Standing of social interest organizations to challenge bilateral administrative funding contracts as normative acts

Şedinţa publică din data de 14 aprilie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. (Învăţământ Superior şi Cercetare Ştiinţifică), în contradictoriu cu pârâţii Ministerului Cercetării şi Inovării şi Unitatea Executivă pentru Finanţarea Învăţământului Superior, Cercetării, Dezvoltării şi Inovării, a solicitat să se dispună anularea aplicabilităţii Actului Adiţional nr. 10/2017, cu preponderenţă a art. 3 şi 4.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 2682 pronunţată în data de 8 iunie 2018, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia necompetenţei materiale ca neîntemeiată, a admis excepţia lipsei calităţii procesuale active şi a respins acţiunea formulată de reclamanta A. (Invaţământ Superior şi Cercetare Ştiinţifică), în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Cercetării şi Inovării şi Unitatea Executivă pentru Finanţarea Învăţământului Superior, Cercetării Dezvoltării şi Inovării, ca fiind formulată de o persoană fără calitate procesuală activă.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a declarat recurs reclamanta A. (Învăţământ Superior şi Cercetare Ştiinţifică), care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacată şi, în rejudecare, respingerea excepţiei lipsei calităţii procesuale active şi admiterea cererii de chemare în judecată aşa cum a fost formulată, cu obligarea intimaţilor-pârâţi la plata cheltuielilor de judecată atât în ceea ce priveşte fondul cauzei, cât şi în ceea ce priveşte recursul.

În motivarea recursului, reclamanta A. (Învăţământ Superior şi Cercetare Ştiinţifică) a arătat, în esenţă, următoarele:

Contractul de finanţare pentru servicii de conducere programe şi componente de program din cadrul Planului Naţional de Cercetare-Dezvoltare nr. 1/2015 este un act administrativ cu caracter normativ, contractul de finanţare fiind principalul act prin care se alocă fonduri pentru proiectele de cercetare la nivel naţional.

Actul Adiţional nr. 10 la Contractul de finanţare pentru servicii de conducere programe şi componente de program din cadrul Planului Naţional de Cercetare-Dezvoltare nr. 1/2015 este un act administrativ unilateral cu caracter normativ deoarece este stabilit prin Ordin al Ministrului Cercetării şi Inovării nepublicat.

Toate aceste motive duc la concluzia că Actul Adiţional nr. 10 la Contractul de finanţare pentru servicii de conducere programe şi componente de program din cadrul Planului Naţional de Cercetare-Dezvoltare nr. 1/2015 este un act administrativ emis cu exces de putere, aşa cum este definit acesta de art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004.

Distincţia între actele administrative individuale şi cele normative se realizează în funcţie de întinderea efectelor juridice pe care le produc. Astfel, actele administrative normative conţin reglementări cu caracter general, impersonale, care produc efecte erga omnes, în timp ce actele individuale produc efecte, de regulă, faţă de o persoană, sau uneori faţă de mai multe persoane, nominalizate expres în conţinutul acestor acte.

Raportat la speţa în sine, rezumată sub conţinut la faptul că o autoritate pretins competentă perfecteză un act cu caracter administrativ, prin ignorarea întregului cadru legislativ, determină examinarea actului sub aspect de nelegalitate, emis prin exces de putere, prin prisma a două puncte de vedere: 1) excesul de putere - atunci când autorităţile statului depăşesc limitele împuternicirilor legale; 2) deturnarea puterii - atunci când autoritatea statului îndeplineşte un act care ar intra în competenţa sa urmărind alt scop decât cel prescris de lege, posturi în care se află cel puţin unul dintre pârâţi - MCI.

Art. 1 alin. (1) al Legii nr. 554/2004 condiţionează acţiunea în contencios administrativ de calitatea de persoană vătămată, 'întemeiată pe un drept subiectiv sau pe un interes legitim.

"(1) Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public."

Articolul 2 alin. (1) lit. a) al Legii nr. 554/2004 defineşte noţiunea de persoană vătămată: "a) persoană vătămată - orice persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri; în sensul prezentei legi, sunt asimilate persoanei vătămate şi grupul de persoane fizice, fără personalitate juridică, titular al unor drepturi subiective sau interese legitime private, precum şi organismele sociale care invocă vătămarea prin actul administrativ atacat fie a unui interes legitim public, fie a drepturilor si intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate.

