Admissibility of administrative audit report as unilateral individual act challenging Ministry of Health non-publication and organigram defects

Şedinţa publică din data de 12 martie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată la data de 09.12.2016 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul Spitalul Clinic de Urgenţe Oftalmologice, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sanatăţii, a invocat nulitatea absolută a Raportului de control nr. x/17.08.2016 întocmit de Corpul de Control din cadrul Ministerului Sănătăţii, comunicat cu adresa nr. x/19.08.2016 şi înregistrat de Spitalul Clinic de Urgenţe Oftalmologice Bucureşti la data de 24.08.2016 sub nr. x, iar, în subsidiar, a solicitat anularea parţială a raportului anterior menţionat şi suspendarea executării Cap. II, lit. e), g) şi Cap. VI pct. 1, măsuri prevăzute la lit. a) pct. 2 şi pct. 3, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1448 din 21 aprilie 2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea formulată de reclamantul Spitalul Clinic de Urgenţe Oftalmologice, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătăţii, ca inadmisibilă.

3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei civile nr. 1448 din 21 aprilie 2017 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamantul Spitalul Clinic de Urgenţe Oftalmologice, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei primei instanţe în vederea soluţionării pe fond a cererii de chemare în judecată.

În motivarea recursului arată că hotărârea recurată este nelegală, fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, având în vedere că, în raport cu prevederile Legii nr. 554/2004, Ordinul MS nr. 680/2016, prin conţinutul său concret, are caracterul unui act administrativ individual, întrucât este aplicabil doar acestuia şi produce efecte doar faţă de recurent, astfel că nu este obligatorie publicarea sa în Monitorul Oficial al României.

Conform art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, în vederea intrării lor în vigoare, legile şi celelalte acte normative adoptate de Parlament, hotărârile şi ordonanţele Guvernului, deciziile primului-ministru, actele normative ale autorităţilor administrative autonome, precum şi ordinele, instrucţiunile şi alte acte normative emise de conducătorii organelor administraţiei publice centrale de specialitate, se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

De asemenea, potrivit alin. (2) al art. 11 din Legea nr. 24/2000, nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României actele cu caracter individual, emise de autorităţile administrative autonome şi de organele administraţiei publice centrale de specialitate.

Astfel, susţine că sancţiunea inexistenţei actului intervine doar în cazul în care există obligaţia publicării acestuia în Monitorul Oficial al României şi actul nu a fost publicat. Prin urmare, consideră că era necesar să se stabilească dacă Ordinul nr. 680/2016 este un act administrativ normativ sau individual, iar această încadrare se realizează prin examinarea integrală a conţinutului său şi prin raportare la întinderea efectelor juridice pe care le produce.

Pe cale de consecinţă, consideră că Ordinul MS nr. 680/2016 este un act administrativ cu caracter individual, astfel că nu este supus obligaţiei de publicare în Monitorul Oficial.

Mai arată că raportul de control, ce face obiectul acţiunii, a fost emis în baza Ordinului MS nr. 680/2016, fiind un act administrativ cu caracter individual, ceea ce îi imprimă aceeaşi natură juridică de act administrativ unilateral, de natură a fi supus controlului instanţei judecătoreşti, iar pe de altă parte, raportul de control a fost aprobat de Ministrul Sănătăţii, aprobare care reprezintă manifestarea de voinţă a unui funcţionar public de decizie sau a unei autoritati publice, care, în fapt, reprezintă un act administrativ unilateral. Astfel, motivarea instanţei în sensul că, întrucât acest corp de control nu apare în organigrama stabilită prin Anexa 1 a H.G. nr. 144/2010, astfel că susţinerea că actul atacat nu este emis de o structură administrativa cu atributii de emitere a unor acte administrative individuale, este nelegală, deoarece rezoluţia "aprobat" îi conferă caracterul unui act administrativ emis de ministru.

Susţine că prin raportul de control Ministerul Sănătăţii i-a impus recuperarea sumelor plătite cu titlu de sporuri în perioada aferenta termenului de prescripţie, precum şi rezilierea contractelor de închiriere, iar punerea în practică a acestor măsuri presupune emiterea unor decizii de restituire a sumelor pretins acordate nelegal, respectiv decizii de reziliere unilaterală a contractelor de închiriere, ori iniţierea unor acţiuni în justiţie împotriva angajaţilor proprii, precum şi actiuni prin care instanţa să declare rezoluţiunea contractelor.

Precizează că raportul de control prevede şi termene de implementare a măsurilor respective ce urmau a fi prezentate Corpului de control.

