Judicial transfer discretion: balancing source court staffing deficits and mandatory regulation criteria against individual career rights

Şedinţa publică din data de 15 mai 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bacău sub nr. x/2019, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, anularea hotărârii nr. 71/22.01.2019 a secţiei pentru judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii şi a Hotărârii/adresei nr. x din 11.03.2019 prin care a fost respinsă plângerea prealabilă formulată împotriva Hotărârii nr. 71/22.01.2019, precum şi obligarea pârâtului la emiterea unei hotărâri prin care să dispună transferul reclamantei de la Judecătoria Piatra Neamţ la Tribunalul Neamţ.

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 82 din 12 septembrie 2019, Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia de inadmisibilitate a acţiunii, a admis cererea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, a anulat Hotărârea nr. 71/22.01.2019 a secţiei pentru judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii şi adresa nr. x/11.03.2019 emisă de Consiliul Superior al Magistraturii în care este materializată soluţia dată plângerii prealabile formulată de reclamantă împotriva Hotărârii nr. 71/22.01.2019, obligând pârâtul să emită o hotărâre prin care să dispună transferul reclamantei A. de la Judecătoria Piatra Neamţ la Tribunalul Neamţ.+

1.3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei nr. 82 din 12 septembrie 2019 a Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a formulat recurs pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

O primă critică vizează pretins greşita soluţionare de către instanţa de fond a excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, susţinând recurentul faptul că adresa prin care pârâtul a comunicat poziţia sa în legătură cu plîngerea prealabilă a reclamantei faţă de hotărârea contestată, nu ar fi un act administrativ, aşa cum este acesta definit de prevederile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrative întrucât nu naşte, nu modifică sau nu stinge raporturi juridice, astfel că acţiunea ar fi inadmisibilă.

Pe fondul cauzei, pârâtul a criticat soluţia de admitere a acţiunii, de anulare a hotărârii secţiei pentru judecători nr. 71 din 22.01.2019, susţinând că actul contestat nu este emis cu exces de putere şi nu a condus la o vătămare a dreptului reclamantei la carieră, iar instanţa de fond ar fi aplicat greşit normele de drept material incidente în speţă, inclusiv a dat o interpretare greşită motivării şi soluţiei din actul administrativ atacat.

Arată recurentul-pârât că elementul de nelegalitate a sentinţei atacate derivă în primul rând din faptul că instanţa de fond, făcând o aplicare greşită a prevederilor art. 3 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului nr. 193/2006 a stabilit în mod arbitrar o ordine de prioritate a criteriilor regulamentare, în condiţiile în care legea nu prevede o astfel de ierarhie, iar aspectele reţinute de instanţa de fond în raport de motivarea hotărârii de respingere a cererii de transfer a reclamantei, pe de o parte nu sunt confirmate de considerentele actului atacat, iar pe de altă parte, aprecierea instanţei de fond legată de cum ar fi trebuit secţia pentru judecători să analizeze criteriile pentru transfer, nu poate constitui un motiv de nelegalitate a actului administrativ atâta timp cât nu a fost încălcată nicio dispoziţie legală sau regulamentară.

În opinia recurentului, hotărârea contestată ce face obiectul acţiunii în contencios administrativ este motivată de o manieră ce garantează legalitatea, oportunitatea şi previzibilitatea măsurilor dispuse de Consiliul Superior al Magistraturii, iar argumentele prezentate în hotărârea contestată sunt coerente, clare şi lipsite de ambiguităţi sau de contradicţii, fiind în măsură să permită urmărirea raţionamentului care a condus la adoptarea acestora.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimata-reclamantă A. a formulat întâmpinare faţă de cererea de recurs, solicitând respingerea acestuia şi menţinerea sentinţei recurate, ca fiind legală şi temeinică.

Arată reclamanta că materia de concurs nu poate reprezenta singură specializare a judecătorului şi a da prevalentă acesteia este contrar normelor legale care reglementează promovarea judecătorilor din Legea nr. 303/2004, aceasta cu atât mai mult cu cât, în fapt, judecătorul transferat poate fi repartizat pe un complet care are o altă specializare decât aceea a materiei de concurs. Susţine sus-numita şi că, în acord cu practica instanţei supreme, analiza unei cereri de transfer este şi una de oportunitate, însă soluţia nu trebuie să fie arbitrară, ci să garanteze echilibrul între interesul public şi interesul legitim privat al solicitanţilor de transfer.

