Administrative law: Precondition of a well-justified case for provisional suspension of an enforceable budgetary claim

Şedinţa publică din data de 14 mai 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Hotărârea pronunţată de instanţa de fond

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, la data de 18.10.2017, reclamanta RNP Romsilva-Administraţia Parcului Natural Porţile de Fier RA a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene prin Direcţia Generală Programe Europene Infrastructură Mare-Direcţia Gestionare pentru Programul Operaţional Sectorial de Mediu, suspendarea executării Deciziei nr. 50821/25.08.2017, a Notificării nr. x/04.07.2017 şi a Procesului-verbal nr. x/04.07.2017 de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor emise de pârât, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare.

Prin aceeaşi cerere, a solicitat şi anularea actelor administrative menţionate.

1.2. Soluţia primei instanţe

1.2.1. Prin sentinţa civilă nr. 24 din 18 ianuarie 2018, Curtea de Apel Craiova a respins cererea de suspendare, ca nefondată. Totodată, a amânat pronunţarea asupra fondului, privind anularea actelor administrative atacate, la data de 25.01.2018.

În considerentele sentinţei, Curtea a analizat excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare a Deciziei nr. 50821/25.08.2017 şi a Notificării nr. x/04.07.2017 invocată de pârât şi a apreciat-o ca fiind întemeiată, precizând că urmează a respinge cererea de suspendare a acestor două acte ca inadmisibilă.

1.2.2. Prin sentinţa civilă nr. 42 din 25 ianuarie 2018, Curtea a respins acţiunea formulată de reclamantă, ca nefondată.

În considerentele sentinţei, Curtea a analizat excepţia inadmisibilităţii cererii de anulare a Notificării nr. x/04.07.2017 invocată de pârât prin întâmpinare şi a apreciat-o ca fiind fondată, pentru că notificarea nu îndeplineşte condiţiile impuse de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 pentru actul administrativ, întrucât nu naşte, modifică sau stinge raporturi juridice.

2. Cererile de recurs

Împotriva acestor sentinţe, în condiţiile art. 483 C. proc. civ., reclamanta RNP Romsilva-Administraţia Parcului Natural Porţile de Fier RA a formulat două cereri de recurs distincte.

Recursul vizând sentinţa civilă nr. 24 din 18 ianuarie 2018, prin care a fost respinsă cererea de suspendare, a fost întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Recurenta-reclamantă a solicitat casarea hotărârii atacate şi, rejudecând, admiterea acţiunii privind suspendarea executării Deciziei nr. 50821/25.08.2017, a Notificării nr. x/04.07.2017 şi a Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a crenţelor bugetare nr. x/04.07.2017.

A apreciat recurenta-reclamantă că în mod tendenţios şi fără temei legal instanţa nu a motivat dacă decizia atacată este act administrativ, ceea ce echivalează cu recercetarea fondului şi cu pronunţarea unei soluţii greşite.

De asemenea, a formulat contestaţie administrativă, conform art. 47 alin. (5) din O.U.G. nr. 66/2011, atât împotriva notificării cât şi împotriva procesului-verbal, contestaţie care a fost respinsă prin Decizia nr. 50821/25.08.2017.

A susţinut că hotărârea atacată a fost dată cu interpretarea şi aplicarea eronată a prevederilor art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Referitor la cazul bine justificat, instanţa de fond în mod eronat a apreciat că nu planează o îndoială serioasă asupra procesului-verbal contestat, fără a se apleca asupra chestiunilor invocate prin acţiune, referitoare la atitudinea contradictorie a AM POS Mediu, care, iniţial, a autorizat la plată cheltuiala şi, ulterior, a declarat că este neeligibilă.

În ceea ce priveşte condiţia preveniri unei pagube iminente, a arătat recurenta-reclamantă că executarea actului administrativ ar putea produce afectarea activităţii sale, întrucât suma în discuţie, 40.000 RON fără TVA, este considerabilă şi reprezintă însuşi prejudiciul material, viitor şi previzibil.

3. Apărările formulate de intimatul-pârât

Pârâtul Ministerul Fondurilor Europene, succesor în drepturi şi obligaţii al Ministerului Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, a formulat întâmpinare faţă de ambele cereri de recurs, prin care a solicitat, în principal, anularea recursurilor, ca nemotivate, sau, în subsidiar, respingerea acestora, ca nefondate.

4. Decizia instanţei de recurs

Preliminar, Înalta Curte reţine că, la acest termen, este soluţionat recursul formulat împotriva sentinţei nr. 24 din 18 ianuarie 2018 prin care a fost soluţionat petitul privind suspendarea executării Deciziei nr. 50821/25.08.2017, a Notificării nr. x/04.07.2017 şi a Procesului-verbal nr. x/04.07.2017 de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor emise de pârât, recurs care trebuie soluţionat cu celeritate.

Recursul vizând sentinţa nr. 42 din 25 ianuarie 2018 prin care a fost respinsă cererea de anulare a aceloraşi acte va primi termenul condicii de judecată.

4.1. Înalta Curte urmează a respinge excepţia nulităţii recursului, invocată de intimatul-pârât prin întâmpinare, apreciind că, din punct de vedere formal, susţinerile expuse în cuprinsul cererii de recurs se pot circumscrie dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

4.2. Examinând, pe fond, recursul vizând sentinţa de soluţionare a petitului acţiunii de suspendare, prin prisma criticilor formulate de recurentul-pârât şi a înscrisurilor depuse la dosarul cauzei, Înalta Curte apreciază că este nefondat.

