lucrărilor suplimentare şi fiind încheiat un nou contract de lucrări suplimentare nr. 284/19.06.2015.

Actul adiţional nr. x a avut ca obiect lucrările la partea electrică şi a fost încheiat în afara duratei contractuale încheiate la 24.04.2015.

Recurentul nu aduce niciun argument care să contrazică aceste aspecte reţinute de instanţa de fond.

Referitor la factura emisă de D. S.R.L., instanţa a arătat serviciile al căror cost a fost considerat neeligibil pentru că nu se încadrau în prevederile art. 8 din Ordinul nr. 144/2008. Recurentul nu a criticat considerentele instanţei asupra acestui aspect, ci a evocat numai că autoritatea pârâtă nu a justificat neeligibilitatea parţială a cheltuielilor facturate.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

În prealabil, este de menţionat că instanţa de fond a soluţionat în parte cererea de chemare în judecată, disjungând capetele de cerere privind anularea deciziei nr. 196/2016 şi înlăturarea corecţiilor procentuale la care s-a referit cererea principală. Recursul priveşte partea din cererea introductivă soluţionată pe fond, în sensul respingerii pretenţiilor reclamantului, ca neîntemeiate.

A. Cât priveşte suma de 18.093,36 RON +TVA, instanţa de fond a reţinut că reclamantul nu a răspuns scrisorii de solicitare de informaţii suplimentare nr. 1/8.02.2016 şi nu a clarificat o seamă de neconcordanţe semnalate raportat la suma solicitată conform facturii fiscale nr. x/05.10.2015, motiv pentru care în mod corect autoritatea de management a stabilit neeligibilitatea cheltuielilor.

Recurentul susţine, pe de o parte, că instanţa ar fi luat în seamă motive de neeligibilitate care ar fost învederate de autoritatea de management numai cu ocazia soluţionării contestaţiei administrative, iar pe de altă parte, că aşa-zisele inadvertenţe reprezintă o critică generală a unor presupuse deficienţe în implementarea proiectului, nefiind arătate în concret regulile de eligibilitate încălcate.

Înalta Curte constată că, aşa cum a reţinut instanţa de fond, pentru a fi eligibile, cheltuielile trebuie însoţite de documente cu valoare probatorie pe baza cărora aceste cheltuieli să poată fi auditate şi identificate, aşa cum prevăd dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. b) din H.G. nr. 759/2007.

Prin Informarea privind plata cheltuielilor aprobate în cererea de rambursare nr. x finală emisă de MDRAP sub nr. x/12.05.2016 s-a justificat neeligibilitatea prin raportare la inadvertenţele frecvente şi repetitive care s-au regăsit în documentaţia justificativă a cheltuielilor (situaţii de plată/lucrări, centralizatoare/situaţii de lucrări, documente elaborate de dirigintele de şantier).

Prin răspunsul la contestaţia administrativă înregistrat sub nr. x/29.06.2016, referitor la aceeaşi sumă, s-a arătat că a existat o scrisoare de solicitare de informaţii suplimentare nr. 1/08.02.2016 a ADR BI prin care s-a solicitat prezentarea unor documente justificative care să ateste efectuarea activităţilor solicitate spre decontare, precum şi clarificarea unor neconcordanţe. Reclamantul, însă, nu a depus documentele justificative solicitate (dovezile evaluării indicatorilor şi rezultatelor proiectului, rapoartele de eligibilitate, pistele de audit, fişele de raportare a progresului proiectului, raportul final cu perioada de raportare 1 octombrie 2015- 12 octombrie 2015, raportul stadiului de implementare cu aceeaşi perioadă de raportare). De asemenea, s-a constatat că inadvertenţele din documentaţie de referă la: articole din situaţii de lucrări care depăşesc valorile ofertate, situaţii de lucrări care au fost semnate de diriginţi de şantier neautoriuzaţi pe domeniile solicitate la decontare şi procese-verbale de recepţie calitativă din care lipsesc semnăturile diriginţilor de şantier.

Se constată, astfel, că, pe de o parte, soluţia din contestaţia administrativă nu stabileşte alte criterii de neeligibilitate, ci motivează respingerea contestaţiei, întemeindu-se pe necomunicarea informaţiilor suplimentare şi enumerând inadvertenţele regăsite în documentaţia justificativă, iar pe de altă parte, susţinerea recurentului potrivit căreia nu ar fi fost arătate regulile de eligibilitate încălcate sunt infirmate de conţinutul explicit al actelor administrative atacate, raportat la temeiul de drept reţinut şi de instanţa de fond în justificarea neeligibilităţii.

