Proportionality and abuse of discretion in fixed-duration road closure regulations under public road law

Şedinţa publică din data de 08 aprilie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Argeş, secţia Civilă, Complet specializat de contencios administrativ şi fiscal, la data de 16.07.2018, sub nr. x/2018, reclamantele S.C. A. S.A. - reprezentată prin director B., S.C. C. S.R.L. - reprezentată prin D., S.C. E. S.R.L. - reprezentată de F., S.C. G. S.R.L. - reprezentată prin H. şi S.C. I. S.R.L. - reprezentată de J., în contradictoriu cu pârâta Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A., au solicitat a se dispune modificarea parţială a dispoziţiilor art. 4.1. Din Regulamentul de funcţionare a drumului DN 7C "Transfăgărăşan", IND A.N.D. nr. 524-2015, în sensul înlocuirii datei de 30.06., prevăzută pentru încetarea perioadei de închidere a sectoarelor de drum cuprinse între km 104 + 000 m (Piscul Negru) şi km 130 + 800 m (K.), cu menţiunea "până la data închiderii sezonului nivologic", comunicată prin informarea întocmită de Serviciul de Prognoze a Vremii Sibiu, ce aparţine de A.N.M.

Prin sentinţa nr. 1035 din 16 noiembrie 2018, Tribunalul Argeş, secţia civilă, Complet specializat de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale a acestei instanţe, invocată de pârâtă şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Piteşti, secţia a II a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reţinându-se, în esenţă, că reclamantele au chemat în judecată o autoritate publică având rang central, deducând judecăţii un act administrativ unilateral emis în regim de putere publică.

Prin urmare, faţă de obiectul pricinii, văzând calitatea de autoritate administrativă centrală a pârâtei, în aplicarea art. 130 alin. (2) raportat la art. 131 alin. (1) noul C. proc. civ., art. 95 pct. 1, art. 96 pct. 1 noul C. proc. civ. şi art. 10 din Legea nr. 554/2004, tribunalul s-a declarat necompetent, stabilind competenţa în primă instanţă în favoarea Curţii de Apel Piteşti, instanţă la care cauza a fost înregistrată la data de 27 noiembrie 2018, sub nr. x/2018.

Având în vedere că pe rolul Curţii de Apel Piteşti se află dosarele nr. x/2018 şi nr. y/2018, având ca obiect obligaţia de a face, respectiv modificarea parţială a dispoziţiilor art. 4.1 din Regulamentul de funcţionare al DN 7C, Indicativul AND nr. 524-2015, acţiuni formulate de către ale 10 societăţi comerciale, pârâta C.N.A.I.R. a solicitat conexarea prezentului dosar la cele două dosare, solicitând admiterea excepţiei conexităţii aşa cum a fost formulată . Această excepţie a fost respinsă de Curte la termenul de judecată din 10 ianuarie 2019, motivarea aflându-se în practicaua acestei hotărâri.

2. Hotărârea primei instanţe.

Prin sentinţa nr. 5/F-CONT din data de 10.01.2019 Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de conexare a dosarului nr. x/2018 la dosarul nr. x/2018, ambele aflate pe rolul Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

A respins excepţiile ca neîntemeiate.

A respins ca nefondată acţiunea formulată de reclamantele S.C. A. S.A., S.C. C. S.R.L., S.C. E. S.R.L, S.C. G. S.R.L., şi S.C. I. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A.

3. Cererea de recurs.

Împotriva sentinţa nr. 5/F-CONT din data de 10.01.2019 pronunţată de Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal au declarat recurs reclamantele S.C. A. S.A., S.C. C. S.R.L., S.C. E. S.R.L, S.C. G. S.R.L., şi S.C. I. S.R.L, solicitând, în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei în rejudecare primei instanţe.

În dezvoltarea motivului de recurs invocat reiterează faptul că a solicitat instanţei de contencios administrativ modificarea parţială a disp. art. 4.1. din Regulamentul de funcţionare a drumului naţional D.N.7C "TRANSFĂGĂRĂŞAN" IND-A.N.D. nr. 524-2015, în sensul înlocuirii datei de 30.06., prevăzută pentru încetarea perioadei de închidere a sectoarelor de drum nominalizate, cu menţiunea "până la data închiderii sezonului nivologic", comunicată de Serviciul de Prognoză a Vremii Sibiu, ce aparţine de A.N.M.

În aplicarea normei regumantare criticate care formulează recomandarea în sensul că în perioada 01.11.-30.06. unele sectoare ale drumului să fie închise, pârâta dispune în fiecare an închiderea acestuia pe întreaga perioadă menţionată, indiferent de faptul că în acele zone se produc sau nu fenomenele meteorologice care ar putea genera pericolele menţionate în art. 3 din Regulament.

