Suspension of execution of financial sanctioning decisions: failure to prove well-justified case and imminent damage under Law 554/2004

Şedinţa publică din data de 30 aprilie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanţii A., B., C. şi D. S.A au solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, suspendarea efectelor Deciziilor A.S.F. nr. 422, nr. 424 şi nr. 425 din 25.03.2019, până la pronunţarea instanţei cu privire la cererea de anulare a acestor acte.

2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 216 din 31 mai 2019, a respins cererea de suspendare formulată de reclamanţi, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs reclamanţii A., B., C. şi D. S.A., invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

3.1. În ceea ce priveşte motivul de recurs încadrat în drept în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., recurenţii au susţinut că hotărârea atacată este insuficient motivată, având în vedere că, deosebit de aspectele referitoare la nelegalitatea deciziilor contestate cu privire la care prima instaţă a apreciat că reprezintă chestiuni ce vizează antamarea fondului pricinii, nu au fost analizate în integralitate nici celelalte aspecte deduse judecăţii, fiind tratate superficial, fără o reală examinare.

Astfel, criticile referitoare la nemotivarea actelor contestate, descrierea faptei şi a împrejurărilor avute în vedere la individualizarea sancţiunii au fost examinate în mod superficial şi evaziv, fără să se arate în concret care anume este fapta de "..neaducere la îndeplinire" ori împrejurările în care a fost săvârşită şi care stau la baza individualizării sancţiunii.

De asemenea, nemotivată este şi critica referitoare la lipsa datei la care se presupune că a fost săvârşită fapta imputată, instanţa limitându-se în a reţine că această dată este data la care Directoratul a fost înştiinţat de măsura dispusă de autoritate, în condiţiile în care în Decizia nr. 438/2018 ale cărei dispoziţii se presupune că nu au fost aduse la îndeplinire, se menţionează doar că directoratul trebuie să ia o serie de măsuri în timp util, fără a fi stabilit un termen limită în acest sens.

Recurenţii au apreciat că sentinţa atacată este nemotivată şi în ceea ce priveşte neîndeplinirea condiţiei pagubei iminente, reţinându-se la modul general că împrejurarea potrivit cu care obligaţiile pecuniare sunt deja scadente, deciziile de sancţionare sunt executorii, fiind puse în discuţie reputaţia profesională a persoanelor sancţionate şi existenţa unei vătămări directe a societăţii sunt simple susţineri şi nu justifică suspendarea executării deciziilor atacate.

În concluzie, au considerat că prima instanţă nu a analizat, în concret, niciunul dintre motivele privind aparenţa de nelegalitate, ce conduc la concluzia existenţei atât a cazului bine justificat, cât şi a pagubei iminente, limitându-se la afirmaţii superficiale şi nesusţinute de argumente.

3.2. În dezvoltarea motivului de casare întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurenta a reluat situaţia de fapt expusă în faţa primei instanţe, susţinând că prima instanţă a interpretat şi aplicat greşit prevederile art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, recurenţii au arătat, contrar celor susţinute de prima instanţă, că, de vreme ce obligaţiile pecuniare stabilite sunt deja scadente, aceştia pot fi executaţi silit în orice moment prin toate formele, în temeiul unor acte nelegale, aspect ce nu poate reprezenta doar "o susţinere", cum se afirmă, fiind un prejudiciu iminent, amenda dispusă urmând a fi executată ca o creanţă fiscală.

Prin urmare, au apreciat că soluţia suspendării deciziilor contestate se impune cu atât mai mult cu cât judecata cauzei trebuie să asigure realizarea imperativelor statuate de art. 6 paragraful 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului: soluţionarea procesului într-un termen rezonabil şi asigurarea caracterului efectiv al dreptului la un proces echitabil.

Totodată, un element important, ignorat de prima instanţă îl constituie reputaţia profesională a recurenţilor, membri ai organului central de conducere executivă a D., prejudiciul creat societăţii prin nesuspendarea efectelor acestor decizii fiind evident, consecinţele subminării reputaţiei conducătorilor săi având impact direct asupra imaginii şi probităţii societăţii atât în plan economic, dar şi pe piaţa de capital.