Textul normativ anterior redat se referă la trei tipuri de persoane vătămate:

- persoana fizică sau juridică titulară a unui drept subiectiv sau a unui interes legitim;

- grupul de persoane fizice fără personalitate juridică titular a unui drept subiectiv sau a unui interes legitim privat;

- organismele sociale interesate.

Organismele sociale interesate, definite în articolul 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004, sunt de două tipuri "s) organisme sociale interesate - structuri neguvernamentale, sindicate, asociaţii, fundaţii şi altele asemenea, care au ca obiect de activitate protecţia drepturilor diferitelor categorii de cetăţeni sau, după caz, buna funcţionare a serviciilor publice administrative;

Este implicit din coroborarea lit. a) şi s) citate ale articolului 2 alin. (1) al Legii nr. 554/2004 că

- organismele sociale interesate care au ca obiect de activitate protecţia diferitelor categorii de persoane sau cetăţeni (de exemplu sindicatele sau organizaţiile neguvernamentale) pot invoca vătămarea drepturilor şi intereselor legitime ale membrilor lor.

- organismele sociale interesate care au ca obiect de activitate buna funcţionare a serviciilor publice administrative pot invoca vătămarea unui interes legitim public.

Dreptul constituţional de a lua parte la opera de guvernare şi administrare include şi dreptul organismelor sociale interesate de a se adresa instanţelor de contencios administrativ împotriva actelor administraţiei publice.

Chiar dacă se apreciază că există contradicţie între art. 2 alin. (1) lit. a) şi art. 8 alin. (1^1) ale Legii nr. 554/2004, prevalează prevederile art. 2 alin. (1) lit. a), ca prevedere specială (aplicabilă organismelor sociale interesate) faţă de prevederea generală (aplicabilă persoanelor fizice şi juridice).

Practica Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi a Curţilor de Apel sunt uniforme în a aprecia că asociaţiile constituite pentru apărarea unui interes general, sindicatele şi patronatele au calitate procesuală activă şi interes în litigiile în care invocă vătămarea unui interes public, în domeniul lor de activitate, spre deosebire de alte persoane fizice şi juridice.

Există o practică bogată, în care se apreciază că anumite categorii de persoane nu pot invoca vătămarea unui interes public, în fiecare din aceste decizii fiind vorba fie de persoane fizice sau juridice care nu au calitatea de organisme sociale interesate, fie de organisme sociale interesate care au ca obiect de activitate protecţia drepturilor unei categorii de cetăţeni (de exemplu sindicate) şi nu a unor interese generale.

Pe fondul cauzei se solicită admiterea cererii de chemare în judecată şi anularea art. 3 şi art. 4 din Actul Adiţional Nr. 10/2017 la Contractul de finanţare pentru servicii de conducere programe şi componente de program din cadrul Planului Naţional de Cercetare- Dezvoltare nr. 1/2015.

4. Apărări formulate în cauză

Intimata-pârâtă Unitatea Executivă pentru Finanţarea Învăţământului Superior, Cercetării Dezvoltării şi Inovării a depus întâmpinare, în cuprinsul căreia a invocat excepţia de necompetenţă materială şi excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantei şi a solicitat respingerea recursului ca nelegal şi nefondat şi menţinerea sentinţei de fond ca fiind temeinică şi legală.

Intimatul-pârât Ministerul Cercetării şi Inovării a depus întâmpinare, în cuprinsul căreia a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale active a recurentei-reclamante şi excepţia nulităţii recursului şi a solicitat respingerea recursului ca netemeinic şi nefondat şi menţinerea în tot a sentinţei pronunţată de către instanţa de fond.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacata,prin prisma motivelor dezvoltate în recurs, precum şi a dispoziţiilor legale incidente în speţă, Înalta Curte constată că recursul declarat de către reclamantă este nefondat şi îl va respinge ca atare în considerarea argumentelor ce urmează .

Prin sentinţa civilă nr. 2682 din 8unie 2018, pronunţată în dosarul numărul x/2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de chemare în judecată formulată de către reclamantă în contradictoriu cu Ministerul Cercetării şi Inovării şi Unitatea Executivă pentru Finanţarea Învăţământului Superior, Cercetării, Dezvoltării şi Inovării, ca fiind formulată de o persoană fără calitate procesuală activă, în promovarea unei acţiuni ce are ca obiect anularea a două dispoziţii, art. 3 şi art. 4 din Actul adiţional nr. x/2017 la contractul de prestări servicii de conducere programe şi componente de programe din cadrul Planului Naţional de Cercetare- Dezvoltare şi Inovare nr. 1/2015.