În prealabil, reaminteşte că solicitarea de a se înlocui data de 30.06. cu menţiunea "până la data închiderii sezonului nivologic" s-a întemeiat pe următoarele argumente:

- pentru monitorizarea unor astfel de fenomene meteorologice extreme, care pot produce stările de pericol menţionate de art. 3 din Regulament, A.N.M. a înfiinţat Serviciul de Prognoză a Vremii Sibiu, care are obligaţia să întocmească informări periodice prin care avertizează populaţia şi agenţii economici de iminenţa producerii acestor fenomene, îndeosebi pentru perioada de iarnă, iar în primăvară anunţă, în aceleaşi condiţii, încetarea sezonului nivologic;

- în situaţia în care astfel de fenomene se produc şi în celelalte anotimpuri, Serviciul de Prognoză a Vremii Sibiu informează şi avertizează, în aceleaşi condiţii, populaţia şi agenţii economici din zonă pentru a fi luate măsurile de protecţie corespunzătoare, situaţie în care disp. art. 4.3. din Regulament permit pârâtei să dispună măsurile necesare pentru menţinerea condiţiilor optime pentru desfăşurarea traficului rutier în siguranţă, împrejurare ce conduce la concluzia că disp. art. 4.1. nu îşi mai justifică menţionarea lui în Regulament şi, cu atât mai puţin, instituirea unei perioade de 8 luni pentru închiderea totală a sectoarelor de drum afectate pe perioada lucrărilor necesare pentru reluarea circulaţiei.

În acest context subliniază că nu a contestat faptul că pe anumite sectoare de drum, în anumite perioade ale anului (în special iarna), condiţiile meteorologice severe impun luarea unor măsuri speciale pentru a permite ca circulaţia rutieră să se desfăşoare în siguranţă, mergând chiar până la închiderea temporară a sectoarelor afectate, ci doar stabilirea acelei perioade de opt luni, indiferent de condiţiile şi fenomenele meteorologice existente în realitate.

Prin hotărârea atacată, instanţa a respins acţiunea ca fiind neîntemeiată, cu următoarea motivare:

- pârâta a acţionat legal, respectând dispoziţiile Regulamentului, respingând solicitarea reclamantelor de a deschide sectoarele de drum începând cu luna mai 2018;

- pârâta a ţinut cont de disp. art. 5 alin. (2) din codul rutier, aprobat prin O.U.G. NR. 195/2002, care îi impuneau obligaţia să semnalizeze obstacolele aflate pe partea carosabilă;

- potrivit disp. art. 5 alin. (6) din O.U.G. nr. 195/2002, instituie responsabilitatea administratorului drumului pentru evenimentele rutiere produse din cauza nesemnalizării obstacolelor;

- apărarea reclamantelor, în sensul că nu au fost avute în vedere datele comunicate de Serviciul pentru Prognoza Vremii Sibiu, a fost înlăturată pentru că pârâta a avut în vedere toate datele la acea vreme, ca şi experienţa din anii anteriori dar, în mod concret şi legal, s-a apreciat că nu se impune deschiderea drumului în mai 2018 "valoarea vieţii şi ocrotirea sănătăţii participanţilor la trafic primează intereselor economice şi având în vedere dispoziţiile legale în materie, ce au fost luate de pârâtă la luarea deciziei de respingere".

Consideră că hotărârea primei instanţe este nelegală, întrucât cuprinde motive străine de natura cauzei (art. 488 alin. (1) pct. 6 noul C. proc. civ.).

Aşa cum se poate constata, prin acţiunea de chemare în judecată reclamantele au criticat dispoziţiile art. 4.1. din Regulament, solicitând înlăturarea datei de 30.06., stabilită ca limită până la care sectoarele de drum vizate rămâneau închise în raport de disp. art. 4.1. din Regulament, sens în care au arătat că menţinerea perioadei de 8 luni pentru închiderea sectoarelor de drum menţionate nu îşi mai găseşte justificarea în condiţiile existenţei reglementării stabilite de disp. art. 4.3.

Prima instanţa s-a aflat în eroare cu privire la obiectul acţiunii de chemare în judecată, reţinând că reclamantele au criticat refuzul pârâtei de a da curs cererii prin care au cerut deschiderea acelor sectoare de drum începând cu luna mai 2018, acea solicitare de deschidere a drumului, dacă a existat, nu are nici o legătură cu obiectul cauzei deduse judecăţii, pentru următoarele considerente:

- cererea respectivă, la care se referă instanţa, nu a fost formulată de reclamantele din această cauză, ci de L.;

- formularea unei asemenea acţiuni după data la care se dispusese deja deschiderea tuturor sectoarelor de drum, era lipsită, oricum, de interes.

Hotărârea atacată cuprinde motive străine de natura pricinii pentru că instanţa s-a raportat şi a analizat în exclusivitate refuzul pârâtei de a da curs solicitării de a dispune deschiderea sectoarelor de drum începând cu luna mai 2018, atât cu privire la legalitatea, cât şi cu privire la oportunitatea acestei decizii.

Practic, procedând astfel, instanţa nu a analizat şi nu s-a pronunţat cu privire la acţiunea cu care a fost învestită, prin reclamantele au atacat disp. art. 4.1. din Regulament şi au cerut înlocuirea datei de 30.06. cu menţiunea "până la data închiderii sezonului nivologic".

