Scope of free rural transport for war veterans: interpretation of "internal trips" under Law No. 44/1994 and operator liability for ticket verification

Şedinţa publică din data de 8 aprilie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal la data de 22 februarie 2017, sub nr. x/2017, reclamanta Societatea A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâţii Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi, Ministerul Finanţelor Publice şi Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Botoşani, a solicitat:

- anularea deciziei nr. 2/P din 27.01.2017, prin care Ministerul Finanţelor Publice - Serviciul de soluţionare a plângerilor prealabile şi a contestaţiilor a respins plângerea prealabilă formulată de reclamantă împotriva dispoziţiei obligatorii nr. x din 31.07.2016 emisă de DGRFP Iaşi, precum şi anularea dispoziţiei obligatorii anterior menţionate;

- suspendarea executării deciziei nr. 2/P din 27.01.2017, prin care Ministerul Finanţelor Publice - Serviciul de soluţionare a plângerilor prealabile şi a contestaţiilor a respins plângerea prealabilă formulată de reclamantă împotriva dispoziţiei obligatorii nr. x din 31.07.2016 emisă de DGRFP Iaşi, precum şi suspendarea executării dispoziţiei obligatorii anterior menţionate.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 79 din 16 mai 2017, Curtea de Apel Suceava a admis cererea reclamantei şi a anulat decizia nr. 2/P/27.01.2017 emisă de Ministerul Finanţelor Publice, precum şi dispoziţia obligatorie nr. x/31.07.2016, emisă de DGRFP Iaşi.

Totodată, a dispus suspendarea executării dispoziţiei obligatorii nr. x/31.07.2016, emisă de DGRFP Iaşi, până la soluţionarea definitivă a cauzei.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond, pârâţii Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi, Ministerul Finanţelor Publice şi Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Botoşani au formulat recurs întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, respingerea cererii în anulare şi a cererii de suspendare, ca neîntemeiate.

În motivarea recursului, arată că, în conformitate cu art. 23 din Legea nr. 44/1994, transportul cu bilete gratuite pe mijloacele de transport auto al veteranilor şi văduvelor de război, cu suportarea costurilor călătoriilor de la bugetul de stat, poate avea loc numai pe căi auto judeţene.

Verificarea biletelor de călătorie, a staţiilor de urcare şi de coborâre şi a legitimaţiilor de veteran de război intră în sarcina transportatorilor, aceştia fiind responsabili de acceptarea biletelor de călătorie gratuite pe alte rute decât cele între localităţi ale aceluiaşi judeţ (în speţă, judeţul Botoşani).

În acelaşi sens, invocă prevederile art. 1 din H.G. nr. 580/1995 şi art. 1 şi art. 4 din Ordinul comun al ministrului Transporturilor şi al ministrului Finanţelor nr. 266/312/2005, emis în baza art. 2 din H.G. nr. 580/1995.

Toate aceste dispoziţii legale se referă la călătoria gratuită pe căile auto judeţene.

De asemenea, în conformitate cu art. 6 din Instrucţiunile aprobate prin Ordinul nr. 266/312/2005, biletele speciale de călătorie gratuite sunt valabile numai însoţite de legitimaţia eliberată de asociaţiile veteranilor de război legal constituite, acest document fiind cel care, potrivit art. 19 din acelaşi act normativ, atestă calitatea de veteran de război.

Coroborând prevederile art. 16 cu cele ale art. 23 din Legea nr. 44/1994, rezultă că veteranii şi văduvele de război beneficiază de 12 călătorii gratuite dus-întors sau 24 de călătorii simple, în cursul unui an calendaristic, pe calea ferată, iar veteranii şi văduvele de război care locuiesc în mediul rural beneficiază în plus de 12 călătorii interne dus-întors gratuite pe mijloace de transport auto, sub condiţia imposibilităţii de a călători pe calea ferată, din localitatea de domiciliu. Legea prevede că biletele de călătorie gratuită pentru mijloace auto pot fi utilizate doar pentru transportul între localităţi din acelaşi judeţ. Prin acordarea acestor bilete de călătorie auto, veteranii care locuiesc în mediul rural, unde nu există cale ferată, au posibilitatea să se deplaseze în localităţile din interiorul judeţului, dacă între staţia de plecare şi cea de coborâre nu există posibilitatea să călătorească pe calea ferată.

Transportatorii sunt obligaţi să verifice atât datele înscrise în cupoanele statistice cât şi legitimaţiile de veteran.

Cât priveşte argumentul instanţei de fond potrivit căruia transportatorul ar avea o singură obligaţie - aceea de a asigura transportul veteranilor de război, conform solicitării acestora - recurenţii-pârâţi arată că argumentul nu are un temei legal. Potrivit Instrucţiunilor anterior citate, operatorii de transport public de persoane au şi alte obligaţii decât aceea de a efectua transportul. Beneficiarii Legii nr. 44/1994 pot călători prezentând operatorului economic biletul special de călătorie însoţit de legimitaţia de veteran, în sarcina transportatorului revenind verificarea identităţii călătorului şi a elementelor menţionate pe cuponul de călătorie. În acest sens sunt şi prevederile art. 11 alin. (1) şi (3) din Instrucţiuni.