Recurentul-reclamant consideră că instanţa în mod greşit a apreciat că raportul de control cuprinde doar recomandări, a căror nerespectare nu atrage consecinţe legale, câtă vreme potrivit Legii nr. 95/2006 contractul de management şi contractul de administrare încetează în cazul în care se constată abateri de la legislaţia în vigoare constatate de organele de control şi instituţiile abilitate în condiţiile legii, precum şi în cazul nerespectării măsurilor dispuse de ministrul sănătăţii publice în domeniul politicii de personal şi al structurii organizatorice sau, după caz, a măsurilor dispuse de ministrul/conducătorul instituţiei pentru spitalele din subordinea ministerelor şi instituţiilor cu reţea sanitară proprie.

Pe cale de consecinţă, consideră că acestea nu sunt simple recomandări, ci măsuri a căror neîndeplinire atrage încetarea contractului de management şi a contractelor de administrare, dar şi consecinţe pecuniare pentru angajaţi, în condiţiile în care măsurile sunt nelegale, neavând susţinere juridică.

Mai arată că Normele metodologice privind exercitarea auditului public intern în cadrul Ministerului Sănătăţii, aprobate prin OMS nr. 683/11.06.2014 nu prevăd posibilitatea de contestare a măsurilor dispuse de organele de control/audit, astfel că singura posibilitate de contestare a acestora este în faţa instantei de contencios administrativ, raportul de control având caracterul unui act administrativ individual, cu atât mai mult cu cât pretinsele neregularităţi constatate nu corespund realităţii, respectiv situaţia descrisă în raportul de control nu se verifică prin prisma dispozitiilor legale incidente.

4. Cererea de intervenţie accesorie

A. a formulat o cerere de intervenţie accesorie în favoarea Ministerului Sănătăţii, prin care solicită admiterea cererii de intervenţie şi respingerea recursului reclamantului.

Prin aceeaşi cerere invocă excepţiile: nulităţii recursului - pe motiv că nu sunt formulate critici care să se circumscrie motivelor de casare prevăzute la art. 488 C. proc. civ. a lipsei de interes a recurentului - pe motiv că recurentul nu poate justifica un interes propriu; şi a inadmisibilităţii recursului, având în vedere că acţiunea a fost promovată chiar de salariatul vinovat de neregulile reţinute în raport.

5. Apărările formulate

5.1. Intimatul-pârât Ministerul Sănătăţii a formulat întâmpinare la cererea de recurs, prin care solicită respingerea recursului ca neîntemeiat şi menţinerea sentinţei recurate.

5.2. Intimatul-pârât Ministerul Sănătăţii a formulat întâmpinare la cererea de intervenţie accesorie, prin care invocă excepţia lipsei de interes în formularea acesteia, solicitând respingerea cererii ca lipsită de interes.

5.3. Recurentul-reclamant Spitalul Clinic de Urgenţe Oftalmologice a formulat întâmpinare la cererea de intervenţie accesorie, prin care a invocat inadmisibilitatea acesteia pentru lipsa interesului, solicitând respingerea în consecinţă a cererii.

II. Soluţia instanţei de recurs

În ceea ce priveşte admisibilitatea în principiu a cererii de intervenţie accesorie în favoarea Ministerului Sănătăţii, formulată de A., Înalta Curte constată că aceasta este inadmisibilă.

Potrivit art. 61 alin. (1) şi (3) C. proc. civ.:

"(1) Oricine are interes poate interveni într-un proces care se judecă între părţile originare. (...)

(3) Intervenţia este accesorie, când sprijină numai apărarea uneia dintre părţi."

De asemenea, potrivit art. 63 alin. (1) C. proc. civ.:

"(1) Cererea de intervenţie accesorie va fi făcută în scris şi va cuprinde elementele prevăzute la art. 148 alin. (1), care se va aplica în mod corespunzător."

Examinând cererea de intervenţie accesorie formulată de A., din perspectiva admisibilităţii în principiu a acesteia, Înalta Curte constată că titulara cererii nu justifică un minim interes personal, care ar trebui să caracterizeze orice demers judiciar.

Având în vedere aceste considerente, în temeiul art. 64 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca inadmisibilă, cererea de intervenţie accesorie formulată de A..

În ceea ce priveşte recursul declarat de reclamantul Spitalul Clinic de Urgenţe Oftalmologice, analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este fondat.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Reclamantul Spitalul Clinic de Urgenţe Oftalmologice a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sanatăţii, constatarea nulităţii absolute a Raportului de control nr. x/17.08.2016 întocmit de Corpul de Control din cadrul Ministerului Sănătăţii, iar, în subsidiar, anularea parţială a raportului anterior menţionat şi suspendarea executării Cap. II, lit. e), g) şi Cap. VI pct. 1, măsuri prevăzute la lit. a) pct. 2 şi pct. 3, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei.