În concluzie, solicită admiterea recursului formulat, casarea sentinţei atacate şi si trimiterea cauzei spre rejudecare la prima instanţă pentru a se pronunţa asupra fondului.

4. Apărările formulate în cauză.

Intimata-pârâtă CNAIR S.A. a depus note scrise prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, cu obligarea recurenţilor reclamanţi la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de acest proces.

Consideram nefondată în tot cererea de recurs formulată de recurenţii reclamanţi în contradictoriu cu intimata-pârârtă Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. - Direcţia Regională Drumuri şi Poduri Bucureşti pentru următoarele:

Instanţa de fond în mod temeinic şi legal a respins cererea reclamanţilor de modificare e regulamentului atacat, pe motiv ca actul administrativ atacat este legal emis, fără a încălca vreo dispoziţie legală.

Aceeaşi soluţie a fost adoptată în şi alte doua cazuri similare în dosarele nr. x/2018 şi nr. y/2018, unde alte complete investite cu soluţionarea unor cereri de modificare a aceluiaşi Regulament, din partea altor operatori privaţi, cu pretenţii similare, au fost respinse pe motiv că Regulamentul este legal şi este instituit pentru protecţia interesului general, public, neputând fi modificat pentru satisfacerea unor interese private. Anexează sentinţele pronunţate în dosarele nr. x/2018 şi nr. y/2018, ca practică judiciară.

Sentinţa atacată este legală şi temeinică, fiind pronunţată cu respectarea tuturor condiţiilor de legalitate. Motivele de recurs invocate de reclamanţi nu au niciun fundament legal şi nici un temei juridic, aceştia nu combat în niciun fel motivarea instanţei de fond, nu fac nimic altceva decât să reitereze motivele care au stat la baza formulării cererii introductive de instanţa, asupra cărora intanţa de fond s-a pronunţat deja motivat.

Având în vedere experienţele din perioada de funcţionare a drumului naţional 7C - Transfagărăsan" precum şi pericolele prezentate mai sus este imperios necesară respectarea Regulamentului de funcţionare a drumului naţional DN 7C "Transfagărăsan " pentru siguranţa participanţilor la trafic.

Deschiderea sectorului de drum vizat fără a se asigura că în zona au fost înlăturate toate pericolele, pune in pericol mai ales siguranţa utilizatorilor drumului, poate cauza pierderi materiale, poate vătăma integritatea fizică a participanţilor la trafic. existând si riscul de pierderi de vieţi omeneşti.

Mai mult, pentru siguranţa participanţilor la trafic, potrivit regulamentului, organele care administrează drumul pot închide sau restricţiona pe durată limitată circulaţia, în oricare punct al traseului, pe timp de furtună, ceată, ploi torenţiale, polei sau alte fenomene naturale ce impun această măsură, sau în cazul executării unor lucrări de reparaţii ori alte lucrări ce se execută în zona drumului.

De asemenea, conform prevederilor Regulamentului privind modul de funcţionare a drumului naţional DN 7C "Transfăgărăşan":

- Art. 4.6 - "închiderea sau restricţionarea circulaţiei pe D. N. 7 C se face prin consultarea, respectiv comunicarea cu Secţiile de Drumuri Naţionale şi districtele care administrează drumul de pe teritoriul celor 2 judeţe";

- Art. 4.7 - "deschiderea circulaţiei pe sectorul de drum menţionat se face numai după o revizie specială, efectuată de o comisie numită prin Decizia Directorului General al C.N.A.D.N.R. S.A., ceva avea în componenţă specialişti din cadrul C.N.A.D.N.R. Central, ai D.R.D.P. Bucureşti, D.R.D.P. Braşov, S.D.N. Piteşti şi S.D.N. Sibiu, care vor stabili dacă şi în ce condiţii drumul poate fi deschis circulaţiei".

Aşadar din prevederile art. 4.1 reiese faptul că - "din cauza pericolelor menţionate pe sectorul de drum cuprins între km. 104 + 000 m şi km. 130 + 800 m. se recomandă, ca circulaţia să fie închisă în perioada 1.11 - 30.06" are caracter de recomandare, întrucât data deschiderii drumului este hotărâtă de comisia de revizie specială, în funcţie de constatările făcute cu ocazia efectuării acesteia.

In anul 2018, luna martie, se solicită deschiderea drumului naţional D.N. 7C - Transfăgărăşan începând cu luna mai, invocându-se:

- condiţiile meteorologice din luna mai care ar permite desfăşurarea circulaţiei în condiţii de siguranţă, pe toată lungimea drumului, eventual, cu minime cheltuieli de întreţinere;

- data închiderii sezonului nivologic, când se consideră că nu mai este necesara monitorizarea nivometrică, întrucat nu mai există pericole specifice perioadei de iarnă. Astfel, pe toata perioada de iarna Serviciul de Prognoza a Vremii Sibiu din cadrul A.N.M., întocmeşte periodic informări nivometeorologice pentru masivele Bucegi si Fagaras cu privire la caracterizarea vremii si a condiţiilor meteorologice in perioadele respective in funcţie de care administratorul drumului poate menţine deschisa circulaţia sau poate dispune închiderea acesteia pe sectoarele de drum afectate.