Examinând contractul amintit şi actul adiţional la acesta, prima instanţă a ajuns la concluzia că reclamanta nefiind parte semnatară a celor două acte juridice nu are nici legitimare procesuală să solicite suspendarea executării sau anularea acestor acte, fiind de principiu că o astfel de calitate au doar părţile între care s-a legat raportul de drept substanţial.

Nucleul dur al criticii dezvoltate de către recurenta-reclamantă la adresa hotărârii primei instanţe gravitează în jurul ideii că actul contestat în prezenta cauză, a cărui anulare reprezintă obiectul acţiunii în contencios administrativ, are caracter normativ, şi nu individual, consecinţa urmând a fi aceea că orice persoană ce se consideră vătămată prin acelaşi act are deschisă calea unei acţiuni în justiţie în contencios administrativ.

În concret, reclamanta pretinde că în ceea ce priveşte contractul de finanţare pentru servicii de conducere programe şi componente de program din cadrul Planului naţional de cercetare-dezvoltare nr. 1/2015 aceasta este un act administrativ cu caracter normativ, contractul de finanţare fiind principalul act prin care se alocă fonduri pentru proiectele de cercetare la nivel naţional. Actul adiţional nr. x la contractul de finanţare mai sus amintit este, la rândul său, precizează recurenta, un act administrativ unilateral cu caracter normativ deoarece este stabilit prin ordin al ministrului cercetării şi inovării, nepublicat.

Înalta Curte nu împărtăşeşte opinia exprimată de către recurentă în legătură cu chestiunea mai sus arătată. Clasificarea actelor administrative în normative şi individuale este specifică numai actelor unilaterale, în acord cu prevederile exprese ale art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ, care arată fără echivoc că actele unilaterale se clasifică în acte normative şi acte individuale. Actele normative se aplică unui număr nedeterminat de situaţii (cu alte cuvinte, are aplicabilitate repetată), asupra unui număr indeterminat de subiecţi, iar actele individuale se aplică unui individ sau unor indivizi determinaţi, arătaţi expres în cuprinsul actului.

Pornind de la definiţia actului normativ nu se poate susţine cu temei că un contract ar putea fi clasificat ca fiind normativ.

Contractele, fie ele şi administrative, fiind acorduri de voinţă al părţilor contractante, menite să producă efecte juridice, sunt guvernate de principiul libertăţii contractuale în virtutea căruia părţile îşi creează singure, pe baza propriei voinţe, setul de reguli care va guverna raporturile juridice respective. Situaţia nu se schimbă nici în cazul contractelor administrative, în ciuda aşa numitelor reguli exorbitante care le imprimă specificitatea acestor contracte, care sunt şi rămân în ultimă instanţă acorduri de voinţă ale părţilor contractante. Prin urmare, în ipoteza unui diferend în legătură cu acel contract numai părţile care l-au încheiat au deschisă calea acţiunii în justiţie, nu şi alte persoane.

Nu este mai puţin adevărat că textul legal mai sus citat, art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 asimilează actelor unilaterale şi categoria contractelor administrative. Asimilarea contractelor administrative, la care se referă acest text legal, nu înseamnă însă decât că şi contractele administrative sunt supuse cenzurii instanţei de contencios administrativ, şi în niciun caz că şi cazul acestor contracte ar opera distincţia dintre acte normative şi individuale, aşa cum se face în cazul actelor unilaterale.

Apoi, este inexacta afirmaţia recurentei că Actul adiţional nr. x la contractul de finanţare în discuţie este un act administrativ unilateral cu caracter normativ deoarece ar fi stabilit prin ordin de ministru. În primul rând, pentru că întotdeauna un act adiţional la un contract nu poate fi decât tot un acord de voinţă al părţilor semnatare ale acelui contract. În al doilea rând, pentru că din examinarea actului adiţional, depus în copie la dosarul de fond, rezultă fără echivoc faptul că acesta este încheiat de semnatarii contractului de finanţare, adică din Ministerul Cercetării şi Inovării, ca autoritate contractantă, şi de Unitatea Executivă pentru Finanţarea Învăţământului Superior a Cercetării, Dezvoltării şi Inovării, în calitate de contractor, şi nu este, aşadar, expresia voinţei discreţionare al unui organ de stat, în speţă, al ministrului cercetării şi inovării după cum susţine recurenta.