Pentru aceste motive, primul rând de critici se dovedeşte nefondat.

B. Cât priveşte cheltuielile aferente unor facturi fiscale faţă de care s-a constatat depăşirea liniilor bugetare aprobate pentru proiect, conform contractului de finanţare (3.5 -Asistenţă tehnică, 4.2 -Utilaje şi echipamente, 5.2 -Comisiane, taxe, cote legale, costuri de finanţare) criticile recurentului-reclamant divaghează de la argumentele reţinute de instanţa de fond. Astfel, instanţa a reţinut că nu sunt incidente dispoziţiile art. 36 alin. (1) lit. e)1) din H.G. nr. 925/2006 invocate de reclamant, ci prevederile contractului de finanţare, cheltuielile solicitate la rambursare trebuind să se încadreze în valoarea alocată pe liniile bugetare amintite.

Recurentul continuă să susţină că sunt aplicabile dispoziţiile H.G. nr. 925/2006, fără să aducă contraargumente raţionamentului instanţei de fond, care a înlăturat de la aplicare aceste dispoziţii, ca fiind străine de chestiunea litigioasă dezbătută.

Pentru că recurentul-reclamant nu aduce niciun argument în susţinerea acestor critici, Înalta Curte le va înlătura ca nefondate.

C. Cu privire la suma de 235.370 RON +TVA, aferentă facturii nr. x/8.10.2015 emisă de C. S.R.L., instanţa de fond a confirmat caracterul neeligibil al cheltuielii, reţinând că aceasta a fost făcută în temeiul actului adiţional nr. x/7.10.2015, prin care au fost contractate lucrări suplimentare la partea electrică a imobilului, însă în afara duratei contractului de lucrări nr. x/2013 şi după emiterea ordinului de începere a lucrărilor înregistrat sub nr. x/29.09.2015.

Recurentul-reclamant, şi de această dată, ignoră considerentele sentinţei, continuând să susţină că actul adiţional nr. x ar fi fost încheiat în termenul de execuţie a lucrărilor din contractul nr. x/8.11.2013, întrucât la 15.04.2015 s-ar fi emis nota nr. x prin care contractul de a fost din nou suspendat pe baza dispoziţiei proiectantului general nr. 87/2.04.2015, ceea ce a făcut ca din termenul contractual să mai rămână 9 zile.

Instanţa de fond a arătat că dispoziţia de şantier nr. 87/2.04.2015 a vizat exclusiv lucrări de refacere a elementelor decorative din tablă ale învelitorii corpului A al imobilului şi că durata de execuţie a contractului de lucrări nr. x/2013 s-a încheiat în data de 24.04.2015.

Cum recurentul nu aduce niciun contraargument acestui raţionament logico-juridic al instanţei de fond, constatând în concordanţă cu cele reţinute de judecătorul fondului că durata de execuţie a contractului de lucrări nr. x/2013 s-a încheiat la 24.04.2015, iar actul adiţional nr. x a fost încheiat la 7.10.2015, în afara duratei contractului, dar şi ulterior ordinului de începere a lucrărilor înregistrat nr. 2179/29.09.2015, Înalta Curte va înlătura şi aceste critici din recurs.

D. Cât priveşte cheltuiala din factura emisă de D. S.R.L., parţial considerată neeligibilă, conform soluţiei din contestaţia administrativă, instanţa de fond a confirmat poziţia autorităţii pârâte potrivit căreia, în parte, suma facturată nu reprezintă cheltuilă eligibilă întrucât nu corespunde prevederilor art. 8 din Ordinul nr. 144/2008, care stabilesc eligibilitatea cheltuielilor aferente activităţilor de audit şi a cheltuielilor cu publicitatea şi informarea. Astfel, s-a constatat că nu se încadrează în categoria cheltuielilor cu publicitatea şi imprimarea unele dintre serviciile solicitate (apă plată, suc, cafea, produse de patiserie, inscripţionare fotografii pe CD, etc.)

Şi în acest caz, recurentul-reclamant nu se raportează la considerentele explicite ale hotărârii şi susţine, în pofida evidenţei, că nu s-a justificat neeligibilitatea sumei de 900 RON+TVA, exclusă de la rambursare.

Raportat la prevederile art. 5 din contractul de finanţare nr. x/2011 şi ale Ordinului nr. 144/2008, Înalta Curte constată că în mod corect cheltuielile au fost declarate neeligibile.

Pentru toate aceste motive, în temeiul art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială a Municipiului Bucureşti împotriva sentinţei civile nr. 2680 din data de 28 iunie 2017 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 20 mai 2020.