Faţă de cele mai sus menţionate, C. N. A. I. R. - S. A. prin adresa nr. x/13.03.2018, a solicitat A.N.M. un punct de vedere referitor la data de încheiere a sezonului nivologic.

In răspunsul primit din partea A. N. M. nr. 1447/29.03.2018, se precizează că, ulterior datei de încheiere a sezonului nivologic, la altitudini de peste 2000 m se mai poate semnala un strat discontinu de zăpadă dar, izolat, din zonele adăpostite, unde se mai pot menţine depozite mai mari de zăpada, se mai pot desprinde bulgări sau bucăţi de zăpadă umedă.

Având in vedere răspunsul A.N.M. precum si experienţele anilor trecuţi, in luna mai s-a constatat ca există un risc crescut de producere a avalanşelor, ceea ce pune in pericol circulaţia in condiţii de siguranţa.

În ceea ce priveşte afectarea în mod direct a activităţii unităţilor comerciale, ce sunt situate pe aceste sectoare, al căror obiect de activitate ii constituie servicii de alimentaţie publică şi turism, arată că, în conformitate cu O.G. nr. 43/1997 privind regimul drumurilor cu modificările si completările ulterioare, Ministerul Transporturilor este administratorul drumurilor de interes naţional direct sau prin C.N.A.I.R. S.A. şi are obligaţia de a asigura circulaţia în condiţii de siguranţă pe acestea.

Este de notorietate publică faptul că Drumul Naţional 7 C trece pe sub creasta Munţilor Făgăraş, între vârfurile Iezerul Caprei, aflat la o altitudine de 2414 m, Paltinul, aflat la o altitudine de 2398 m şi Lacului Bâlea situat la o altitudine de 2034 m. Aşadar, chiar şi în cazul închierii sezonului nivologic, există riscul apariţiei şi a altor pericole datorate altitudinii acestuia, sens în care, pentru a proteja viaţa şi integritatea fizică a participanţilor la trafic, este necesară închiderea acestuia până la înlăturarea tuturor pericolelor.

Riscul apariţiei altor pericole, după încheierea sezonului nivologic este menţionat şi în informările întocmite de către Serviciul Regional de Prognoză a Vremii Sibiu ca urmare a închierii sezonului/") nivologic 2016 - 2017 şi 2017 - 2018, anexată prezentei.

Totodată în conformitate cu prevederile art. 5 alin. (2) din Codul Rutier aprobat prin O.U.G. nr. 195/2002 privind circulaţia pe drumurile publice cu modificările şi completările ulterioare administratorul drumului public este obligat să semnalizeze corespunzător, cât mai repede posibil, orice obstacol aflat pe partea carosabilă, care stânjeneşte sau pune în pericol siguranţa circulaţiei, şi să ia toate măsurile de înlăturare a acestuia. De asemenea, în calitate de administrator al reţelei de drumuri naţionale, C.N.A.I.R. S.A. are obligaţia de a asigura desfăşurarea fluentă si în siguranţă a circulaţiei pe drumurile publice, precum si ocrotirea vieţii, integrităţii corporale şi a sănătăţii persoanelor participante la trafic sau aflate în zona drumului public, protecţia drepturilor si a intereselor legitime ale persoanelor respective, a proprietăţii publice şi private, cât si a mediului.

De asemenea, în baza art. 5 alin. (6) din O.U.G. nr. 195/2002, "/« cazul producerii unui eveniment rutier ca urmare a stării tehnice necorespunzătoare a drumului public, a nesemnalizării sau a semnalizării necorespunzătoare a acestuia, precum şi a obstacolelor ori lucrărilor care se execută pe acesta, administratorul drumului public, antreprenorul sau executantul lucrărilor răspunde, după caz, administrativ, contravenţional, civil sau penal, în condiţiile legii."

În concluzie, urmează să răspundă, încalitate de administrator al drumului public, în cazul în care sectorul de drum DN 7C km 104+000 (Piscu Negru) - km 130+800 (K.) este deschis imediat după încheierea sezonului nivologic, iar ca urmare a desprinderii unei porţiuni de zăpadă, este afectată integritatea fizică a unor participanţi la trafic.

În consecinţă, apreciază că solicitarea privind "modificarea parţială a dispoziţiilor art. 4.1. din regulamentul de funcţionare al D.N. 7 C, Indicativul AND nr. 524-2015, în sensul înlocuirii datei de 30.06, prevăzută pentru încetarea perioadei de închidere a sec/oarelor de drum cuprinse între km. 104+000 (Piscul Negru) - km. 130 + 800 m (K.), cu menţiunea "până la data închiderii sezonului nivologic ", este abuzivă şi excede cadrului legal.