Mai departe, reclamanta-recurentă argumentează în sensul demonstrării excesului de putere cu care s-a acţionat la încheierea actului adiţional, susţinând că, în cazul de faţă puterea discreţionară recunoscută autorităţilor statului în materia adoptării actelor administrative este depăşită.

Deşi problema excesului de putere, constată Înalta Curte este analizată de către recurentă în continuarea argumentaţiei prin care se tinde la demonstrarea caracterului normativ al actului adiţional, prin care se încearcă demontarea raţionamentului judecătorului cauzei cu privire la lipsa calităţii procesuale active, chestiunea ţine de fapt de fondul litigiului.

Potrivit art. 2 lit. n) din legea contenciosului administrativ, prin exces de putere se înţelege "exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor".

A proceda însă la o astfel de analiză, verificând dacă actul contestat a fost emis cu exces de putere, înseamnă, bunăoară, a cerceta dacă emitentul actului a acţionat numai în limitele competenţei ce i-a fost conferită, numai respectând o anumită procedură şi doar urmând întocmai dispoziţiile legii pe care o pune în aplicare, ceea ce presupune deja depăşirea nivelului de analiză pe care l-a făcut prima instanţă, obligând la un examen aprofundat, de esenţa fondului cauzei, în condiţiile în care prin dovedirea excesului de putere se ajunge la demonstrarea nelegalităţii actului contestat, în speţă, a contractului de finanţare/actului adiţional. Or, în această etapă procesuală, având în vedere că judecătorul cauzei a soluţionat acţiunea pe excepţie, controlul pe care îl poate face instanţa de recurs, în mod obligatoriu, trebuie să se rezume la a verifica dacă recurenta-reclamantă are sau nu în prezenta cauză calitate procesuală activă. Abia în ipoteza în care s-ar ajunge la casarea sentinţei primei instanţe, constatându-se că acţiunea a fost greşit respinsă pe excepţie, cu consecinţa trimiterii cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe, devine actuală chestiunea dacă la încheierea actelor contestate s-a acţionat sau nu cu exces de putere.

Aşa fiind, Înalta Curte nu va examina argumentele recurentei cu privire la excesul de putere.

Recurenta susţine, pe de altă parte, că posedă calitate procesuală activă în cauză, făcând apel la prevederile art. 1 alin. (2) lit. c), art. 2 lit. a) sau art. 8 alin. (1)1 din Legea nr. 554/2004, arătând, în esenţă, că asociaţiile constituite pentru apărarea unui interes general, sindicatele şi patronatele au calitate procesuală activă, precum şi interes în litigiile în care invocă vătămarea unui interes public, în domeniul lor de activitate, spre deosebire de alte persoane fizice şi juridice.

Recurenta-reclamantă, observă Înalta Curte, care este o federaţie sindicală, prin urmare, un organism social interesat în sensul prevederilor art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004, susţine că prin dispoziţiile contestate din actul adiţional în discuţie este exclusă posibilitatea selectării de la început şi a evaluatorilor străini sau nu este recunoscută activitatea ştiinţifică internaţională a cercetătorilor români.

Din această postură, de organism social interesat, A. poate poseda legitimare procesuală activă, însă numai în cadrul unor litigii în care se contestă acte administrative unilaterale emise în procedura de selecţie a evaluatorilor, cu condiţia ca aceştia din urmă să fie membri de sindicat în cadrul sindicatelor ce compun A.. În cauza de faţă, contestându-se acte juridice bilaterale, nu normative, cum eronat susţine reclamanta, aceasta din urmă nu posedă calitate procesuală activă, aşa cum a reţinut bine prima instanţă, deoarece nu este parte semnatară, nici federaţia, nici un sindicat din compunerea acesteia, a celor două acte juridice - contractul de finanţare şi actul adiţional la acesta.

În cuprinsul recursului său, reclamanta dezvoltă o serie de argumente ce vizează fondul cauzei, însă având în vedere că prima instanţă a soluţionat cauza pe excepţie, Înalta Curte nu va face o analiză a acestora.

În raport de cele ce preced, Înalta Curte constată că recursul declarat de către reclamanta A. este nefondat, prin urmare, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., îl va respinge ca atare.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta - reclamantă A. (Învăţământ Superior şi Cercetare Ştiinţifică) împotriva sentinţei civile nr. 2682 din 8 iunie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 14 aprilie 2020.