Cât priveşte suspendarea executării dispoziţiei obligatorii nr. x/31.07.2016 emisă de DGRFP Iaşi, dispusă de instanţa de fond, recurenţii arată că nu s-a probat existenţa unei îndoieli serioase în privinţa legalităţii actului de impunere contestat şi nici producerea unei pagube iminente, prin punerea sa în executare.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare, intimata-reclamantă A. S.R.L. a invocat excepţia nulităţii recursului, iar în subsidiar, a solicitat respingerea acestuia, ca nefondat.

În susţinerea excepţiei nulităţii recursului, a arătat că motivele invocate de recurenţi nu se încadrează în cazurile de casare prevăzute de art. 488 C. proc. civ.

În susţinerea caracterului nefondat al cererii de recurs, arată că instanţa a pronunţat hotărârea de anulare a actelor administrative, cu aplicarea corectă a legii.

Un prim argument în acest sens este acela că a fost încălcat principiul unicităţii controlului, câtă vreme DGFP Botoşani şi, ulterior, DGRFP Iaşi au efectuat lunar inspecţii economico-financiare, în cadrul cărora au verificat şi avizat favorabil documentele justificative prezentate de intimata-reclamantă, în vederea decontării cheltuielilor de călătorie gratuită cu autobuzele a veteranilor de război. În urma verificării legalităţii şi regularităţii acestei documentaţii, organele de inspecţie fiscală au emis acte administrativ-financiare definitive, necontestate, respectiv note unilaterale (conform art. 21 din Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 101/2012), prin care au aprobat decontarea integrală a sumelor solicitate de reclamantă. În situaţiile în care au fost constatate abateri de la legalitate, organele de inspecţie economico-financiară au emis rapoarte de inspecţie, conform art. 20 din aceleaşi norme, prin care au respins o parte din sumele solicitate spre decontare.

Efectuarea acestor verificări este recunoscută chiar prin raportul de inspecţie economico-financiară, care stă la baza emiterii dispoziţiei obligatorii.

Or, O.U.G. nr. 94/2011, care prin art. 11 alin. (2) consacră principiul unicităţii inspecţiei economico-financiare, este aplicabilă. Identitatea de tematică şi de perioadă supusă verificării care există între controlul finalizat prin actele administrative contestate şi verificările lunare anterioare este clară, ambele controale urmărind: verificarea staţiei de urcare şi de coborâre, verificarea ca între cele două să nu existe posibilitatea de călătorie pe calea ferată, verificarea corectitudinii datelor completate în documentele justificative.

Noul control a fost impus de Camera de Conturi Botoşani. Din cuprinsul deciziei acesteia rezultă că vinovăţia privitoare la modul în acare au fost efectuate verificările lunare, prevăzute de art. 18 din Instrucţiunile aprobate prin Ordinul nr. 266/312/2005 aparţine organelor de control din cadrul DGFP Botoşani, respectiv DGRFP Iaşi. Or, acestea au înţeles să transfere răspunderea în sarcina operatorului de transport rutier, încălcând principiul unicităţii controlului.

Cât priveşte dreptul substanţial aplicabil, instanţa de fond a stabilit corect că organele de control au interpretat greşit dispoziţiile Legii nr. 44/1994, respectiv că veteranii şi văduvele de război au dreptul de a călători cu mijloace de transport auto şi în afara judeţului de domiciliu. Legea nu limitează dreptul acestor veterani şi văduve de război care locuiesc în mediul rural de a beneficia de călătorii gratuite auto strict pe trasee judeţene, ci dimpotrivă, stabileşte că aceste categorii de persoane au dreptul la efectuarea unui număr de 12 călătorii interne, adică au acces pe căile de transport naţionale, fără distincţie între transportul judeţean şi cel interjudeţean.

Dacă legiuitorul ar fi intenţionat să limiteze dreptul de a călători cu mijloace auto aşa cum pretind recurenţi, prevederile art. 16 lit. a) alin. (3) din Legea nr. 44/1994 ar fi fost explicite în acest sens. Însă, unde legea nu distinge, nici interpretul nu trebuie să distingă.

Pe de altă parte, dacă prin absurd ar fi însuşită opinia organului de control, ar însemna că legiuitorul a înţeles să îi discrimineze pe veteranii de război care locuiesc în localităţi fără staţii de cale ferată, în raport cu cei care locuiesc în localităţi cu acces la transportul feroviar, de vreme ce numărul călătoriilor interne gratuite este acelaşi.

Interpretarea corectă a prevederilor legii rezultă şi din punctul de vedere expus de Ministerul Finanţelor Publice, care, raportându-se şi la jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a arătat că beneficiarilor legii nu li se poate limita dreptul de a circula cu mijloace de transport auto la nivelul călătoriilor judeţene.

Interpretarea contrară este de natură să creeze discriminare şi între diferitele categorii de operatori de transport, implicit având loc şi o distorsionare a concurenţei pe piaţă, ceea ce ar veni în conflict cu dispoziţiile art. 96 alin. (1) TFUE, care interzic statelor membre aplicarea de tarife sau condiţii care includ orice elemente de sprijin sau de protecţie în beneficiul uneia sau mai multor întreprinderi sau industrii, anume, pentru transportul efectuat în cadrul Uniunii.