Această concluzie se impune întrucât nu îşi poate asuma riscul de accidente cauzate de unele pericole datorate vremii instabile şi a fenomenului de trecere de la un anotimp la altul, în condiţiile în care A.N.M. îi aduce la cunoştinţă despre existenţa unor factori care pot cauza astfel de accidente.

În final mai arată că în cauză este aplicabil şi principiul egalităţii de tratament, prevăzut de art. 16 din Constituţia României, în sensul că nimeni nu este mai presus de lege, sens în care nu este permisă nici-o discriminare pozitiva. Astfel, prin modificarea regulamentului de funcţionare al D.N. 7 C, în favoarea intereselor economice ale reclamanţilor se creează o discriminarea pozitivă, punându-se interesul public şi siguranţa cetăţenilor mai prejos de interesele economice private ale câtorva agenţi economici.

Având în vedere cele expuse, dar şi cele reţinute de instanţa de fond, solicită respingerea recursului declarat împotriva sentinţei atacate, ca nefondat, si menţinerea acesteia ca fiind legală şi temeinică, cu obligarea reclamantelor la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

5. Procedura de soluţionare a recursului.

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Faţă de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin rezoluţia din 21 iunie 2019 s-a fixat termen de judecată la data de 11 martie 2020.

6. Aspecte de fapt şi de drept relevante.

Prima instanţă a reţinut, în fapt, că reclamantele sunt nemulţumite de faptul că Drumul Transfăgărăşan rămâne închis pentru circulaţie întreaga perioadă 1.11.-30.06, indiferent de condiţiile meteorologie existente şi sub acest aspect solicită modificarea Regulamentului de funcţionare a drumului naţional DN 7 C "Transfăgărăşan" IND A.N.D. nr. 524-2015, în sensul înlocuirii datei de 30.06., prevăzută pentru încetarea perioadei de închidere a sectoarelor de drum cuprinse între km 104 + 000 m (Piscul Negru) şi km 130 + 800 m (K.), cu menţiunea "până la data închiderii sezonului nivologic", comunicată prin informarea întocmită de Serviciul de Prognoze a Vremii Sibiu, ce aparţine de A.N.M. invocând o vătămare pe motiv că sunt agenţi economici ce desfăşoară activităţi turistice, cu funcţiuni de cazare şi alimentaţie publică situate pe DN 7 C - Transfăgărăşan.

Prima instanţă a respins acţiunea formulată ca neîntemeiată.

Pentru a se pronunţa în acest sens, a reţinut că, din înscrisurile de la dosar şi în raport de dispoziţiile Regulamentului sus-citat, sectorul de Drum Naţional 7 C cuprins între km. 104 + 000 m. (Piscu Negru) şi km. 130 + 800 m. (K.) este închis circulaţiei publice în perioada 01.11. - 30.06. din cauza pericolelor cauzate de altitudinea la care este amplasat acest sector, a elementelor geometrice, cât şi ca urmare a nerespectării de către conducătorii auto a semnalizării orizontale şi verticale.

În ceea ce priveşte pericolele datorate altitudinii, prima instanţă a menţionat: fenomenele frecvente de avalanşe, fenomene de căderi de stânci, pietre, viituri şi alunecări de teren în tot cursul anului şi în mod deosebit în perioadele de ploaie, ploi torenţiale, însoţite de descărcări electrice şi furtuni care apar instantaneu în special în timpul verii, când pot surprinde participanţii la trafic în zonele de viituri, căderi de stânci şi pietre, unde nu există posibilitatea de refugiu, dar şi apariţia unor animale sălbatice specifice zonei muntoase, în faţa autovehiculelor.

Cu referire la pericolele datorate elementelor geometrice din trafic, în sensul că au rezultat tamponări cu autovehicule ce circulă în sens invers în curbele lipsite de vizibilitate şi derapaje ale maşinilor ce circulă din sens invers în aceleaşi curbe.

În drept, prima instanţă a reţinut că potrivit art. 4.6 din Regulament, închiderea sau restricţionarea circulaţiei pe traseul pus în discuţie se face prin consultarea, respectiv comunicarea cu Secţiile de Drumuri Naţionale şi districtele care administrează drumul de pe teritoriul celor două judeţe, iar la art. 4.7 se precizează că deschiderea circulaţiei pe DN 7 C se face numai după o revizie specială, efectuată de o comisie numită prin decizie de către directorul general al pârâtei, care are în componenţă specialişti din cadrul C.N.A.D.N.R. Central, dar şi a unităţilor locale din municipiile Bucureşti, Braşov, Piteşti şi Sibiu, care stabilesc dacă şi în ce condiţii drumul poate fi deschis circulaţiei.

Examinând conţinutul normativ al art. 4.1 din Regulament, prin care se prevede că pe sectorul de drum din litigiu se recomandă ca circulaţie să fie închisă în perioada 01.11.-30.06, prima instanţă constată caracterul de recomandare a datei deschiderii drumului, dată care este hotărâtă de Comisia de revizie specială, aşa cum este menţionată la art. 4.7 din Regulament.