Reclamanta RNP Romsilva-Administraţia Parcului Natural Porţile de Fier RA, în calitate de beneficiar al proiectului cu titlul "RNP Romsilva Administraţia Parcului Natural Porţile de fier RA garant al unui sistem adecvat de management al biodiversităţii", obiect al contractului de finanţare nr. x/04.07.2012, a încheiat contractul de servicii de proiectare nr. 10804/28.01.2013 cu A. S.R.L..

Prin Procesul-verbal nr. x/04.07.2017 de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă, contestat în prezenta cauză, s-a reţinut că suspiciunea de neregulă existentă în privinţa reclamantei se confirmă, fiind stabilită în sarcina acesteia o creanţă bugetară în cuantum de 49.600 RON.

Prin Notificarea nr. x/04.07.2017, a informat RNP Romsilva-Administraţia Parcului Naţional Porţile de Fier RA cu privire la faptul că figurează în evidenţele sale cu o corecţie financiară de 40.000 RON fără TVA.

Împotriva procesului-verbal şi a notificării menţionate, RNP Romsilva-Administraţia Parcului Natural Porţile de Fier RA a formulat contestaţie administrativă, care a fost respinsă prin Decizia nr. 50821/25.08.2017 a Ministerului Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene.

Urmare a respingerii contestaţiei, RNP Romsilva-Administraţia Parcului Natural Porţile de Fier RA a învestit instanţa de contencios administrativ cu acţiunea vizând atât suspendarea tuturor actelor, a procesului-verbal, a notificării şi a deciziei de soluţionare a contestaţiei, cât şi anularea acestora.

4.3. În considerentele sentinţei nr. 24 din 18 ianuarie 2018, Curtea de Apel Craiova a admis excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare a Notificării nr. x/04.07.2017 şi a Deciziei nr. 50821/25.08.2017, apreciind că se poate solicita suspendarea executării titlului de creanţă, reprezentat de Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţei bugetare, şi nu a deciziei prin care a fost soluţionată contestaţia administrativă formulată împotriva acestuia şi nici a notificării, care nu este altceva decât o înştiinţare asupra corecţiilor cu care beneficiarul figurează în evidenţele autorităţii.

4.4. În ceea ce priveşte susţinerea recurentei-reclamante că instanţa nu a motivat dacă Decizia nr. 50821/25.08.2017 este act administrativ sau nu, Înalta Curte reţine că instanţa de fond nu a analizat acest aspect, al caracterului deciziei de act administrativ (care, de altfel, nici nu a fost contestat de pârât), ci a reţinut faptul că singurul act care este susceptibil de executare până la soluţionarea acţiunii în anulare este titlul de creanţă, reprezentat de procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare.

Or, recurenta nu aduce critici pertinente asupra considerentelor avute în vedere de prima instanţă sau asupra modului de soluţionare a excepţiei inadmisibilităţii invocate de pârât.

4.5. Referitor la soluţia de respingere a suspendării executării procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţei bugetare, Înalta Curte reţine că măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor particularilor până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaţionale, atât în sistemul de protecţie instituit în cadrul Consiliului Europei, cât şi în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea nr. 554/2004 prevede în art. 14 şi 15 atribuţia instanţei de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt supuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autorităţile publice în contextul puterii lor discreţionare.

Art. 14 din Legea nr. 554/2004 impune, în acest scop, îndeplinirea cumulativă a condiţiei existenţei unui caz bine justificat şi a iminenţei unei pagube, conform definiţiilor legale cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. ş) şi t) din acelaşi act normativ.

Cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Noţiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

4.6. În prezenta cauză, argumentele recurentei-reclamante nu au capacitatea de a produce o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ.

Înalta Curte reţine că nu este suficient ca reclamanta să afirme existenţa unor motive de nelegalitate, ci trebuie să ofere unele elemente probatorii, evidente, care fără o cercetare aprofundată să permită formarea unui dubiu asupra legalităţii actului.

Aceste indicii de nelegalitate este necesar să fie evidente, pentru a putea fi identificate cu uşurinţă la nivelul aparenţelor.

Recurenta-reclamantă, în combaterea soluţiei instanţei de fond şi în dovedirea cazului bine justificat, s-a limitat la aprecieri teoretice cu privire la instituţia suspendării actului administrativ şi a invocat un singur aspect, referitor la o aşa-zisă contradictorialitate a atitudinii autorităţii, care, iniţial, a autorizat la plată cheltuiala şi, ulterior, a constatat că este neeligibilă.

Or, acest aspect nu poate fi subsumat condiţiei cazului bine justificat, în sensul unei aparenţe de nelegalitate a procesului-verbal contestat.

4.7. Nefiind îndeplinită condiţia referitoare la cazul bine justificat în sensul în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte apreciază că este de prisos a analiza condiţia prevenirii unei pagube iminente, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ş) din aceeaşi lege, atâta timp cât, aşa cum s-a arătat anterior, pentru a fi dispusă măsura provizorie de suspendare a executării actului administrativ, este necesară îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ.

4.8. Soluţia instanţei de recurs

Toate considerentele expuse, converg către concluzia că soluţia pronunţată de instanţa de fond este legală, motiv pentru care va fi respinsă excepţia nulităţii recursului, invocată de intimatul-pârât, şi recursul va fi respins ca nefondat, potrivit art. 496 alin. (1) din C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului invocată de intimatul-pârât Ministerul Fondurilor Europene.

Respinge recursul formulat de RNP Romsilva - Administraţia Parcului Natural Porţile de Fier RA împotriva sentinţei nr. 24 din 18 ianuarie 2018 a Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Acordă termen pentru soluţionarea recursului formulat de RNP Romsilva-Administraţia Parcului Natural Porţile de Fier RA împotriva sentinţei nr. 42 din 25 ianuarie 2018 a Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal la data de 2 decembrie 2021, pentru când vor fi citate părţile.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 14 mai 2020.