II. Hotărârea şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

2.1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Examinând legalitatea sentinţei atacate prin prisma motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1)pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte reţine caracterul fondat al recursului declarat în cauză, pentru considerentele ce urmează:

Din perspectiva situaţiei de fapt se reţine că reclamanta A. are calitatea de judecător, activând la data introducerii acţiunii, în cadrul Judecătoriei Piatra Neamţ; a solicitat transferul la Tribunalul Neamţ, cererea sa fiind respinsă prin hotărârea nr. 71/22.01.2019 a secţiei pentru judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii. În temeiul art. 7 din Legea nr. 554/2004 reclamanta a formulat plângere prealabilă împotriva acestui act administrativ, plângerea fiind analizată şi respinsă în şedinţa din 05.03.2019 a secţiei pentru judecători, însă nu a fost emisă o hotărâre propriu-zisă, ci soluţia de respingere a fost materializată în adresa nr. x/11.03.2019 ce a fost comunicată reclamantei.

În acest context se impune a se preciza cu prioritate faptul că susţinerile recurentului-pârât în legătură cu pretinsa inadmisibilitate a acţiunii introductive, nu pot fi primite întrucât, aşa cum a reţinut în mod corect instanţa de fond, răspunsul la plângerea prealabilă constituie poziţia pârâtului referitoare la cererea reclamantei, de respingere a cererii de transfer, astfel că are acelaşi regim juridic cu actul iniţial împotriva căruia s-a formulat plângerea, respectiv Hotărârea nr. 71/22.01.2019 a secţiei judecători din cadrul instituţiei pârâte.

Se mai reţine pe fondul cauzei că, în sesiunea de transferuri din 22.01.2019 pentru cele trei posturi vacante din cadrul Tribunalului Neamţ, s-au formulat 11 cereri de transfer, dintre care 9 aparţineau unor solicitanţi ce îşi desfăşurau activitatea la Judecătoria Piatra Neamţ (printre aceştia numărându-se şi reclamanta din prezenta cauză). secţia pentru judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii a considerat oportună admiterea a numai două cereri de transfer de la Judecătoria Piatra Neamţ la Tribunalul Neamţ, pentru a nu destabiliza desfăşurarea activităţii la judecătoria respectivă, ce deja se confrunta cu lipsă de personal. Pentru a departaja solicitanţii, prin luarea în considerare a împrejurării că posturile vacante de la Tribunalul Neamţ sunt în cadrul secţiei I civilă şi de contencios administrativ şi fiscal şi al secţiei a II-a civilă şi de contencios administrativ şi fiscal, pârâtul a hotărât să aplice criteriile privind specializarea judecătorului, vechimea în funcţie şi avizele instanţelor implicate.

Înainte de a se trece la analiza criticilor invocate pe fondul cauzei, se impune a se preciza mai întâi faptul că, potrivit art. 60 din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, (forma în vigoare la data soluţionării cererii), "transferul judecătorilor şi procurorilor de la o instanţă la altă instanţă sau de la un parchet la alt parchet ori la o instituţie publică se aprobă, la cererea celor în cauză, de secţia corespunzătoare a Consiliului Superior al Magistraturii, cu avizul consultativ al preşedintelui instanţei sau al procurorului şef al parchetului corespunzător". Această dispoziţie legală se regăseşte, într-o formă asemănătoare, şi în cuprinsul art. 1 din Regulamentul privind transferul şi detaşarea judecătorilor şi procurorilor, delegarea judecătorilor, numirea judecătorilor şi procurorilor în alte funcţii de conducere, precum şi numirea judecătorilor în funcţia de procuror şi a procurorilor în funcţia de judecător, aprobat prin Hotărârea Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 193/9.03.2006, cu modificările ulterioare; aşadar, competenţa de soluţionare a cererilor de transfer aparţine secţiei de judecători/procurori din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii.

Pe de altă parte, conform art. 3 din acelaşi Regulament "La soluţionarea cererilor de transfer ale judecătorilor şi procurorilor la alte instanţe sau parchete vor fi avute în vedere următoarele criterii: volumul de activitate al instanţei sau parchetului de la care se solicită transferul şi la care se solicită transferul, numărul posturilor vacante şi al posturilor temporar vacante la instanţele ori parchetele implicate şi dificultăţile de ocupare a acestora; vechimea efectivă în funcţia de judecător sau procuror; vechimea la instanţa sau parchetul de la care se solicită transferul; vechimea în gradul aferent instanţei, respectiv parchetului la care se solicită transferul; specializarea judecătorului/procurorului, specializările complementare, vechimea în cadrul secţiei/completului corespunzător specializării, precum şi disponibilitatea de a activa în alte secţii/complete decât cele corespunzătoare specializării ale instanţei/parchetului la care solicită transferul, în raport cu cerinţele acesteia; domiciliul solicitantului; locul de muncă al soţului sau soţiei; distanţa dintre domiciliul şi sediul instanţei sau parchetului la care funcţionează judecătorul ori procurorul şi posibilităţile reale de navetă, inclusiv timpul afectat acesteia; starea de sănătate şi situaţia familială".