În consecinţă, prima instanţă a apreciat că pârâta C.N.A.I.R. - S.A. a concluzionat în mod corect că în luna mai continuă să existe pericol cu privire la condiţiile de siguranţă a circulaţiei. În acest sens a observat că pârâta a solicitat A.N.M. un punct de vedere referitor la data de închidere a sezonului nivologic, solicitare făcută prin adresa din 13.03.2018, la care A.N.M. a răspuns prin adresa din 29.03.2018 în sensul că ulterior datei de încheiere a sezonului nivologic, la altitudini de peste 2000 m., se mai poate semnala un strat discontinuu de zăpadă, dar, izolat, din zonele adăpostite, unde se mai pot menţine depozite mai mari de zăpadă, se mai pot desprinde bulgări sau bucăţi de zăpadă umedă.

Totodată, prima instanţă a înlăturat apărările reclamantelor, în sensul că nu s-au avut în vedere datele comunicate de Serviciul de Prognoză a Vremii Sibiu, observând că autoritatea pârâtă a avut în vedere toate datele de la acea vreme, dar şi experienţa din anii următori, acordând valoare superioară vieţii şi ocrotirii sănătăţii participanţilor la trafic faţă de interesele economice ale reclamantelor.

Faţă de cele constatate, prima instanţă a conchis că nu se impune modificarea Regulamentului, în sensul înlocuirii datei de 30.06., deoarece, potrivit prevederilor legale în materie, specialiştii din cadrul pârâtei, întruniţi în comisia respectivă, având în vedere datele de la instituţiile abilitate şi experienţele anterioare, rezultate şi din incidentele în trafic din anii anteriori, pot concluziona când se impune deschiderea traficului pe sectorul de drum DN 7 C - Transfăgărăşan.

7. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenţii-reclamanţi, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei-pârâte, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat.

Potrivit criticilor formulate în recurs, subsumate motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta reclamantă a susţinut că hotărârea primei instanţe cuprinde motive străine de natura cauzei, întrucât nu a solicitat pârâtei deschiderea circulaţiei pe DN 7C- Transfăgărăşan, pe sectorul de drum cuprins între km 104+000 (Piscu Negru) - km 130-800 K. începând cu luna mai, ci a solicitat înlocuirea date de 30. VI - data finală recomandată pentru menţinerea închiderii traseului vizat, cu menţiunea până la data închiderii sezonului nivologic.

De asemenea, prima instanţă nu a ţinut seama de argumentele prin care a arătat că, după închiderea sezonului nivologic, pericolele posibile care se pot produce în parcurgerea sectorului de drum vizat, cauzate de altitudinea la care este amplasat drumul, pot fi înlăturate în baza avertizărilor meteorologice efectuate de ANM, Serviciul de Prognoză a Vremii Sibiu, căreia îi revine obligaţia avertizării populaţiei şi agenţilor economici de iminenţa unor fenomene meterologice extreme după închiderea sezonului nivologic.

Înalta Curte apreciază că motivul de recurs invocat este întemeiat, considerentele reţinute în fapt şi în drept de către prima instanţă nu cuprind o analiză adecvată a aspectelor de nelegalitate invocate.

În temeiul art. 4.pct. 1 din Regulamentul de funcţionare a DN 7C- Transfăgărăşan, pe sectorul de drum cuprins între km 104+000 (Piscu Negru) - km 130-800 K., se recomandă ca circulaţia să fie închisă în perioada 1. XI-30. VI., cu menţiunea cuprinsă la pct. 3 al aceluiaşi articol, în sensul că perioada de închidere/deschidere a circulaţiei poate fi modificată în funcţie de condiţiei meteorologice, a factorilor climatici şi ca urmare a unor fenomene cum sunt: avalanşe, căderi de stânci, pietre, viituri şi alunecări de teren. De asemenea, potrivit pct. 4 al aceluiaşi articol, administratorul drumului poate institui restricţii temporare în condiţiile art. 44 alin. (1) din O.G. nr. 43/1997, iar în final, potrivit alin. (7) şi (8) al art. 4 se stabileşte că deschiderea circulaţiei trebuie precedată de o revizie specială efectuată de o comisie compusă din specialişti din cadrul CNADNR şi Direcţiile Generale de Drumuri şi Poduri Bucureşti şi Braşov Secţiile de Drumuri Naţionale Piteşti şi Sibiu, care vor stabili lucrările necesare şi termenele de finalizare ale acestora.

Înalta Curte observă că intimata pârâtă evidenţioază caracterul de recomandare a datei de deschidere a circulaţiei pe Drumul Naţional 7 C cuprins între km. 104 + 000 m. (Piscu Negru) şi km. 130 + 800 m. (K.), subliniind în acest context că data deschiderii drumului este hotărâtă de comisia de revizie specială, în funcţie de constatările făcute şi pericolele ce pot apărare în zonă. Aşadar, pârâta admite că sectorul de drum ar putea fi deschis circulaţiei publice şi anterior datei de 30.06, în situaţia în care nu există pericole privind starea drumului şi fenomenele meteo care pot pune în primejdie viaţa şi integritatea fizică a participanţilor.

