Territorial jurisdiction for union-initiated civil service disputes: exclusivity anchored to member's domicile, not union's seat

Şedinţa publică din data de 06 mai 2020

Deliberând asupra conflictului negativ de competenţă de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Prima instanţă învestită.

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 19.12.2019, pe rolul Tribunalului Ilfov, secţia Civilă, reclamantul Sindicatul Poliţiştilor Europeni "Europol" în numele membrului de sindicat A. a solicitat suspendarea executării actului administrativ reprezentat de Dispoziţia Şefului Inspectoratului nr. 1/427/09.10.2019 până la data soluţionării definitive a cauzei; a solicitat anularea actului administrativ reprezentat de Dispoziţia Şefului Inspectoratului nr. 1/427/09.10.2019; a solicitat obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentinţa civilă nr. 156/29 ianuarie 2020 pronunţată în Dosarul nr. x/2019, Tribunalul Ilfov, secţia civilă, a admis excepţia necompetenţei teritoriale, declinându-şi şi competenţa în favoarea Tribunalului Sălaj.

Pentru a pronunţa această sentinţă, Tribunalul Ilfov a reţinut că în conformitate cu dispoziţiile art. 109 din Legea nr. 188/1999, republicată, cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcţionarului public sunt de competenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului.

Potrivit prevederilor art. 10 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 554/2004, în forma în vigoare la data sesizării instanţei, reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul său. Competenţa teritorială de soluţionare a cauzei se va respecta şi atunci când acţiunea se introduce în numele reclamantului de orice persoană de drept public sau privat, indiferent de calitatea acestuia din proces.

Chiar dacă, anterior modificării Legii nr. 554/2004 prin Legea nr. 212/2018, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, prin Decizia nr. 1/21 ianuarie 2013 pronunţată în recurs în interesul legii a decis: "În interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 28 alin. (2) din Legea sindicatelor nr. 54/2003 (în prezent abrogată prin Legea dialogului social nr. 62/2011) stabileşte că organizaţiile sindicale au calitate procesuală activă în acţiunile promovate în numele membrilor de sindicat", Tribunalul a reţinut că este incident art. 10 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, introdus prin Legea nr. 212/2018, care stabileşte competenţa teritorială exclusivă în cauzele de contencios-administrativ şi fiscal în favoarea instanţei de la domiciliul reclamantului persoană fizică, chiar şi atunci când acţiunea se introduce în numele reclamantului de orice persoană de drept public sau privat, indiferent de calitatea acestuia din proces. În acelaşi sens, Tribunalul a avut în vedere şi practica Curţii de Apel Bucureşti.

Or, aceasta este ipoteza din prezenta cauză, în care acţiunea este formulată în numele reclamantului cu domiciliul în judeţul Sălaj, de către Sindicatul Poliţiştilor Europeni Europol căruia nu i se neagă calitatea procesuală activă, dar, având în vedere că formulează acţiunea în numele reclamantului, competenţa teritorială exclusivă este determinată de domiciliul reclamantului.

Faţă de dispoziţiile arătate mai sus, văzând că domiciliul reclamantului este în jud. Sălaj, în baza art. 129 şi 132 C. proc. civ. raportat la art. 10 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 554/2004 a admis excepţia de necompetenţă teritorială exclusivă, declinând competenţa de soluţionare a cauzei către Tribunalul Sălaj, secţia contencios administrativ şi fiscal.

2. A doua instanţă învestită.

Dosarul a fost înregistrat la data de 17.02.2020 pe rolul Tribunalului Sălaj, secţia civilă.

Prin sentinţa civilă nr. 202 din data de 20.03.2020 Tribunalul Sălaj, secţia Civilă a admis excepţia necompetenţei teritoriale a Tribunalului Sălaj şi a declinat competenţa de soluţionare a cererii de chemare în judecată formulate de reclamantul SINDICATUL POLIŢIŞTILOR EUROPENI "EUROPOL" în numele membrului de sindicat A., în contradictoriu cu pârâtul INSPECTORATUL DE POLIŢIE JUDEŢEAN SĂLAJ, în favoarea Tribunalului Ilfov, secţia civilă.

Pentru a pronunţa această sentinţă, Tribunalul Sălaj a reţinut că în cauza de faţă reclamant este SINDICATUL POLIŢIŞTILOR EUROPENI "EUROPOL" care a introdus cererea de chemare în judecată în temeiul art. 28 din Legea nr. 62/2011, după cum rezultă explicit din primul paragraf al cererii introductive de instanţă.