Din dispoziţiile legale citate rezultă fără dubiu faptul că gestionarea resurselor umane în sistemul judiciar, prin ocuparea posturilor vacante raportat la raţiunile şi necesităţile sistemului judiciar, reprezintă atributul exclusiv al intimatului Consiliul Superior al Magistraturii care trebuie să analizeze în mod echitabil toate criteriile de transfer enumerate în paragraful anterior, cu asigurarea unui just echilibru între interesul general privind buna funcţionare a instanţelor şi interesele de ordin particular ale solicitanţilor, normele care reglementează instituţia transferului având caracter supletiv; altfel spus, ocuparea posturilor vacante trebuie să se raporteze la raţiunile şi necesităţile sistemului judiciar, pentru evitarea provocării unor grave disfuncţionalităţi în activitatea instanţelor sau a parchetelor, chiar dacă trebuie acceptat, respectat şi promovat dreptul la carieră al fiecărui magistrat. Pe de altă parte, recurentul-pârât CSM beneficiază de o marjă largă de apreciere, dar puterea decizională a instituţiei nu se poate manifesta independent de criteriile obiective sau de considerente de oportunitate, întrucât o astfel de hotărâre ar avea un caracter arbitrar.

Chiar dacă, aşa cum susţine intimate-reclamantă, Înalta Curte, în jurisprudenţa sa constantă, a arătat că analiza unei cereri de transfer prin prisma criteriilor prevăzute în art. 3 din Regulament, mai sus citat, nu trebuie să fie formală, ci trebuie să asigure luarea unei decizii obiective, în condiţii de transparenţă, legalitate şi oportunitate, în raport de circumstanţele concrete ale fiecărei cereri de transfer, cu menţinerea unui echilibru între interesul public pe care CSM are obligaţia să-l ocrotească în exercitarea rolului său de garant al independenţei justiţiei şi interesul legitim privat al persoanei care a formulat o cerere de transfer, se constată, contrar celor reţinute de instanţa de fond în cauza de faţă, că analiza cererii de transfer formulată de reclamantă s-a făcut prin prisma respectivelor criterii, tocmai pentru a asigura luarea unei decizii obiective, în condiţii de legalitate şi oportunitate şi în raport de circumstanţele concrete ale cererii, cu menţinerea unui echilibru între interesul public pe care Consiliul Superior al Magistraturii are obligaţia să-l ocrotească în exercitarea rolului său de garant al independenţei justiţiei şi interesul legitim privat.

Astfel, secţia pentru judecători a apreciat în mod corect că situaţia existentă la Judecătoria Piatra Neamţ care, potrivit avizului comunicat, prezintă un deficit de personal materializat în creşterea încărcăturii pe judecător, pe parcursul anului 2018 fiind desfiinţate 5 completuri de judecată, permite admiterea doar a două cereri de transfer fără a crea disfuncţionalităţi în buna desfăşurare a activităţii acestei instanţe, întrucât un număr de nouă magistraţi din cadrul acesteia au formulat cereri de transfer la Tribunalul Neamţ. În acest context, pârâtul a reţinut că toţi solicitanţii activează la secţia civilă a Judecătoriei Piatra Neamţ, cu excepţia unui judecător care activează în cadrul secţiei penale, dar şi că şase dintre magistraţi au specializări mai multe ori diferite în comparaţie cu restul solicitanţilor, obţinute în urma concursului de promovare; pe de altă parte, s-a constatat că trei dintre magistraţii solicitanţi au vechime mai mare în funcţia de judecător, însă în privinţa unuia dintre aceştia, au fost emise avize negative din partea tuturor instanţelor implicate, totodată având şi specializarea în materia dreptului penal, materie ce nu era specifică secţiilor cu posturi vacante de la Tribunalul Neamţ, la momentul solicitării transferului.