De altfel, ca terţ faţă de raportul de drept administrativ născut în baza Legii nr. 44/1994 între beneficiarii legii şi stat, operatorul de transport nu are posibilitatea legală de a impune beneficiarilor legii să călătorească doar în raza judeţului de domiciliu. O eventuală exercitare necorespunzătoare a drepturilor de către beneficiari nu poate constitui temei pentru antrenarea răspunderii patrimoniale a operatorului de transport.

În altă ordine de idei, intimata-reclamantă invocă lipsa oricărei culpe a sa în cazul existenţei unor date neconforme înscrise în cupoanele statistice, respectiv caracterul nelegal al dispoziţiei privind obligarea sa la restituirea sumei de 38.981 RON, aferentă acestei categorii de cupoane statistice.

În acest sens, arată că nu are posibilitatea de a verifica identitatea persoanelor care călătoresc în baza tichetelor şi nici legitimaţiile aparţinând acestor persoane.

Raportat la prevederile art. 11 alin. (1) şi (3) din Instrucţiunile aprobate prin Ordinul nr. 266/312/2005, operatorul de transport nu poate şi nici nu are dreptul să verifice identitatea persoanei care intenţionează să călătorească în baza biletului special, posesorul acestuia fiind obligat să prezinte casierului/conducătorului auto doar cele trei părţi ale biletului (cuponul statistic, cupoanele anexe 1 şi 2 şi biletul special propriu-zis), nu şi vreun act de identitate. Drept urmare, operatorul de transport nu ar putea identifica situaţiile în cate biletul este completat greşit sau este folosit fără drept.

În final, intimata-reclamantă se referă la jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în soluţionarea unor speţe identice.

5. Răspunsul la întâmpinare

Prin răspunsul la întâmpinare, recurenţii-pârâţi combat excepţia nulităţii recursului, arătând că au adus critici concrete sentinţei, respectiv tuturor argumentelor pe care aceasta s-a întemeiat şi anume: agentul economic nu ar fi parte a raportului juridic născut între beneficiarii Legii nr. 44/1994 şi instituţiile publice implicate, având exclusiv obligaţia de a efectua transportul; operatorul economic nu ar avea nicio obligaţie în raport de modul în care beneficiarii legii utilizează biletele speciale de călătorie; organele de inspecţie au interpretat greşit dispoziţiile art. 16 lit. a) alin. (3) din Legea nr. 44/1994; transportatorul nu are obligaţia de a dovedi realitatea şi întinderea prestaţiei întrucât organele de inspecţie economico-financiară au avizat documentaţia prezentată de acesta.

Împotriva acestor considerente ale instanţei de fond, recurenţii au expus propriile argumentaţii, arătând că agentul economic transportator face obiectul inspecţiei economico-financiare în temeiul O.U.G. nr. 94/2011 şi că devine parte a raportului juridic, având anumite atribuţii referitoare la admiterea la călătorie a beneficiarilor Legii nr. 44/1994; operatorii economici cu activitate de transport public de persoane sunt vizaţi de prevederile Ordinului nr. 266/312/2005; din interpretarea art. 16 lit. a) alin. (3) din Legea nr. 44/1990 rezultă că operatorul economic poate solicita decontarea doar pentru călătorii în interiorul judeţului; în conformitate cu O.U.G. nr. 94/2011 există trei forme de control exercitat de inspecţia economico-financiară, iar dispoziţia obligatorie care face obiectul acţiunii în anulare este expresia controlului ex-post, diferit de controlul ex-ante, care a urmărit verificarea şi avizarea documentaţiilor depuse, în conformitate cu prevederile Ordinului nr. 266/312/2005.

6. Procedura de soluţionare a recursului

Prin rezoluţia din 21 noiembrie 2018 a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 26 februarie 2020, cu citarea părţilor, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018.

7. Aspecte procesuale

7.1. La data de 8 ianuarie 2020, intimata-reclamantă A. S.R.L. a depus o cerere privind sesizarea Curţii de Justiţie a Uniunii Europene cu trei întrebări preliminare şi o cerere de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 16 lit. a) alin. (1), (2) şi (3) şi art. 23 alin. (2) din Legea nr. 44/1994, republicată, prin raportare la art. 135 alin. (1) şi (2) lit. a) din Constituţia României.

Cât priveşte cererea de sesizare a CJUE, a solicitat adresarea următoarelor întrebări preliminare:

1. Articolul 107 alin. (1) şi alin. (2) lit. a) din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene trebuie interpretat în sensul că ajutoarele de stat incompatibile cu piaţa internă includ şi facilitatea acordată de Statul Român veteranilor de război din mediul rural, de a călători gratuit cu mijloacele de transport feroviar pe întreg teritoriul ţării, iar cu mijloacele de transport rutier (auto) doar pe raza judeţului de domiciliu, facilitate reglementată în legislaţia naţională prin art. 16 lit. a) alin. (3) din Legea nr. 44/1994 privind veteranii de război, precum şi unele drepturi ale invalizilor şi văduvelor de război, republicată ?