În conformitate cu prevederile art. 28 din Legea nr. 62/2011:

"(1) Organizaţiile sindicale apără drepturile membrilor lor, ce decurg din legislaţia muncii, statutele funcţionarilor publici, contractele colective de muncă şi contractele individuale de muncă, precum şi din acordurile privind raporturile de serviciu ale funcţionarilor publici, în faţa instanţelor judecătoreşti, organelor de jurisdicţie, a altor instituţii sau autorităţi ale statului, prin apărători proprii sau aleşi.

(2) În exercitarea atribuţiilor prevăzute la alin. (1), organizaţiile sindicale au dreptul de a întreprinde orice acţiune prevăzută de lege, inclusiv de a formula acţiune în justiţie în numele membrilor lor, în baza unei împuterniciri scrise din partea acestora. Acţiunea nu va putea fi introdusă sau continuată de organizaţia sindicală dacă cel în cauză se opune sau renunţă la judecată în mod expres.

(3) În exercitarea atribuţiilor prevăzute de alin. (1) şi (2), organizaţiile sindicale au calitate procesuală activă."

Potrivit art. 10 din Legea nr. 554/2004:

"(3) Reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul său. Reclamantul autoritate publică, instituţie publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul pârâtului.

(4) Competenţa teritorială de soluţionare a cauzei se va respecta şi atunci când acţiunea se introduce în numele reclamantului de orice persoană de drept public sau privat, indiferent de calitatea acestuia din proces.

În aplicarea prevederilor legale de mai sus, s-a constatat că în speţa supusă judecăţii, competenţa teritorială se determină în funcţie de dispoziţiile alin. (3) al art. 10 din Legea nr. 554/2004, reclamant fiind SINDICATUL POLIŢIŞTILOR EUROPENI "EUROPOL" a cărui calitate procesuală activă este recunoscută de art. 28 alin. (3) din Legea nr. 62/2011, ceea ce-i conferă îndreptăţirea de a introduce cererea în numele membrilor săi, conform alin. (2) din acelaşi articol, în vederea realizării scopului prevăzut la alin. (1).

Astfel s-a pronunţat şi ICCJ prin Decizia (RIL) nr. 1 din 21 ianuarie 2013, din care citează:

"Referitor la interpretarea dispoziţiilor legale în discuţie se reţine că potrivit dispoziţiilor art. 28 alin. (1) din Legea sindicatelor nr. 54/2003, organizaţiile sindicale apără drepturile membrilor ce decurg din legislaţia muncii, statutele funcţionarilor publici, contractele colective de muncă şi contractele individuale de muncă, precum şi acordurile privind raporturile de serviciu ale funcţionarilor publici, în faţa instanţelor judecătoreşti, organelor de jurisdicţie, a altor instituţii sau autorităţi ale statului, prin apărători proprii ori aleşi.

Prin instituirea dreptului organizaţiilor sindicale de a formula acţiuni în justiţie în numele membrilor lor, chiar şi în lipsa unui mandat expres din partea acestora, cu păstrarea însă a drepturilor de dispoziţie procesuală din partea titularilor drepturilor subiective, textul art. 28 alin. (2) din Legea sindicatelor nr. 54/2003 a configurat elementele legitimării procesuale extraordinare a acestor organizaţii, depăşind astfel limitele unui simplu drept de reprezentare legală.

Referitor la categoria interesului apărat prin posibilitatea recunoscută organizaţiilor sindicale de a formula acţiune în numele membrilor lor, concluzia este în sensul că legitimarea procesuală activă a fost recunoscută organizaţiilor sindicale, în considerarea ocrotirii intereselor membrilor lor, fie că erau interese de grup, fie individuale.

Această concluzie se desprinde atât din formularea dispoziţiilor art. 28 alin. (1) din Legea sindicatelor nr. 54/2003, care se referă expres inclusiv la apărarea drepturilor ce decurg din contractele individuale de muncă, precum şi din acordurile privind raporturile de serviciu ale funcţionarilor publici, situaţie în care interesele sunt cu precădere individuale, cât şi din dispoziţiile fostului art. 282 din Codul muncii (actual art. 267 din Codul muncii, republicat, cu modificările şi completările ulterioare), care acordă posibilitatea de a fi părţi în conflicte de muncă în mod expres sindicatelor, pe lângă salariaţi, angajatori, patronate, alte persoane juridice sau fizice care au această vocaţie în temeiul legilor speciale ori al C. proc. civ.

Faptul că interpretarea dată de o parte a jurisprudenţei şi doctrinei, în sensul că, potrivit art. 28 din Legea sindicatelor nr. 54/2003, organizaţiile sindicale acţionează în calitate de reclamante, a reprezentat şi voinţa legiuitorului a fost confirmat de evoluţia legislativă ulterioară abrogării Legii sindicatelor nr. 54/2003, şi anume de prevederile art. 28 alin. (3) din Legea dialogului social nr. 62/2011, republicată, prin care se prevede expres calitatea procesuală activă a acestor organizaţii.