Tot sub aspectul prejudiciului, au arătat că sancţiunile aplicate membrilor Directoratului, prin prisma calităţii oficiale pe care cele trei persoane fizice o au în cadrul societăţii, reprezintă o vătămare directă a intereselor legitime ale acesteia, făcând trimitere şi la Recomandarea nr. R (89) din 13 septembrie 1989 a Comitetului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei.

Referitor la condiţia privind existenţa unui caz bine justificat, de asemenea, recurenţii au apreciat că în mod nelegal prima instanţă a reţinut că nu există indicii de nelegalitate a deciziilor contestate.

În acest sens, au susţinut că deciziile atacate nu conţin data săvârşirii faptei, descrierea acesteia şi a împrejurărilor care pot fi avute în vedere la individualizarea sancţiunii, prevăzute sub sancţiunea nulităţii absolute a actelor contestate de dispoziţiile art. 133 din Legea nr. 24/2017 coroborate cu cele ale art. 17 din O.G. nr. 2/2001.

Potrivit recurenţilor, chiar dacă, în opinia autorităţii intimate, Directoratul D. poartă responsabilitatea conducerii societăţii şi a implementării deciziilor autorităţii, în acest caz, sancţiunile cu amendă au fost aplicate reclamanţilor, persoane fizice, astfel încât ei trebuie identificaţi individual, conform legii, iar nu în calitatea lor de organ colectiv al Societăţii.

Totodată, au reluat criticile potrivit cărora, deşi este prevăzută de legiuitor sub sancţiunea nulităţii actului, data săvârşirii faptei nu este precizată în deciziile contestate, susţând că deciziile atacate sunt viciate şi prin prisma încălcării dispoziţiilor art. 133 alin. (1) din Legea nr. 24/2017, argument neanalizat de prima instanţă.

De asemenea, au arătat că înţeleg să facă trimitere şi la argumentele de nelegalitate a deciziilor atacate, emiterea acestora la mai mult de un an de la momentul la care a avut loc Agoa D. (28 aprilie 2018) şi încălcarea prevederilor legale la emiterea Deciziei nr. 438/2018 reprezentând indicii de nelegalitate ce privesc actele administrative atacate, care, deşi vizează fondul cauzei, obligă instanţa la verificarea aparenţei temeiniciei acestora, fără să semnifice soluţionarea pe fond a litigiului.

În concluzie, recurenţii au solicitat admiterea recursului aşa cum a fost formulat.

4. Apărarea intimatului-pârât

Prin întâmpinare, intimata-pârâtă Autoritatea de Supraveghere Financiară a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate de recurenţi, a apărărilor formulate de intimată şi în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele arătate în continuare.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Recurenţii-reclamanţi au învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere vizând suspendarea executării efectelor Deciziilor nr. 422,nr. 424 şi nr. 425 din 25.03.2019, prin care au fost sancţionaţi cu amendă în cuantum de 11.000 RON, fiecare, până la pronunţarea instanţei la cererea de anulare a acestor acte administrative.

1.1. Criticile subsumate motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. sunt nefondate.

În sensul normei citate, acest motiv de casare este incident atunci când hotărârea atacată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, echivalând astfel cu o nemotivare.

În dezvoltarea acestui motiv, recurenta a făcut trimitere la considerentele hotărârii atacate, apreciind că nu au fost analizate toate argumente invocate cu privire la aparenţa de nelagalitate în dovedirea cazului bine justificat şi nici în ceea ce priveşte paguba iminentă, apreciind astfel că sentinţa atacată este insuficient motivată.

Instanţa de control judiciar constată că judecătorul fondului a analizat argumentele invocate şi probele administrate, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri şi a explicat raţionamentul care a fundamentat soluţia adoptată, acest motiv de casare nu are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt şi de drept invocate de reclamant în cererea de chemare în judecată, instanţa având posibilitatea să le grupeze şi să le structureze în funcţie de problemele de drept vizate, răspunzându-le prin considerente comune.

Astfel, hotărârea atacată conţine motivele de fapt şi de drept care au determinat formarea convingerii instanţei, prima instanţă îndeplinindu-şi, prin considerentele sale, rolul bivalent de informare cu privire la motivele de înlăturare a criticilor invocate şi de mijloc prin care se dă posibilitatea exercitării controlului judiciar ulterior, aspect confirmat prin faptul că recurenţii au fost în măsură să formuleze critici asupra soluţiei, aşa încât sentinţa atacată respectă cerinţele prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.