2. Articolul 96 alin. (1) din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene trebuie interpretat în sensul că interdicţia aplicării de către un stat membru, a unor tarife şi condiţii care includ orice element de sprijin sau de protecţie în beneficiul uneia sau mai multor întreprinderi sau industrii anume, pentru transporturi efectuate în cadrul Uniunii este incidenţă şi în cazul facilităţii acordate de Statul Român veteranilor de război din mediul rural de a călători gratuit cu mijloacele de transport feroviar pe teritoriul întregii ţări iar cu mijloacele de transport rutier (auto) doar în limita judeţului în care aceştia domiciliază ?

3. Articolul 106 alin. (1) din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene trebuie interpretat în sensul că dispoziţiile acestuia impun Statului Român obligaţia de a elimina discriminarea pe care art. 16 lit. a) alin. (3) din Legea nr. 44/1994 privind veteranii de război, precum şi unele drepturi ale invalizilor şi văduvelor de război, republicată, o creează între întreprinderile de transport rutier şi cele de transport feroviar sub aspectul recunoaşterii doar în favoarea acestora din urmă a dreptului de a transporta veteranii de război (beneficiari ai facilităţilor de transport prevăzute de Legea nr. 44/1994 privind veteranii de război, precum şi unele drepturi ale invalizilor şi văduvelor de război, republicată) pe întreg teritoriul ţării în timp ce întreprinderile de transport feroviar au dreptul de a transporta aceeaşi categorie de beneficiari doar pe raza teritorială a judeţului în care aceştia domiciliază ?

În susţinerea acestei cererii de sesizare a CJUE, a arătat că întrebările propuse sunt în legătură cu apărările sale faţă de cererea de recurs, apărări prin care a invocat discriminarea care s-ar produce între operatorii economici din sfera transporturilor, în ipoteza interpretării dispoziţiilor art. 16 lit. a) şi art. 23 alin. (2) din Legea nr. 44/1994 conform susţinerilor recurenţilor-pârâţi.

În esenţă, a arătat că TFUE, prin art. 107 alin. (2), enumeră trei tipuri de ajutor considerate compatibile cu piaţa comună, printre care ajutoarele cu caracter social acordate consumatorilor individuali, cu condiţia însă ca acestea să fie acordate fără discriminare în funcţie de originea produselor.

Or, în interpretarea legii susţinută de recurenţi, spre deosebire de operatorii de transport feroviar (care sunt îndreptăţiţi să presteze servicii de transport pe întreg teritoriul ţării în favoarea beneficiarilor Legii nr. 44/1994), operatorii de transport rutier ar avea dreptul să îi transporte pe aceşti beneficiari numai dacă locuiesc în mediul rural şi numai între localităţi situate în acelaşi judeţ, doar în acest caz costul serviciului de transport urmând să fie decontat de la bugetul de stat.

7.2. Recurentul-pârât Ministerul Finanţelor Publice a formulat un punct de vedere cu privire la cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, prin care a solicitat respingerea acesteia, în principal, ca inadmisibilă, iar în subsidiar, ca neîntemeiată.

7.3. Conform încheierii de la termenul de judecată din 26 februarie 2020, în conformitate cu dispoziţiile Hotărârii nr. 232/2019 pentru modificarea şi completarea Regulamentului privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, Înalta Curte a dispus formarea dosarului asociat nr. x/2017 având ca obiect cererea de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 16 lit. a) alin. (1), (2) şi (3) şi art. 23 alin. (2) din Legea nr. 44/1994, republicată, invocată în prezenta cauză de către intimata-reclamantă A. S.R.L.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra cererii de recurs şi asupra cererii de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene

1. Analizând excepţia nulităţii recursului, invocată de intimata-reclamantă, Înalta Curte o constată neîntemeiată.

Criticile formulate prin cererea de recurs se încadrează în cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., invocat de recurenţii-pârâţi. Astfel, prin recurs, se invocă greşita interpretare şi aplicare a prevederilor art. 16 lit. a) alin. (3) din Legea nr. 44/1994, precum şi a prevederilor art. 23 din aceeaşi lege, coroborate cu dispoziţiile art. 1 din H.G. nr. 580/1995 şi art. 1 şi art. 4 din Instrucţiunile aprobate prin Ordinul nr. 266/312/2005, dar şi a art. 11 alin. (1) şi (3) din aceleaşi Instrucţiuni.

Drept urmare, susţinerea intimatei-reclamante potrivit căreia argumentele din cererea de recurs nu s-ar încadra în motivul de casare invocat sunt neîntemeiate, excepţia urmând a fi respinsă.

2. Cât priveşte recursul propriu-zis, Înalta Curte constată că acesta este fondat, în limitele şi pentru argumentele care vor fi arătate în continuare.