Atât timp cât organizaţiei sindicale i se recunoaşte legitimare procesuală activă, fiind reclamant, în determinarea competenţei teritoriale, potrivit art. 269 alin. (2) din Codul muncii, republicat, cu modificările şi completările ulterioare, urmează să se ţină seama de sediul sindicatului.

Într-o atare interpretare şi aplicare a legii nu se neagă caracterul exclusiv al competenţei teritoriale stabilite prin normele Codului muncii, ci este asigurată o protecţie mai eficientă a drepturilor şi intereselor membrilor organizaţiei sindicale.

Această soluţie este aplicabilă şi în situaţia în care organizaţia sindicală acţionează pentru valorificarea drepturilor subiective ale mai multor membri de sindicat, având domiciliile în circumscripţiile unor tribunale diferite, în acelaşi temei al legitimării procesuale active extraordinare a organizaţiei sindicale.

În concluzie, raportat la acţiunile reglementate expres de lege, organizaţiile sindicale au legitimare procesuală activă, iar în determinarea competenţei teritoriale potrivit dispoziţiilor art. 269 alin. (2) din Codul muncii, republicat, cu modificările şi completările ulterioare [fost art. 284 alin. (2)], se va ţine seama de sediul sindicatului - reclamant."

În acest sens sunt şi dispoziţiile art. 1 alin. (1) şi ale art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, aflate în strânsă legătură cu prevederile art. 2 alin. (1) lit. a) şi s) din Legea nr. 554/2004, din care rezultă că sindicatele sunt considerate persoane vătămate ce au posibilitatea de a introduce o acţiune în contencios administrativ fiscal când apără drepturile şi interesele legitime ale unor persoane fizice determinate (în cazul de faţă membrii sindicatului reclamant).

În consecinţă, membrul de sindicat în numele căruia SINDICATUL POLIŢIŞTILOR EUROPENI "EUROPOL" a introdus cererea de chemare în judecată nu poate fi considerat reclamant. De altfel, nici nu a operat transmiterea calităţii procesuale active de la sindicat la membrul său în condiţiile art. 38 C. proc. civ., iar prin efectul legii membrii sindicatului reclamant nu pot prelua calitatea procesuală activă a acestuia din urmă, cu atât mai mult cu cât art. 28 alin. (2) din Legea nr. 62/2011 se referă la membrii sindicatului ca fiind "cei în cauză", a căror poziţie este determinantă pentru introducerea sau continuarea acţiunii de către organizaţia sindicală (deci de către reclamant).

De altfel, inclusiv Tribunalul Ilfov a procedat la citarea în calitate de reclamant a organizaţiei sindicale, membrul sindicatului reclamant nefiind citat în cauză.

În consecinţă, este indiferent domiciliul membrului reclamantului SINDICATUL POLIŢIŞTILOR EUROPENI "EUROPOL", competenţa teritorială fiind determinată în raport de sediul acestuia din urmă situat în oraşul Bragadiru, judeţul Ilfov, în acest sens fiind şi orientarea doctrinei juridice relevante ce analizează actualele dispoziţii legislative (spre exemplu: B., Legea contenciosului administrativ. Comentată şi adnotată, Ediţia a IV-a, revăzută şi adăugită, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2018, p. 354, cu trimitere la Decizia ICCJ, secţia de contencios administrativ şi fiscal nr. 3601 din 14 decembrie 2016-pp. 346-348).

Având în vedere considerentele de fapt şi de drept expuse mai sus, prevederile art. 129 alin. (2) pct. 3, art. 130 alin. (2), art. 132 alin. (1) şi (3) C. proc. civ., precum şi dispoziţiile art. 109 din Legea nr. 188/1999 a admis excepţia necompetenţei teritoriale şi a declinat competenţa de soluţionare a prezentei cauze în favoarea Tribunalului Ilfov, secţia civilă.

Ivindu-se conflictul negativ de competenţă a fost sesizată, în baza art. 135 din C. proc. civ., Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal pentru soluţionarea acestuia.

3. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, ca instanţă competentă să soluţioneze conflictul negativ de competenţă, conform art. 135 alin. (1) C. proc. civ., va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Sălaj, secţia Civilă.

Pentru a hotărî astfel, se au în vedere considerentele arătate în continuare.