În această ordine de idei trebuie reamintit că, aşa cum în literatura de specialitate juridică s-a arătat, acele norme care, neobligând sau neinterzicând o anumita actiune, recunosc subiectului de drept posibilitatea optiunii pentru o anumita conduita în cadrul regulii juridice, se numesc norme dispozitive, iar normele de recomandare fac parte din categoria mai cuprinzatoare a normelor dispozitive si propun subiecţiolor de drept o anumita conduita, neobligatorie însă.

Fiind vorba de o normă de recomandare, instanţa de contencios administrativ are de verificat atât conformitatea acesteia cu acte normative cu valoarea juridică superioară, cât şi modul în care autoritatea pârâtă aplică norma în disuţie, respectiv dacă aceasta uzează de marja de apreciere de care dispune.

În situaţia în care autoritatea pârâtă menţine perioada de închidere a traseului pe toată perioada indicată în norma de recomandare, creează practic premisele pentru a amâna îndeplinirea obligaţiilor legale care îi revin în temeiul unor acte normative cu o valoare superioară, de a asigura starea corespunzătoare a drumului, finalizarea lucrărilor de întreţinere şi reparaţii curente, respectiv semnalizarea corespunzătoare a pericolelor care pot apărea datorită altitudinii sau a elementelor geometrice ale drumului.

Aşa fiind, este neconcludentă apărarea intimatei pârâte în sensul că trebuie să ţină cont de dispoziţiile art. 5 alin. (2) şi (6) din Codul Rutier, aprobat prin O.U.G. nr. 195/2002 privind circulaţia pe drumurile publice, care impun semnalizarea urgentă a oricărui obstacol aflat pe partea carosabilă, sau răspunderea care îi revine în cazul producerii unui eveniment rutier ca urmare a stării tehnice necorespunzătoare a drumului public, a nesemnalizării sau a semnalizării necorespunzătoare a acestuia, îndeplinirea acestor obligaţii nu justifică aplicarea automată a perioadei maxime de închidere a drumului.

Într-adevăr, există informări din partea Administraţiei Naţionale de Meteorologie privind încheierea sezonului nivologic, care atestă existenţa în cursul lunii mai a unui strat de zăpadă la Bâlea lac şi la Vârfu Omu, iar în ceea ce priveşte evoluţia topirii stratului de zăpadă se menţionează că izolat, unde au rămas depozite mari de zăpadă, se mai pot desprinde bucăţi mari, de zăpadă umedă, însă aceste informaţii nu se referă la zona drumului public pe traseul vizat, ci au caracter general, vizând masivele Bucegi şi Făgăraş.

Este incontestabil că siguranţa participanţilor la trafic este obiectivul suprem pe care autoritatea pârâtă trebuie să şi-l propună în luarea deciziei de deschidere DN 7C, însă realizarea acestui obiectiv nu se asigură prin menţinerea închiderii drumului public pe durata maximă recomandată în care ipotetic pot apărarea anumite riscuri, ci prin îndeplinirea obligaţiilor legale care îi revin în calitate de administrator al drumului public cu maximă diligenţă, într-un timp optim, ţinând cont de avertizările meteo concrete care impun închiderea temporară a circulaţiei.

Înalta Curte observă că deşi intimata pârâta susţine că deschiderea drumului ar fi posibilă şi anterior datei de 30. VI., că data deschiderii este hotărâtă de o comisie specială de revizie, nu a depus la dosarul cauzei niciun înscris care să atestă modul în care activitatea acestei comisii s-a derulat, în raport de care s-ar fi impus perioada maximă de închidere a drumului.

Lecturând argumentele indicate în documentul de avizare dat de Preşedintele CNADNR, împărtăşite de prima instanţă, Înalta Curte constată că recomandarea privind închiderea circulaţiei publice în perioada 01. XI-30. VI. este justificată prin altitudinea la care drumul este amplasat, elementele geometrice cât şi nerespectarea de către conducătorii auto a semnalizării orizontale şi verticale.

Fără a pune la îndoială raţionamentul primei instanţe, în sensul că interesele generale privind ocrotirea integrităţii fizice a participanţilor la trafic prin desfăşurarea acestuia în condiţii de siguranţă, respectarea prevederilor legale, precum şi existenţa unei prevenţii în astfel de situaţii ar fi mai presus de interesele economice ale C.N.A.I.R. -S.A. sau ale operatorilor economici din zonă, Înalta Curte apreciază că această concluzie are premise pur ipotetice care nu se raportează situaţia de fapt concretă, care ar trebui să fie constatată de o comisie specială abilitată în condiţiile stabilite de art. 4 pct. 6-8 din Regulament.