Instanţa de fond a hotărât anularea dispoziţiei obligatorii nr. x/31.07.2016, emisă de Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi, precum şi a deciziei nr. 2/P/27.01.2017, emisă de Ministerul Finanţelor Publice în soluţionarea contestaţiei administrative îndreptate împotriva dispoziţiei obligatorii, reţinând drept argumente următoarele:

- reclamanta, în calitate de operator privat de transport public de persoane, are singura obligaţie de a asigura transportul veteranilor de război conform solicitării acestora, în baza biletelor de călătorie gratuite emise de Ministerul Transporturilor, nedevenind parte în raportul juridic născut între beneficiarii Legii nr. 44/1994 şi autorităţile publice implicate în aplicarea acesteia; pe cale de consecinţă, reclamanta nu răspunde de modul în care beneficiarii Legii nr. 44/1994 înţeleg să îşi valorifice drepturile recunoscute de lege;

- autorităţile pârâte au interpretat greşit dispoziţiile art. 16 lit. a) alin. (3) din Legea nr. 44/1994, care nu disting între transportul local, judeţean sau interjudeţean;

- transportatorul este eliberat de obligaţia de a dovedi realitatea şi întinderea prestaţiei din momentul în care instituţia publică cu atribuţii de control (în speţă Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi) şi-a exercitat drepturile şi obligaţiile stabilite prin Ordinul nr. 266/2005 şi a avizat documentaţia prezentată de reclamantă;

- în ceea ce priveşte suma de 38.981 RON, aferentă unor cupoane care conţin erori de completare, reclamantei nu i se poate imputa nicio culpă în privinţa deficienţelor datelor înscrise în cupoanele statistice, în calitate de operator de transport rutier neavând dreptul sau obligaţia să verifice identitatea persoanelor care intenţionează să călătorească în baza biletelor speciale.

Prima critică din recurs se raportează la argumentul instanţei dedus din interpretarea şi aplicarea art. 16 lit. a) alin. (3) din Legea nr. 44/1994.

Recurenţii susţin că aceste dispoziţii trebuie coroborate cu cele ale art. 23 din aceeaşi lege şi că, într-o interpretare corectă a acestor texte, transportul cu bilete gratuite pe mijloacele de transport auto al veteranilor şi văduvelor de război, cu suportarea costurilor călătoriilor de la bugetul de stat poate avea loc numai pe căi de transport auto judeţene.

Potrivit art. 16 lit. a) din Legea nr. 44/1994, Veteranii de război şi văduvele de război beneficiază şi de următoarele drepturi:

a) câte 12 călătorii gratuite, dus-întors, sau 24 de călătorii simple, în cursul unui an calendaristic, la clasa I pe calea ferată, la tren de orice rang, pentru marii mutilaţi, pentru invalizii de război, precum şi pentru veteranii de război decoraţi cu ordine şi medalii de război.

Veteranii de război decoraţi cu Medalia "Crucea comemorativă a celui de-al doilea război mondial, 1941 - 1945", cei nedecoraţi, precum şi văduvele de război au dreptul, în cursul unui an calendaristic, la 6 călătorii interne gratuite, dus-întors, sau la 12 călătorii simple pe calea ferată, la tren de orice rang. Generalii, ofiţerii şi ceilalţi veterani de război decoraţi cu Medalia "Crucea comemorativă a celui de-al doilea război mondial, 1941 - 1945" călătoresc la clasa I, iar cei nedecoraţi şi văduvele de război, la clasa a II-a.

Veteranii de război şi văduvele de război care locuiesc în mediul rural au dreptul, în cursul unui an calendaristic, la 12 călătorii interne, dus-întors, gratuite, pe mijloacele de transport auto, dacă nu există posibilitatea să călătorească pe calea ferată, sau la 12 călătorii interne gratuite, dus-întors, pe căile fluviale, la alegere.

În cadrul numărului de călătorii stabilit pentru titulari, aceştia le pot folosi şi pentru însoţitori. Legitimaţiile de transport tip card pot fi utilizate şi de către soţul/soţia sau alte persoane mandatate de titulari să le reprezinte interesele, pe bază de procură autentificată, nefiind necesară prezenţa titularului la efectuarea călătoriei.

Însoţitorii marilor mutilaţi şi ai invalizilor de gradul I beneficiază de aceleaşi drepturi de transport gratuit şi la aceeaşi clasă ca şi titularii drepturilor ai căror însoţitori sunt;

Potrivit art. 23 din aceeaşi lege, Pentru acoperirea tuturor cheltuielilor determinate de aplicarea acestei legi, fondurile necesare se vor suporta de la bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat sau de la bugetele locale, în limita sumelor aprobate anual Ministerului Apărării Naţionale, Ministerului Administraţiei şi Internelor, Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale ori locale.

Călătoria pe calea ferată se efectuează pe bază de legitimaţii de transport tip card puse la dispoziţie de Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii, la cererea asociaţiilor veteranilor de război legal constituite. Achitarea costurilor de călătorie pe calea ferată, căile fluviale şi auto judeţene, pe baza legitimaţiilor de transport tip card, se face de către Ministerul Finanţelor Publice direct Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii, iar costul biletelor pe mijloacele de călătorie în comun din municipii şi oraşe se suportă de către consiliile judeţene şi locale.

Ministerele şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale şi locale, precum şi operatorii economici din domeniile respective de activitate vor lua fiecare măsurile necesare ce le revin pentru aplicarea prezentei legi.

Înalta Curte constată că textul de lege care are ca obiect de reglementare dreptul veteranilor şi al văduvelor de război la un număr de călătorii gratuite este art. 16 lit. a). Prin cel de-al treilea alineat, este reglementat dreptul beneficiarilor legii, care locuiesc în mediul rural, la 12 călătorii interne dus-întors gratuite pe mijloacele de transport auto, dacă nu există posibilitatea să călătorească pe calea ferată.