Prin urmare, judecătorul fondului a demonstrat analiza criticilor invocate de reclamanţi, nemotivarea nefiind o problemă de volum, ci una de esenţă, de conţinut, aşa cum s-a reţinut constant în jurisprudenţa instanţei supreme.

Faptul că recurenţii nu împărtăşesc raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia primei instanţe nu poate conduce la incidenţa în cauză a motivului de casare invocat.

1.2. Referitor la motivul de recurs prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., instanţa de control judiciar constată, de asemenea că nu este fondat.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond".

Cu alte cuvinte, un act administrativ va putea fi suspendat din executarea sa numai în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: existenţa unui caz bine justificat şi necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.

Cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Prin prisma acestor condiţii, soluţia pronunţată de prima instanţă şi considerentele pe care s-a fundamentat sunt la adăpost de orice critică, întrucât s-a apreciat corect că nu pot fi reţinute, în argumentarea cazului bine justificat, argumentele vizând pretinsele vicii de formă ale actelor administrative, cu referire la nemotivarea, lipsa tuturor datelor de identificare ale persoanelor sancţionate, neindicarea faptei săvârşite, a datei comiterii acesteia şi lipsa descrierii împrejurărilor necesare individualizării sancţiunii.

În cauză, se reţine că reclamanţii, în considerarea calităţilor deţinute la D. S.A., au fost sancţionaţi contravenţional, prin aplicarea de amenzi, întrucât, din analiza documentelor aferente AGOA, publicate de către D. S.A., s-a constatat că nu a fost dusă la îndeplinire obligaţia impusă prin Decizia ASF 438/5.04.2018, reţinându-se că nerespectarea măsurilor stabilite prin actele de autorizare, supraveghere, reglementare şi control sau a altor măsuri adoptate de către Autoritate constituie contravenţie potrivit art. 126 alin. (2) din Legea 24/2017 şi se sancţionează conform art. 127 din acelaşi act normativ.

Totodată, se reţine că acţiunea privind anularea Deciziei ASF nr. 438/2018 a fost respinsă în primă instanţă, prin sentinţa nr. 578/2019 pronunţată de către Curtea de Apel Bucureşti în dosarul x/2018

Instanţa de control judiciar reţine că susţinerile recurenţilor în argumentarea cazului bine justificat, cu referire la nemotivarea actelor atacate, respectiv lipsa tuturor datelor de identificare ale persoanelor sancţionate, neindicarea faptei săvârşite, a datei comiterii acesteia şi lipsa descrierii împrejurărilor necesare individualizării sancţiunii în conţinutul deciziilor nu se confirmă şi prin urmare nu pot fi primite.

Legat de critica constând în nemotivarea actelor atacate, instanţa de control judiciar reţine că acestea sunt motivare corespunzător atât în fapt, cât şi în drept.

Totodată, analizând deciziile atacate, rezultă că sunt menţionate datele complete de identificare ale contravenientului şi descrierea faptei contravenţionale, dar şi împrejurările avute în vedere la individualizarea sancţiunii.

Astfel, sunt indicati subiecţii sancţiunii contravenţionale aplicate, în acest sens menţionându-se numele persoanelor şi calitatea deţinută în cadrul D. S.A., adresele de domiciliu ale reclamanţilor, aşa încât cei sancţionaţi pot fi identificaţi.

Totodată, se observă că în cuprinsul deciziilor comunicate reclamanţilor este indicat şi codul numeric personal al acestora, acest element de identificare nefiind inserat în extrasele din respectivele decizii.

De asemenea, nu se verifică nici critica potrivit căreia lipsesc descrierea faptei contravenţionale şi împrejurările avute în vedere la individualizarea sancţiunii, Legea nr. 24/2017 privind emitenţii de instrumente financiare şi operaţiuni de piaţă reglementând anumite fapte cu conţinut specific materiei, în conformitate cu care sunt stabilite sancţiuni contravenţionale şi măsuri administrative.

În cauză, fapta imputată reclamanţilor este prevăzută de art. 126 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 24/2017 privind emitenţii de instrumente financiare şi operaţiuni de piaţă, care prevede că nerespectarea măsurilor stabilite prin actele de autorizare, supraveghere, reglementare şi control sau a altor măsuri adoptate de Autoritatea de Supraveghere Financiară (nerespectare reţinută de altfel în sarcina reclamanţilor prin deciziile atacate) constituie contravenţie, cum corect a sesizat prima instanţă.