Aşa fiind, având în vedere că argumentele avute în vedere nu ţin cont de elemente de fapt concrete ci de unele prezumate, afirmativ deduse din experienţa anilor anteriori, Înalta Curte apreciază că recomandarea cuprinsă la art. 4 pct. 1 din Regulament nu constituie o normă clară, care să ghideze activitatea autorităţii în mod corespunzător. De asemenea norma este excesivă, întrucât nu respectă principiul proporţionalităţii, permiţând intimatei pârâte, fapt confirmat de uzanţele acesteia, stabilirea duratei de închidere a drumului pe durata maximă recomantată prin exercitarea abuzivă a marjei de apreciere de care dispune, fără a avea la bază o analiză efectuată în temeiul unor criterii obiective, în condiţii de transparenţă.

Faţă de cele reţinute, Înalta Curte apreciază că prima instanţă a analizat legalitatea art. 4.pct. 1 din Regulamentul de funcţionare a DN 7C- Transfăgărăşan, pe sectorul de drum cuprins între km 104+000 (Piscu Negru) - km 130-800 K. împărtăşind ideea cu caracter ipotetic în sensul că până în data de 30. VI pot apărarea pericole de natura celor prevăzute de art. 3 din Regulament, fără a ţine cont de reglementarea modului în care intimata pârâtă este obligată să-şi îndeplinescă obligaţiile care vin să asigure siguranţa circulaţiei în raport de condiţiile meteorologice concrete, ceea ce echivalează cu o lipsă de motivare a hotărârii.

De asemenea, Înalta Curte apreciază că dispoziţia Regulamentară criticată nu respectă dispoziţiile art. 44-45 din Ordonanţa Nr. 43/1997 din 28 august 1997 (R) privind regimul drumurilor, care stabilesc condiţiile şi împrejurările în care circulaţia pe drumurile publice poate fi restricţionată sau închisă şi care nu permit luarea unor astfel de măsuri decât în situaţii concrete, cum ar fi executarea de lucrări, condiţii meteo deosebite, situaţii de urgenţă sau forţă majoră.

Cu toate acestea, având în vedere marja de apreciere de care dispune intimata pârâtă în temeiul dispoziţiilor regulamentare indicate la alineatul precedent, care nu formează obiectul judecăţii, Înalta Curte apreciază că nu este admisibilă cererea recurentelor reclamante privind stabilirea, de către instanţa de contencios administrativ, a unei date prestabilite de deschidere a drumului în raport de un singur factor de risc, cum ar fi data încheierii sezonului nivologic.

7. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru aceste considerente, Înalta Curte, reţinând incidenţa motivului de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., în temeiul art. 497 C. proc. civ., raportat la art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va admite recursul declarat, va casa sentinţa recurată şi, în urma rejudecării cauzei, va admite în parte acţiunea formulată de reclamanţii S.C. C. S.R.L., S.C. E. S.R.L., S.C. G. S.R.L., S.C. A. S.A. şi S.C. I. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A..

Va anula art. 4.1. din Regulamentul de funcţionare a drumului DN 7C "Transfăgărăşan" IND A.N.D. nr. 524-2015 în ceea ce priveşte menţiunea:

"se recomandă ca circulaţia să fie închisă în perioada 1 octombrie - 30 iunie".

Va respinge ca inadmisibilă, cererea de înlocuire a datei de 30 iunie, prevăzută pentru încetarea perioadei de închidere a sectoarelor de drum cuprinse între km. 104+000 (Piscul Negru) - km. 130+800 (K.), cu menţiunea "până la data închiderii sezonului nivologic", comunicată prin informarea întocmită de Serviciul de Prognoză a Vremii Sibiu ce aparţine de A.N.M.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenţii-reclamanţi S.C. C. S.R.L., S.C. E. S.R.L., S.C. G. S.R.L., S.C. A. S.A. şi S.C. I. S.R.L. împotriva sentinţei nr. 5/F-CONT din 10 ianuarie 2019 a Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi rejudecând:

Admite, în parte, cererea de chemare în judecată formulată de reclamanţii S.C. C. S.R.L., S.C. E. S.R.L., S.C. G. S.R.L., S.C. A. S.A. şi S.C. I. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A..

Anulează art. 4.1. din Regulamentul de funcţionare a drumului DN 7C "Transfăgărăşan" IND A.N.D. nr. 524-2015 în ceea ce priveşte menţiunea:

"se recomandă ca circulaţia să fie închisă în perioada 1 octombrie - 30 iunie".

Respinge, ca inadmisibilă, cererea de înlocuire a datei de 30 iunie, prevăzută pentru încetarea perioadei de închidere a sectoarelor de drum cuprinse între km. 104+000 (Piscul Negru) - km. 130+800 (K.), cu menţiunea "până la data închiderii sezonului nivologic", comunicată prin informarea întocmită de Serviciul de Prognoză a Vremii Sibiu ce aparţine de A.N.M.

Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 8 aprilie 2020.