Aşa cum a reţinut corect instanţa de fond, articolul de lege care instituie dreptul nu cuprinde limitarea pe care o pretind autorităţile recurente-pârâte, potrivit căreia cele 12 călătorii pe căi auto ar putea avea loc numai în interiorul judeţului. Dimpotrivă, alin. (3) al literei a) a art. 16 se referă la "călătorii interne", prin aceasta înţelegându-se călătorii în limitele graniţelor statale, sintagma fiind utilizată în acelaşi sens şi în alin. (2) al art. 16 lit. a).

Textul de lege din care se poate deduce o limitare în sensul pretins de recurenţii-pârâţi este art. 23 alin. (2), care se referă expres la călătoriile pe căi auto judeţene. Însă, Înalta Curte constată că o astfel de limitare nu poate fi luată în considerare câtă vreme obiectul de reglementare al art. 23 nu este dreptul propriu-zis al beneficiarilor legii de a călători gratuit, ci procedura de acoperire a cheltuielilor determinate de aplicarea acestei facilităţi. Drept urmare, necorelarea celor două dispoziţii nu poate conduce la o interpretare restrictivă a art. 16 lit. a) alin. (3) din Legea nr. 44/1994.

Subsecvent art. 23 din Legea nr. 44/1994 operează prevederile art. 1 din H.G. nr. 580/1995 şi cele ale art. 1 şi art. 4 din Instrucţiunile privind tipărirea şi decontarea biletelor speciale de călătorie gratuită, emise în baza prevederilor Legii nr. 44/1994 privind veteranii de război, precum şi unele drepturi ale invalizilor şi văduvelor de război, aprobate prin Ordinul comun al ministrului Transporturilor şi ministrului Finanţelor Publice nr. 266/312/2005, de asemenea invocate de către recurenţii-pârâţi.

Cum aceste prevederi situate la nivel infra legislativ au legătură cu punerea în aplicare a art. 23 din Legea nr. 44/1994, ele nu pot fi avute în vedere ca argumente de ordin legal care să susţină o interpretare a art. 16 lit. a) alin. (3) în sensul pretins de către recurenţii-pârâţi.

De altfel, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal are jurisprudenţă referitoare la interpretarea prevederilor art. 16 lit. a) alin. (3), prin care a statuat că legea se referă la călătorii interne, fără limitare la căile de transport auto judeţene, jurisprudenţă reflectată într-o seamă de decizii (nr. 4527/2012, nr. 4607/2012, nr. 4732/2012, nr. 3575/2013, nr. 1151/2015, etc.).

Înalta Curte nu subscrie argumentelor instanţei de fond potrivit cărora operatorul de transport public de persoane nu are obligaţia de a verifica modul în care beneficiarii Legii nr. 44/1994 valorifică biletele de călătorie gratuită emise de Ministerul Transporturilor. Dimpotrivă, constată că operatorii de transport sunt implicaţi în raportul juridic născut între beneficiarii legii şi autorităţile publice şi pot solicita decontarea costurilor călătoriilor gratuite numai cu respectarea Legii nr. 44/1994 şi a prevederilor Ordinului nr. 266/312/2005.

De asemenea, este greşită aserţiunea instanţei de fond potrivit căreia transportatorul ar fi eliberat de obligaţia de a mai dovedi realitatea şi întinderea prestaţiilor din momentul în care autoritatea publică cu atribuţiuni de control a avizat documentaţia prezentată de transportator în conformitate cu Ordinul nr. 266/312/2005, aprobând decontarea preţului călătoriilor.

Dimpotrivă, aşa cum susţin recurenţii-pârâţi, operatori de transport, în exercitarea drepturilor referitoare la decontarea călătoriilor gratuite de la bugetul de stat, conform Ordinului nr. 266/312/2005, sunt supuşi regulilor de inspecţie economico-financiară cuprinse în O.U.G. nr. 94/2011. Potrivit acestui act normativ există atât un control ex-ante, care priveşte documentaţia justificativă prezentată de transportator pentru decontarea preţului călătoriilor gratuite, cât şi un control ex-post, în speţă exercitat prin dispoziţia obligatorie care face obiectul acţiunii în anulare. Coexistenţa celor două tipuri de control nu este exclusă de principiul unicităţii controlului fiscal, la care se referă intimata-reclamantă.

Astfel, potrivit art. 6 lit. d) din O.U.G. nr. 94/2011, organele de inspecţie economico-financiară verifică realitatea informaţiilor cuprinse atât în documentaţia aferentă fundamentării sumelor acordate de la bugetul general consolidat pentru susţinerea anumitor activităţi, cât şi în documentele justificative prevăzute de lege pentru acordarea acestora, iar potrivit art. 7 alin. (1) din acelaşi act normativ, inspecţia economico-financiară se exercită la sediul operatorilor economici sau al organului de inspecţie economico-financiară, separat sau combinat, sub următoarele forme:

a) controlul ex-ante, care constă în verificarea fundamentării bugetelor de venituri şi cheltuieli ale operatorilor economici, a fundamentării sumelor acordate de la bugetul general consolidat pentru susţinerea unor activităţi, precum şi în verificările cu privire la constituirea şi asigurarea surselor de plată a finanţărilor rambursabile garantate sau subîmprumutate de stat;

b) controlul operativ, care constă în verificarea unor activităţi sau operaţiuni economico-financiare desfăşurate în cursul exerciţiului financiar curent; acesta se poate extinde şi asupra altor operaţiuni relevante aflate în derulare;

c) controlul ex-post (ulterior), care constă în verificarea activităţii operatorilor economici conform prevederilor prezentei ordonanţe de urgenţă, aferente exerciţiilor financiare încheiate. Controlul financiar ex-post se desfăşoară la solicitarea autorităţilor publice cu atribuţii de control asupra modului de formare, de administrare şi de întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public. În toate cazurile în care se efectuează acţiuni de control financiar ex-post, un exemplar al actului de control întocmit, împreună cu copiile documentelor de valorificare, se transmite autorităţii care a solicitat verificarea.