Contrar susţinerilor recurenţilor, actele contestate conţin motivele de fapt şi de drept avute în vedere la emiterea acestora, ele fiind adoptate de către intimată în virtutea prerogativelor conferite de Legea nr. 24/2017 (art. 133 alin. (1)-(3).

Legat de critica privind lipsa datei săvârşirii faptei imputate, se observă, aşa cum crect a reţinut şi judecătorul fondului, că data săvârşirii faptei este data la care Directoratul a fost înştiinţat de măsura dispusă de autoritate, data la care trebuia să aducă la îndeplinire obligaţia instituită în sarcina acestuia, respectiv aceea de a adopta, în timp util, măsurile necesare modificării şi publicării în Monitorul Oficial al României, Partea a IV-a, a ordinii de zi a A.G.O.A convocată pentru data de 27/28.04.2018.

În fine, referitor la individualizarea sancţiunii aplicate, se reţine că autoritatea a aplicat sancţiunea în limitele prevăzute de lege, respectiv spre minimul legal prevăzut de art. 127 alin. (1) lit. c) pct. 2 (i) din Legea nr. 24/2017 (amendă de la 10.000 RON până la cea mai mare valoare dintre 9.000.000 RON sau de două ori valoarea beneficiului rezultat din încălcare sau a pierderii evitate prin aceasta, în cazul în care aceste valori pot fi stabilite).

Instanţa de control judiciar constată, de asemenea, că în mod corect prima instanţă a apreciat că nu pot fi reţinute, în îndeplinirea cazului bine justificat, susţinerile reclamanţilor legate de nelegalitatea deciziilor emise cu exces de putere, emiterea deciziilor la peste un an faţă de data la care a avut loc AGOA D. -28.04.2018, nesocotirea textelor de lege ce impun ca ordinea de zi revizuită să fie publicată înainte de data de referinţă, dar şi toate cele ce antamează chestiunea îndeplinirii/neîndeplinirii măsurilor stabilite de pârâtă în cuprinsul Deciziei ASF nr. 438/2018- reţinută drept temei pentru sancţionarea reclamanţilor - întrucât aceste aspecte vizează fondul litigiului dedus judecăţii.

Aşadar, aceste motive de nelegalitate circumscrise de recurenta-reclamantă cazului bine justificat nu pot fi decelate printr-o verificare a aparenţei dreptului, ci necesită o evaluare a aspectelor de fond, care ar depăşi limitele procedurii sumare a suspendării de executare.

Instanţa de control judiciar reţine că aparenţa de nelegalitate poate viza şi aspecte de drept material, însă este esenţial ca motivele identificate să fie evidente, să nu implice examinarea fondului cauzei.

În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/şi de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reţinute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ (reducerea importantă a cuantumului sumelor reţinute ca obligaţii bugetare suplimentare), etc.

Or, aceste aspecte, menţionate de recurenţi ca împrejurări de fapt şi de drept care să fie de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actelor administrative a căror suspendare se cere, reprezintă tocmai criticile de nelegalitate care urmează/ar urma să fie analizate de instanţa învestită cu cererea de anulare a respectivelor acte.

În ceea ce priveşte cea de-a doua condiţie, prevăzută de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, deşi nu se mai impune a fi analizată, ambele condiţii trebuind să fie îndeplinite cumulativ, se reţine că noţiunea de pagubă iminentă are în vedere producerea unui prejudiciu, or, în cauză, nu s-a făcut o astfel de dovadă în sensul prevederilor legale menţionate.

Susţinerile recurenţilor, în sensul că obligaţiile pecuniare sunt deja scadente, deciziile de sancţionare sunt executorii şi este pusă în discuţie reputaţia profesională a persoanelor sancţionate precum şi existenţa unei vătămări directe a Societăţii care, de altfel, este doar afirmată, nu justifică îndeplinirea acestei condiţii.

Prin urmare, toate criticile formulate sunt nefondate, soluţia pronunţată de prima instanţă reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat, nefiind identificate motive de reformare a sentinţei în limitele art. 488 alin. (1) pct. 6 sau 8 din acelaşi cod.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul, formulat de reclamanţii A., B., C. şi D. S.A. împotriva sentinţei nr. 216 din 31 mai 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 30 aprilie 2020.