Exclusive territorial jurisdiction for public authority plaintiffs in EU-funded administrative disputes under Law 554/2004

Şedinţa publică din data de 26 martie 2020

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, la data de 02.10.2019, sub nr. x/2019, reclamantul Consiliul Judeţean Olt, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Europene Infrastructură Mare - AM POS Mediu a solicitat instanţei:

- anularea Deciziei nr. 59771/20.08.2019 emisă de către Comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Ministerului Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Infrastructură Mare - AM POS Mediu prin care a fost respinsă contestaţia sa nr. 7956/26.07.2019 formulată împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă nr. 51774/09.07.2019;

- anularea titlului de creanţă Proces-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă înregistrat sub nr. x/09.07.2019 emis de Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Infrastructură Mare - AM POS Mediu, privind contractul "Salarii UIP" din cadrul proiectului "Sistem de management integrat al deşeurilor în judeţul Olt", Cod SMIS 27022, comunicat reclamantei anexat Notificării Ministerului Fondurilor Europene nr. 51776/09.07.2019, înregistrată la Consiliul Judeţean Olt sub nr. x/15.07.2019 şi în consecinţă, constatarea eligibilităţii sumei de 503.777,71 RON fără TVA stabilită ca fiind cheltuială neeligibilă (cheltuieli afectate de neregulă), conform punctului 9 din Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor nr. x/09.07.2019 şi exonerarea de la plata sumei de 614.608,81 RON reprezentând creanţă bugetară în sarcina debitorului, sumă alocată din fonduri UE şi de la bugetul de stat, din care 120.906,65 RON TVA, astfel cum a fost stabilită la punctele 11 şi 13 din Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor nr. x/09.07.2019.

- în baza prevederilor art. 15 coroborat cu art. 14 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, suspendarea executării celor 2 acte administrative respectiv: titlul de creanţă Proces-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă emis de Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Infrastructură Mare - AM POS Mediu, înregistrat sub nr. x/09.07.2019 şi Decizia nr. 59771/20.08.2019 emisă de Comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Ministerului Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Infrastructură Mare - AM POS Mediu, până la soluţionarea definitivă a cauzei;

- în cazul în care se respinge capătul principal de cerere, să se dispună obligarea A. S.A. la plata sumelor stabilite drept creanţe bugetare prin Procesul-verbal şi Decizia a căror anulare o solicită prin prezenta, motiv pentru care a formulat în acest dosar cerere de chemare în garanţie a acestei societăţi;

- obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârile care au generat conflictul negativ de competenţă

2.1. Hotărârea Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal

Prin sentinţa civilă nr. 374 din data de 18.10.2019, pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal s-a admis excepţia necompetenţei materiale şi s-a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Municipiului Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal.

În considerentele acestei sentinţe s-a reţinut că litigiul priveşte acte administrative emise de către Ministerul Fondurilor Europene, care are sediul în Municipiul Bucureşti, valoarea creanţei bugetare stabilite în sarcina reclamantului este de 503.777,71 RON, iar reclamantul este o autoritate publică, astfel încât, în raport de prevederile art. 10 alin. (1), alin. (1)1 şi alin. (3) teza finală din Legea nr. 554/2004, competenţa de soluţionare a cauzei în primă instanţă aparţine Tribunalului Municipiului Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal.

2.2. Hotărârea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal

Prin sentinţa civilă nr. 8641 din data de 12.12.2019, Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei teritoriale şi a declinat competenţa de soluţionare cauzei în favoarea Tribunalului Olt, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa a reţinut că, în speţă, nu autoritatea publică are calitatea de reclamant, ci o are pe aceea de pârât, astfel că sunt incidente prevederile art. 10 alin. (3) teza I din Legea nr. 554/2004, respectiv competentă este instanţa de la sediul reclamantului, întrucât potrivit prevederilor art. 2 alin. (1) lit. g) din O.U.G. nr. 66/2011 beneficiar poate fi atât o persoană de drept public cât şi o persoană de drept privat.