Din analiza conţinutului sentinţei recurate, se reţine că instanţa de fond a interpretat şi aplicat în mod greşit criteriul privind specializarea judecătorului, reţinând că există doar o specializare de drept civil ce cuprinde şi celelate specializări şi că, potrivit acestei specializări, cererea formulată de intimate-reclamantă era preferabilă. Astfel, potrivit art. 16 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea concursului de promovare a judecătorilor şi procurorilor, aprobat prin Hotărârea Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 621/2006, cu modificările şi completările ulterioare, "(1) Concursul constă în susţinerea unor probe scrise cu caracter teoretic şi practic. (2) Probele scrise cu caracter teoretic şi practic se susţin la: a) una dintre următoarele materii, în funcţie de secţia şi specializarea pentru care optează judecătorul sau procurorul: drept civil, drept penal, drept comercial, drept administrativ, drept financiar şi fiscal, dreptul muncii, dreptul familiei, drept internaţional privat; b) drept procesual civil pentru materiile de specialitate: drept civil, drept comercial, drept administrativ, drept financiar şi fiscal, dreptul muncii, dreptul familiei şi drept internaţional privat sau drept procesual penal pentru materia de specialitate drept penal; c) jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi jurisprudenţa Curţii Constituţionale, jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului şi jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Comunităţilor Europene, indiferent de specializare"; aşadar, materia de drept civil constituie o specializare distinctă faţă de celelalte materii civile la care se poate susţine concursul de promovare (respectiv drept comercial, dreptul familiei, dreptul muncii, drept internaţional privat, drept administrativ, drept financiar şi fiscal). În aceste condiţii, în mod corect secţia pentru judecători a avut în vedere, la departajarea cererilor de transfer concurente, criteriul privind specializarea judecătorilor prevăzut de art. 3 din Regulament (respectiv specializări mai multe sau diferite) alături de celelalte criterii prevăzute de lege, fără a acorda prioritate doar specializării reclamantei în materia dreptului civil.

Pe de altă parte, instanţa de fond a interpretat şi aplicat greşit prevederile din Regulament şi atunci când a reţinut prioritatea criteriului privind vechimea în grad faţă de vechimea în funcţie, având în vedere faptul că dobândirea gradului profesional nu presupune exercitarea activităţii specifice instanţei corespunzătoare gradului, câtă vreme judecătorul în cauză nu promovează efectiv, ci continua să-şi desfăşoare activitatea la instanţa de grad inferior.

În contextual expus, se constată, aşadar, faptul că au fost interpretate în mod legal de către pârât criteriile prevăzute de Regulament, fără a se face dovada arbitrariului sau a încălcării vreunei norme legale în modul în care s-a făcut analiza şi stabilirea ordinii de prioritate a cererilor de transfer; astfel, raportat la faptul că toţi judecătorii care au solicitat transferul îşi desfăşurau activitatea la secţia civilă a Judecătoriei Piatra Neamţ şi selecţia trebuia realizată între aceşti magistraţi, pentru admiterea doar a două cereri de transfer, pentru motivele anterior arătate, mai întâi s-a făcut o departajare pe baza specializării în urma căreia au fost aleşi cinci magistraţi, iar apoi criteriile privind vechimea în funcţie şi criteriul vechimii la instanţa de unde se solicită transferul au fost determinante pentru soluţionarea concursului cererilor de transfer între judecătorii care au susţinut concursul de promovare la materia dreptului administrativ. În condiţiile în care intimata reclamantă avea doar specializarea în dreptul civil, în mod corect cererea sa de transfer nu a intrat la departajare în concurs cu cererile judecătorilor care, pe lângă specializarea drept civil, aveau şi specializarea în drept administrativ.

În aceste condiţii, reţinându-se şi faptul că acordarea avizului de transfer de către instanţa la/de la care se solicită transferul nu reprezintă şi nu se regăseşte între criteriile de selecţie enumerate anterior, ci e doar o măsură de exercitare a atribuţiilor manageriale de către conducerea instanţelor implicate, se constată faptul că cererea de transfer a reclamantei a fost soluţionată de secţia pentru judecători în cadrul exercitării competenţei sale şi a dreptului de apreciere în limitele legii, cu luarea în considerare coroborată a criteriilor regulamentare, astfel ca pretenţiile deduse judecăţii nu sunt întemeiate, iar soluţia instanţei de fond de admitere a lor, este greşită.

2.2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru considerentele arătate, Înalta Curte, potrivit dispoziţiilor art. 497 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., va admite recursul, va casa sentinţa recurată şi, rejudecînd, va respinge acţiunea ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurentul-pârât Consiliul Superior al Magistraturii împotriva sentinţei nr. 82/2019 din 12 septembrie 2019 a Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa recurată şi rejudecând:

Respinge acţiunea reclamantei A., ca neîntemeiată.

Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 15 mai 2020.