Prima instanţă a respins cererea de chemare în judecată ca inadmisibilă, apreciind că actul atacat, respectiv Raportul de control nr. x/17.08.2016 întocmit de Corpul de Control din cadrul Ministerului Sănătăţii, nu este un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, pentru a putea fi atacat în contencios administrativ, având în vedere că: raportul de control cuprinde numai recomandări, a căror neîndeplinire nu este sancţionabilă; raportul de control este emis în temeiul Ordinului MS nr. 680/2016 care nu a fost publicat în Monitorul Oficial şi, prin urmare, este inexistent în ordinea juridică; emitentul actului, respectiv Corpul de Control nu apare în organigrama stabilită de Anexa 1 a H.G. nr. 144/2010 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Sănătăţii, astfel că actul nu este emis de o structură administrativă cu atribuţii de emitere a unor acte administrative individuale.

Înalta Curte nu poate împărtăşi soluţia primei instanţe, apreciind că aceasta a fost pronunţată cu interpretarea şi aplicarea greşită a prevederilor legale incidente, conform considerentelor mai jos expuse.

Astfel, instanţa de fond a admis excepţia inadmisibilităţii cu aplicarea greşită a dispoziţiilor legale în ceea ce priveşte natura juridică a Raportului de control nr. x/17.08.2016 întocmit de Corpul de Control din cadrul Ministerului Sănătăţii.

Analizând actul de mai sus, depus la filele x din vol. 1 al dosarului de fond, se constată că în conţinutul acestuia sunt menţionate (începând cu fila x) încălcările constatate, prevederile legale încălcate, persoanele responsabile, măsurile dispuse, termenul de realizare şi persoana care răspunde de realizarea măsurii.

Faptul că nu sunt prevăzute şi sancţiunile nu are relevanţă în speţă, câtă vreme potrivit art. 184 alin. (1) din Legea nr. 95/2006:

"(1) Contractul de management şi, respectiv, contractul de administrare încetează în următoarele situaţii: (...) m) în cazul în care se constată de către organele de control şi instituţiile abilitate în condiţiile legii abateri de la legislaţia în vigoare care sunt imputabile managerului sau, după caz, oricăruia dintre membrii comitetului director şi care, deşi remediabile, nu au fost remediate în termenul stabilit de organele sau instituţiile respective;

n) nerespectarea măsurilor dispuse de ministrul sănătăţii în domeniul politicii de personal şi al structurii organizatorice sau, după caz, a măsurilor dispuse de ministrul/conducătorul instituţiei pentru spitalele din subordinea ministerelor şi instituţiilor cu reţea sanitară proprie."

Prin urmare, sancţiunile sunt cele din textul de lege indicat mai sus, nefiind necesară înscrierea acestora în cuprinsul raportului de control, astfel că susţinerea primei instanţe în sensul că nerespectarea măsurilor dispuse nu ar fi urmată de nicio sancţiune, este eronată.

Un alt argument al instanţei de fond, considerat a fi greşit de către instanţa de control judiciar, este acela potrivit căruia reclamanta nu poate solicita anularea unui act intern al Ministerului Sănătăţii, întrucât aceasta reprezintă o exercitare a atribuţiei de monitorizare a Ministerului Sănătăţii conform art. 2 lit. d) din H.G. nr. 144/2010, iar pe de altă parte, Corpul de control nu apare în organigrama stabilită de Anexa 1 a H.G. nr. 144/2010 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Sănătăţii.

Referitor la aceste aspecte, Înalta Curte constată că potrivit Anexei la Ordin 144/2010 emis de Guvernul României:

"Art. 2. Ministerul Sănătăţii îndeplineşte următoarele atribuţii principale:

a) elaborează politici, strategii şi programe de acţiune în domeniul sănătăţii populaţiei, în acord cu Programul de guvernare, coordonează şi controlează implementarea politicilor, strategiilor şi programelor din domeniul sănătăţii populaţiei, la nivel naţional, regional şi local; (...)

Art. 4. (1) În îndeplinirea obiectivelor prevăzute la art. 3, Ministerul Sănătăţii exercită atribuţiile prevăzute de Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi alte atribuţii, după cum urmează:

1. organizează, coordonează şi controlează, după caz, activităţi de: asistenţă de sănătate publică, promovare a sănătăţii şi medicinei preventive, asistenţă medicală de urgenţă, curativă, de recuperare medicală, asistenţă medicală la domiciliu, care se acordă prin unităţile sanitare publice sau private, precum şi asistenţă de medicină legală şi de medicină sportivă;

2. asigură supravegherea şi controlul aplicării legislaţiei de către instituţiile şi organismele care au responsabilităţi în domeniul sănătăţii publice, al asigurărilor sociale de sănătate şi de către unităţile sanitare din sectorul privat de asistenţă medicală, colaborând în acest scop cu organismele profesionale din domeniul medico-sanitar din România, autorităţile publice locale şi cu alte instituţii abilitate."