Constatând, însă, că dreptul veteranilor de război şi al văduvelor de război care locuiesc în mediul rural de a beneficia de 12 călătorii gratuite, conform art. 16 lit. a) alin. (3) din Legea nr. 44/1994 nu este limitat la călătoriile auto judeţene, Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile din recurs referitoare la suma de 845.462 RON reprezentând contravaloarea de decontare a unor călătorii pe trasee auto interjudeţene.

Cât priveşte suma de 38.941 RON încasată de la bugetul de stat în baza unor cupoane statistice cu informaţii incorecte, Înalta Curte constată fondate criticile din recurs.

Astfel, recurenţii-pârâţi au invocat interpretarea şi aplicarea greşită de către instanţa de fond a dispoziţiilor Ordinului nr. 266/312/2005, când a reţinut că operatorul de transport nu are nici dreptul şi nici obligaţia de a verifica identitatea persoanelor care călătoresc în baza biletelor gratuite şi, drept urmare, nu i se poate imputa folosirea incorectă a acestor bilete.

Se constată că debitul ultim menţionat a rezultat prin reţinerea în cadrul dispoziţiei obligatorii a avizării nelegale a unor cupoane statistice de călătorie gratuită care fie nu aparţineau titularilor al căror nume şi număr de legitimaţie erau înscrise pe cupoane, fie aveau nominalizate persoane pentru care B. nu repartizase astfel de cupoane de călătorie gratuite, fie aparţineau unor veterani/văduve de război decedaţi.

Singurul argument invocat de reclamantă în susţinerea nelegalităţii dispoziţiei de recuperare a debitului arătat este cel reţinut de instanţa de fond, referitor la inexistenţa obligaţiei de identificare a persoanelor care călătoresc în baza biletelor gratuite.

Potrivit art. 6 din Instrucţiunile aprobate prin Ordinul nr. 266/312/2005, (1) Biletele speciale de călătorie gratuită sunt valabile numai însoţite de legitimaţia eliberată de filialele judeţene (sau de sector, în cazul municipiului Bucureşti) ale asociaţiilor veteranilor de război legal constituite, contrasemnată de împuternicitul Ministerului Apărării Naţionale.

(2) Biletele folosite de însoţitori sunt valabile numai pentru aceeaşi călătorie cu a persoanei titulare şi cu legitimaţia acesteia.

(3) Pe biletele folosite de însoţitori se va înscrie numărul legitimaţiei titularului.

(4) Pe biletele utilizate de soţul/soţia sau de alte persoane mandatate de titulari să le reprezinte interesele se vor înscrie numărul legitimaţiei şi numele titularului, nefiind necesară prezenţa titularului la efectuarea călătoriei.

Potrivit art. 11 din Instrucţiuni, (1) Pentru a fi admis la transport călătorul prezintă înainte de începerea călătoriei cuponul statistic, cupoanele-anexă 1 şi 2 şi biletul special propriu-zis, nedetaşate, pentru viză, la casa de bilete sau la agenţia de voiaj, după caz, având completate rubricile: Dl/Dna - cu numele titularului, al însoţitorului sau al persoanei mandatate; Nr. legitimaţiei titularului şi în continuare numele titularului, când biletul este utilizat de persoana mandatată; Seria şi nr. buletinului/cărţii de identitate al/a însoţitorului sau al/a persoanei mandatate, dacă este cazul; De la staţia; Până la staţia, respectând instrucţiunile de pe versoul biletului special de călătorie. (…)

(3) După verificarea concordanţei datelor din rubricile completate pe cuponul statistic şi pe biletul special propriu-zis, casierul de bilete detaşează cuponul statistic pe care îl reţine, completându-l cu distanţa în km dintre staţia de urcare şi cea de coborâre, cu tariful corespunzător la data respectivă şi cu data efectuării transportului. (…)

Potrivit art. 16 din Instrucţiuni, (1) Pe baza cupoanelor statistice ale biletelor speciale de călătorie colectate, agenţii economici transportatori auto sau pe căile fluviale vor completa lunar, până la data de 10 a lunii următoare pentru luna expirată, în 4 (patru) exemplare, "Borderoul cupoanelor statistice pentru călătoria cu autobuze sau pe căile fluviale a veteranilor de război, colectate în luna . . . . . . . . . .anul . . . . . . . . . . ." şi "Situaţia centralizatoare a borderourilor rezultate din aplicarea Legii nr. 44/1994, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, în transportul auto sau pe căile fluviale de persoane în luna . . . . . . . . . .anul . . . . . . . . . .", conform anexelor nr. 7 şi 8.