2.3. Hotărârea Tribunalului Olt, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal

Prin sentinţa civilă nr. 82 din data de 25.02.2020 Tribunalul Olt, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal admis excepţia necompetenţei teritoriale, a declinat competenţa de soluţionare în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal, a constatat ivit conflictul de competenţă şi a trimis cauza în vederea soluţionării conflictului la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.

Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa a reţinut că deşi în prezenta cauză reclamantul acţionează în calitate de "persoană vătămată" printr-un act administrativ emis de o altă autoritate publică şi nu în calitate de emitent al actului administrativ contestat, din interpretarea istorică şi teleologică a Legii nr. 554/2004 rezultă justificarea obligaţiei acesteia de a se adresa exclusiv instanţei de la sediul, domiciliul pârâtului în cazul în care autoritatea publică a acţionat în regim de putere publică, respectiv în exercitarea dreptului de sezină prevăzut de art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, având în vedere caracterul imperativ al dispoziţiilor legale amintite rezultată din folosirea expresiei "în mod exclusiv" .

În lipsa unei menţiuni derogatorii în cuprinsul acestui text de lege privind calitatea autorităţii publice, de persoană vătămată printr-un act administrativ sau de persoană juridică care acţionează în regim de putere publică, instanţa de contencios administrativ a apreciat că în orice împrejurare, indiferent de obiectul acţiunii judiciare, în situaţia în care o autoritate publică are calitatea de reclamant într-o acţiune în contencios administrativ, aceasta trebuie să se adreseze instanţei de la sediul, domiciliul pârâtului, dispoziţiile art. 10 alin. teza a II-a instituind o normă de competenţă teritorială exclusivă în favoarea acesteia instanţe.

II. Decizia ÎCCJ pronunţată în regulator de competenţă.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie sesizată cu stabilirea regulatorului de competenţă, în conformitate cu dispoziţiile art. 135 din C. proc. civ., republicat, analizând obiectul cauzei deduse judecăţii şi dispoziţiile legale incidente, va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal, pentru considerentele ce urmează:

1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

Înalta Curte constată că, în cauză ne aflăm în faţa unui conflict negativ de competenţă tipic, întrucât dispoziţiile art. 133 pct. 2 din C. proc. civ., republicat, dispun că "există conflict de competenţă când două sau mai multe instanţe şi-au declinat reciproc competenţa de a judeca acelaşi proces sau, în cazul declinărilor succesive, dacă ultima instanţă învestită îşi declină la rândul său competenţa în favoarea uneia dintre instanţele care anterior şi-au declarat necompetenţa".

Problema de drept care a generat conflictul negativ de competenţă priveşte norma de drept aplicabilă situaţiei deduse judecăţii, din perspectiva competenţei teritoriale şi materiale de soluţionare a cauzei.

Reclamantul Consiliul Judeţean Olt a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Europene Infrastructură Mare - AM POS Mediu:

- anularea Deciziei nr. 59771/20.08.2019 emisă de către Comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Ministerului Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Infrastructură Mare - AM POS Mediu prin care a fost respinsă contestaţia sa nr. 7956/26.07.2019 formulată împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă nr. 51774/09.07.2019;

- anularea titlului de creanţă Proces-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă înregistrat sub nr. x/09.07.2019 emis de Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Infrastructură Mare - AM POS Mediu, privind contractul "Salarii UIP" din cadrul proiectului "Sistem de management integrat al deşeurilor în judeţul Olt", Cod SMIS 27022, comunicat reclamantei anexat Notificării Ministerului Fondurilor Europene nr. 51776/09.07.2019, înregistrată la Consiliul Judeţean Olt sub nr. x/15.07.2019 şi în consecinţă, constatarea eligibilităţii sumei de 503.777,71 RON fără TVA stabilită ca fiind cheltuială neeligibilă (cheltuieli afectate de neregulă), conform punctului 9 din Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor nr. x/09.07.2019 şi exonerarea de la plata sumei de 614.608,81 RON reprezentând creanţă bugetară în sarcina debitorului, sumă alocată din fonduri UE şi de la bugetul de stat, din care 120.906,65 RON TVA, astfel cum a fost stabilită la punctele 11 şi 13 din Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor nr. x/09.07.2019.