De asemenea, potrivit art. 19 alin. (1) din Regulamentul de Organizare şi Funcţionare al Ministerului Sănătăţii, în vigoare la data controlului, Corpul de control era o structură de specialitate care funcţiona în subordinea directă a Ministrului Sănătăţii, cu atribuţii de monitorizare şi control.

Pe de altă parte, acest aspect nici nu are relevanţă, câtă vreme actul emis de această structură a fost aprobat de Ministrul Sănătăţii şi asumat de Ministerul Sănătăţii - Cabinetul Ministrului.

Se constată a fi eronată şi reţinerea primei instanţe în sensul că raportul de control este emis în temeiul Ordinului MS nr. 680/2016 care nu apare în Monitorul Oficial, fiind inexistent în ordinea juridică, Înalta Curte constatând că în speţă nu era necesară publicarea actului în Monitorul Oficial, întrucât potrivit art. 11 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 24/2000:

"art. 11. Publicarea actelor normative

(1) În vederea intrării lor în vigoare, legile şi celelalte acte normative adoptate de Parlament, hotărârile şi ordonanţele Guvernului, deciziile primului-ministru, actele normative ale autorităţilor administrative autonome, precum şi ordinele, instrucţiunile şi alte acte normative emise de conducătorii organelor administraţiei publice centrale de specialitate se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

(2) Nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României: (...)

b) actele normative clasificate, potrivit legii, precum şi cele cu caracter individual, emise de autorităţile administrative autonome şi de organele administraţiei publice centrale de specialitate."

Actul administrativ este forma juridică principală a activităţii autorităţilor publice şi constă într-o manifestare unilaterală şi expresă de voinţă de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii în realizarea puterii publice.

Art. 2 alin. (1) lit. c) teza I din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ defineşte actul administrativ ca fiind "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice". Pentru a fi considerat act administrativ, condiţiile prevăzute de lege trebuie îndeplinite cumulativ, respectiv să fie vorba de un act unilateral emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, cu scopul de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii. Nu toate actele unilaterale ale autorităţilor publice sunt acte administrative, ci numai acelea care îndeplinesc în mod cumulativ aceste condiţii.

Înalta Curte constată că actul atacat în speţă întruneşte elementele unui act administrativ, în sensul definiţiei prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, astfel că acţiunea în anulare împotriva acestuia este admisibilă, respectiv: este emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea executării în concret a legii, a dispoziţiilor legale care obligă la verificarea activităţii economico-financiare a spitalelor, şi produce efecte juridice, constând în stabilirea unor măsuri concrete şi, eventual, sancţionarea persoanelor care nu au dus la îndeplinire măsurile dispuse.

Potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrative, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată, iar art. 2 lit. a) din Legea nr. 554/2004 defineşte persoana vătămată ca fiind "orice persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un act administrativ".

În aceste condiţii, nu se poate nega dreptul persoanei care se consideră vătămată să solicite anularea actului administrativ emis de autoritatea cu atribuţii în acest sens, prin care s-au constatat anumite nereguli, s-au stabilit anumite măsuri şi termene în care aceste măsuri să fie îndeplinite, precum şi persoanele responsabile de realizarea acestora.

O interpretare contrară ar fi de natură să îngrădească dreptul persoanei asupra căreia se răsfrâng efectele actului atacat de a contesta măsurile dispuse în sarcina sa.

Indiferent de denumirea înscrisului prin care a fost constatată neregula şi stabilită măsura administrativă, acesta este act administrativ susceptibil de a fi supus controlului judecătoresc, motive pentru care instanţa de fond a reţinut în mod greşit natura juridică a actului contestat şi a respins acţiunea ca inadmisibilă cu aplicarea greşită a dispoziţiilor legale menţionate.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 497 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de Spitalul Clinic de Urgenţe Oftalmologice împotriva sentinţei civile nr. 1448 din 21 aprilie 2017 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal; va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca inadmisibilă, cererea de intervenţie accesorie formulată de A..

Admite recursul declarat de Spitalul Clinic de Urgenţe Oftalmologice împotriva sentinţei civile nr. 1448 din 21 aprilie 2017 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 12 martie 2020.