(2) Borderourile şi situaţia centralizatoare se întocmesc separat, pentru fiecare asociaţie a veteranilor de război legal constituită.

(3) În borderoul cupoanelor statistice pentru călătoria cu autobuze sau pe căile fluviale a veteranilor de război, colectate în luna . . . . . . . . . .anul . . . . . . . . . ., se cuprind numai cupoanele statistice care au înscrise toate datele prevăzute la art. 11.

Din coroborarea tuturor acestor prevederi ale Ordinului rezultă că operatorul de transport rutier are obligaţia de a legitima persoanele care utilizează biletele gratuite în baza cărora îşi exercită dreptul la efectuarea călătoriei decontate de la bugetul de stat, biletele speciale de călătorie gratuită putând fi utilizate numai însoţite de legitimaţia care atestă calitatea de beneficiar al Legii nr. 44/1994.

Cum obligaţia de verificare anterior amintită există în sarcina transportatorului, reiese caracterul nefondat al motivelor de nelegalitate din cererea introductivă referitoare la suma de 38.941 RON.

3. Cât priveşte cererea de sesizare a CJUE formulată de intimata-reclamantă, Înalta Curte o va respinge, în considerarea argumentelor reţinute anterior în analiza recursului, referitoare la corecta interpretare şi aplicare a prevederilor art. 16 lit. a) alin. (3) din Legea nr. 44/1994.

Astfel, cererea de sesizare a CJUE a fost formulată de către intimata-reclamantă pornind de la interpretarea pe care recurenţii-pârâţi o dau prevederilor Legii nr. 44/1994, în sensul limitării dreptului beneficiarilor legii care locuiesc în mediul rural de a călători gratuit numai pe căi de transport auto judeţene. În acest context, intimata a apreciat că s-ar impune sesizarea CJUE pentru a stabili dacă practica naţională care operează cu o astfel de limitare este conformă cu dispoziţiile art. 107 alin. (2), art. 96 alin. (1) şi art. 106 alin. (1) TFUE.

Cum Înalta Curte nu a îmbrăţişat poziţia recurenţilor-pârâţi referitoare la interpretarea şi aplicarea art. 16 lit. a) alin. (3) din Legea nr. 44/1994, nu se impune adresarea CJUE, pe temeiul a ceea ce intimata-reclamantă consideră o discriminare care ar opera în baza legii naţionale, cu încălcarea prevederilor Tratatului.

Pe de altă parte, izvorul imputării sumei de 845.462 RON a fost acela al exercitării de către beneficiarii legii a dreptului de a călători gratuit pe trasee auto interjudeţene. Se constată, din această perspectivă, că aspectele invocate de către intimata-reclamantă referitoare la limitarea dreptului operatorilor de transport rutier de a presta serviciile lor beneficiarilor legii numai dacă aceştia locuiesc în mediul rural nu are legătură cu obiectul judecăţii, excedând limitelor litigiului.

4. Cât priveşte criticile din recurs referitoare la suspendarea executării dispoziţiei obligatorii până la soluţionarea definitivă a litigiului, Înalta Curte constată că acestea nu se mai impun a fi analizate, în contextul soluţionării definitive a acţiunii în anulare, prin decizia de faţă, de la pronunţarea căreia încetează efectele suspendării dispuse de instanţa de fond.

5. Pentru toate motivele arătate în analiza recursului propriu-zis, Înalta Curte, în temeiul art. 496 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. şi art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va admite recursul declarat de pârâţi, va casa în parte sentinţa recurată şi, rejudecând, va anula în parte Decizia nr. 2/P/27.01.2017, emisă de Ministerul Finanţelor Publice şi Dispoziţia obligatorie nr. ISR AIF - 2530/31.07.2016, emisă de DGRFP Iaşi, şi anume în ceea ce priveşte creanţa în sumă de 845.462 RON, dar şi accesoriile aferente, care urmează soarta creanţei principale, respingând în rest cererea în anulare.

De asemenea, va menţine dispoziţiile sentinţei referitoare la suspendarea executării Dispoziţiei obligatorii nr. ISR AIF - 2530/31.07.2016.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca neîntemeiată, excepţia nulităţii recursului.

Respinge cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene în vederea pronunţării unei hotărâri preliminare, formulată de intimata-reclamantă Societatea A. S.R.L.

Admite recursul declarat de pârâţii Ministerul Finanţelor Publice, Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi şi Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Botoşani împotriva sentinţei civile nr. 79 din 16 mai 2017, pronunţată de Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa recurată şi, rejudecând:

Admite în parte cererea în anulare formulată de reclamanta Societatea A. S.R.L.

Anulează în parte Decizia nr. 2/P/27.01.2017, emisă de Ministerul Finanţelor Publice şi Dispoziţia obligatorie nr. ISR AIF - 2530/31.07.2016, emisă de DGRFP Iaşi, şi anume în ceea ce priveşte creanţa în sumă de 845.462 RON şi accesoriile aferente.

Respinge în rest cererea în anulare.

Menţine dispoziţiile sentinţei referitoare la suspendarea executării Dispoziţiei obligatorii nr. ISR AIF - 2530/31.07.2016.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 8 aprilie 2020.