În ceea ce priveşte cadrul procesual se constată că, obiectul cererii de chemare în judecată constă în anularea actului administrativ reprezentat de Dispoziţia Şefului Inspectoratului nr. 1/427/09.10.2019 şi suspendarea executării actului administrativ reprezentat de Dispoziţia Şefului Inspectoratului nr. 1/427/09.10.2019, până la data soluţionării definitive a cauzei.

Aspectul care a generat conflictul negativ de competenţă între cele două instanţe, îl constituie problema instanţei competente teritorial să soluţioneze cauza, în raport cu prevederile legale incidente în materie.

Înalta Curte constată că în mod corect ambele instanţe aflate în conflict negativ de competenţă au reţinut că pentru soluţionarea acestor tipuri de acţiuni competenţa de soluţionare aparţine completurilor specializate în judecarea cauzelor de contencios administrativ raportat la calitatea de funcţionar public.

Într-adevăr, potrivit dispoziţiilor art. 28 din Legea nr. 62/2011 a dialogului social:

"(1) Organizaţiile sindicale apără drepturile membrilor lor, ce decurg din legislaţia muncii, statutele funcţionarilor publici, contractele colective de muncă şi contractele individuale de muncă, precum şi din acordurile privind raporturile de serviciu ale funcţionarilor publici, în faţa instanţelor judecătoreşti, organelor de jurisdicţie, a altor instituţii sau autorităţi ale statului, prin apărători proprii sau aleşi. (2) În exercitarea atribuţiilor prevăzute la alin. (1), organizaţiile sindicale au dreptul de a întreprinde orice acţiune prevăzută de lege, inclusiv de a formula acţiune în justiţie în numele membrilor lor, în baza unei împuterniciri scrise din partea acestora. Acţiunea nu va putea fi introdusă sau continuată de organizaţia sindicală dacă cel în cauză se opune sau renunţă la judecată în mod expres."

Însă, în privinţa competenţei materiale de soluţionare a cauzei, întrucât membrul de sindicat este funcţionar public, sunt aplicabile dispoziţiile art. 109 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, care prevăd:

"Cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcţionarului public sunt de competenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului, cu excepţia situaţiilor pentru care este stabilită expres prin lege competenţa altor instanţe".

Având în vedere că este vorba de un litigiu de contencios administrativ, în ceea ce priveşte competenţa teritorială de soluţionare a cauzei sunt aplicabile normele cu caracter general de la art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, aşa cum a fost modificată prin Legea nr. 212/2018 (intrată in vigoare la data de 30.07.2018, anterior sesizării primei instanţe - 19.12.2019), care statuează în mod expres că:

"Reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul său (…)".

Competenţa stabilită de textul de lege mai sus menţionat este una teritorială exclusivă, ceea ce înseamnă că reclamantul trebuie să se adreseze instanţei de la domiciliul sau sediul său, neavând un drept de opţiune între mai multe instanţe.

De asemenea, Înalta Curte constată incidenţa dispoziţiilor art. 10 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 modificată potrivit cărora:

"(4) Competenţa teritorială de soluţionare a cauzei se va respecta şi atunci când acţiunea se introduce în numele reclamantului de orice persoană de drept public sau privat, indiferent de calitatea acestuia din proces".

Or, în cauza de faţă, deşi prin acţiunea pendinte se urmăreşte suspendarea executării actului administrativ reprezentat de Dispoziţia Şefului Inspectoratului nr. 1/427/09.10.2019 până la data soluţionării definitive a cauzei, precum şi anularea actului administrativ reprezentat de Dispoziţia Şefului Inspectoratului nr. 1/427/09.10.2019, în favoarea membrului de sindicat A., Sindicatul Poliţiştilor Europeni Europol nu are calitate de reclamant, ci are calitate de reprezentant al membrului de sindicat (aspect ce rezultă şi din petitul acţiunii deduse judecăţii), iar calitatea de reclamant revine membrului de sindicat deoarece titularul dreptului pretins, precum şi interesul promovării acţiunii aparţine acestuia.

Înalta Curte, având în vedere că reclamantul a solicitat anularea Dispoziţiei Şefului Inspectoratului nr. 1/427/09.10.2019, pretenţii izvorâte din raporturi de serviciu, precum şi faptul că acesta are domiciliul în raza teritorială a Tribunalului Sălaj, constată că acestei instanţe îi aparţine competenţa de soluţionare a prezentei cauze.

4. Soluţia Înaltei Curţi

Pentru toate considerentele arătate, în temeiul art. 135 alin. (4) din C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Sălaj, secţia Civilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamantul Sindicatul Poliţiştilor Europeni Europol în numele membrului de sindicat: A. şi pârâtul Inspectoratul de Poliţie al Judeţului Sălaj în favoarea Tribunalului Sălaj, secţia Civilă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 06 mai 2020.