- în baza prevederilor art. 15 coroborat cu art. 14 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, suspendarea executării celor 2 acte administrative respectiv: titlul de creanţă Proces-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă emis de Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Infrastructură Mare - AM POS Mediu, înregistrat sub nr. x/09.07.2019 şi Decizia nr. 59771/20.08.2019 emisă de Comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Ministerului Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Infrastructură Mare - AM POS Mediu, până la soluţionarea definitivă a cauzei;

- în cazul în care se respinge capătul principal de cerere, să se dispună obligarea A. S.A. la plata sumelor stabilite drept creanţe bugetare prin Procesul-verbal şi Decizia a căror anulare o solicită prin prezenta, motiv pentru care a formulat în acest dosar cerere de chemare în garanţie a acestei societăţi;

- obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

În ceea ce priveşte competenţa materială de soluţionare a cauzei, Înalta Curte reţine că este competent să soluţioneze prezenta cauză tribunalul, având în vedere valoarea creanţei bugetare stabilite în sarcina reclamantului, precum şi prevederile art. 10 alin. (1) şi (1)1 din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora:

"(1) Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel.

(11) Cererile privind actele administrative care au ca obiect sume reprezentând finanţarea nerambursabilă din partea Uniunii Europene se soluţionează potrivit criteriului valoric, iar cererile care au ca obiect acte administrative neevaluabile se soluţionează potrivit rangului autorităţii, conform prevederilor alin. (1)."

În ceea ce priveşte competenţa teritorială de soluţionare a cauzei, Înalta Curte reţine că potrivit art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în forma în vigoare la data sesizării instanţei, respectiv 02.10.2019:

"(3) Reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul său. Reclamantul autoritate publică, instituţie publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul pârâtului.

Din perspectiva aplicării în timp a noii reglementări cuprinse în art. 10 din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 212/2018, fiind vorba despre o normă de procedură, pentru determinarea instanţei competente din punct de vedere teritorial să soluţioneze cauza, sunt relevante prevederile art. 24 din C. proc. civ., potrivit cărora "dispoziţiile legii noi de procedură se aplică numai proceselor şi executărilor silite începute după intrarea acesteia în vigoare".

În consecinţă, în cauză sunt incidente prevederile art. 10 alin. (3) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, modificate prin Legea nr. 212/2018, în raport cu data introducerii cererii de chemare în judecată - 02.10.2019.

Astfel, textul de lege menţionat instituie o competenţă teritorială exclusivă, stabilind că, în situaţia în care reclamantul din cauză este o autoritate publică, instituţie publică sau asimilată acestora, se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul pârâtului, în speţă sediul pârâtului fiind pe raza Municipiului Bucureşti.

În speţă, Înalta Curte observă că norma cuprinsă în art. 10 alin. (3) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 212/2018 nu instituie nicio distincţie în funcţie de litigiu ori de calitatea pârâtului chemat în judecată, ci elementul esenţial în determinarea competenţei teritoriale de soluţionare a cauzei îl reprezintă calitatea reclamantului.

În consecinţă, interpretarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal nu poate fi primită, textul de lege fiind clar în această privinţă, în sensul că reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul său, iar reclamantul autoritate publică, instituţie publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul pârâtului, indiferent de calitatea pârâtului.

Or, câtă vreme legiuitorului nu instituie vreo distincţie în stabilirea competenţei teritoriale de soluţionare a cauzei în raport cu calitatea pârâtului, ci distincţia se face doar în funcţie de calitatea reclamantului, orice altă interpretare în raport cu alte aspecte, ce exced textului de lege aplicabil, nu poate dobândi efecte juridice, cu atât mai mult cu cât competenţa teritorială la care se referă art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 este una exclusivă, de la care nici părţile şi nici instanţa nu pot deroga.

Mai mult, norma de competenţă în discuţie este menită a facilita accesul la justiţie al reclamantului, respectiv al persoanei care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 135 alin. (1) şi (4) C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competenţa de soluţionare a cauzei, în primă instanţă, în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa soluţionării cauzei privind pe reclamantul Consiliul Judeţean Olt, pe pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Europene Infrastructură Mare - AM POS Mediu şi pe chematul în garanţie S.C. A. S.A. în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 26 martie 2020.