Offsetting of EU funding irregularities via payment deductions and proportionality of administrative sanctions

Şedinţa publică din data de 11 martie 2020

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor şi lucrărilor dosarului, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal la data de 18.08.2016, sub nr. x/2016, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Poroina Mare, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, a solicitat:

1.anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/23.06.2016 precum şi a deciziei nr. 229/01.08.2016 prin care a fost respinsa contestaţia împotriva procesului-verbal anterior menţionat.

2. suspendarea executării actelor administrative contestate potrivit art. 15 alin. (1) până la soluţionarea definitivă a cauzei.

La data de 03.11.2016, S.C. A. S.R.L. a formulat cerere de intervenţie accesorie in interesul reclamantei Unitatea Administrativ Teritorială Poroina Mare, solicitând admiterea cererii reclamantei şi anularea actelor administrative contestate.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 206 din data de 27 martie 2017, Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Poroina Mare, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, având ca obiect anulare act administrativ, precum şi cererea de intervenţie accesorie formulată de S.C. A. S.R.L.

Pentru a pronunţa această hotărâre, prima instanţă a reţinut, în esenţă, că în mod corect s-au reţinut de către pârâtă indicatorii de fraudă 3.11, 3.12, 3.13, 3.14, 3.16 în cadrul cererii de rambursare nr. x, cu consecinţa neeligibilităţii sumei de 89.087,70 RON, reprezentând lucrări aferente contractului nr. x/30.04.2014, constatate a fi neexecutate corespunzător la data efectuării expertizei, lucrări solicitate la plată în cererea de plată nr. x, nefiind justificată solicitarea la rambursare a unor cheltuieli care nu corespund situaţiei reale.

S-a mai arătat că, în ceea ce priveşte susţinerile reclamantei în sensul că actele administrative atacate ar trebui anulate întrucât toate aspectele constatate au fost reglate prin cererea de rambursare nr. x, s-a apreciat ca fiind neîntemeiate, având în vedere că în cadrul cererii de rambursare nr. x, reclamanta a solicitat suma de 287.508,66 RON, sumă ce a fost integral autorizată, neexistând nicio corecţie aplicată, iar în cadrul cererii de rambursare nr. x finală, reclamanta a solicitat suma de 97.714,94 RON, ce a fost integral autorizată, neexistând nicio corecţie aplicată.

3. Cererile de recurs

Împotriva sentinţei nr. 206 din 27 martie 2017 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal au formulat recurs reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Poroina Mare şi intervenienta S.C. A. S.R.L., criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, din perspectiva motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

1. Prin recursul formulat reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Poroina Mare a arătat următoarele:

- motivând contradictoriu şi cu argumente străine de natura cauzei, prima instanţă nu a putut să depăşească constatările primei vizite în teren şi s-a oprit doar la acest punct fără să observe că, ulterior, a existat o corespondenţă cu intimata pentru reglarea sumelor din contract, că s-a emis dispoziţia de şantier nr. 1 din 09.06.2015, iar lucrarea a fost recepţionată în totalitate prin procesul-verbal nr. x/01.10.2015.

Procedând astfel, instanţa a refuzat să intre pe fondul cauzei şi să observe că impunerea era lipsită de obiect, sumele din prima situaţie de plată fiind regularizate cu lucrările ulterior executate pentru care nu s-au mai solicitat decât diferenţa de sumă rămasă după acoperirea valorii neregularităţilor imputate. În aceste condiţii, prima instanţă, în mod străin de natura cauzei care avea ca obiect inexistenţa temeiului sumelor imputate, a rămas cantonată în motivarea existenţei în faza primordială a realizării lucrării a neregularităţilor, refuzând să cerceteze că s-a realizat compensarea valorică şi impunerea nu mai avea obiect.

În contradicţie cu înscrisurile doveditoare aflate la dosarul cauzei, instanţa de fond a respins acţiunea şi a menţinut decizia de impunere, a cărei lipsă de temei şi obiect era demonstrată prin dispoziţia de şantier cu anexele aferente şi de procesul-verbal de receptie la terminarea lucrărilor.

- hotărârea pronunţată a fost dată cu încălcarea normelor de drept material deoarece, instanţa de fond nu a dat considerare faptului că raporturile dintre reclamantă şi pârâtă aveau la baza un contract de adeziune provenit de la pârâtă care reprezintă legea părţilor şi a cărui interpretare este reglementată de dispozitiile art. 1266-1269 C. civ., actul unilateral de impunere fiind obligatoriu a se subordona contractului, modalităţilor de interpretare ale acestuia şi dovezilor de realizare a obligaţiilor.

Omiţând să observe toate aceste aspecte, prima instanţă a ajuns să valideze conţinutul actului de impunere care se raporta doar la neregulile din faza incipientă a lucrărilor, fără să mai observe că prin derularea ulterioară neregularităţile au fost remediate, iar valoarea acestora acoperită în lucrări ce nu au mai fost decontate de pârâtă. 2. Prin recursul formulat intervenienta S.C. A. S.R.L. a arătat următoarele:

- prima instanţă a respins cererea de probatorii a reclamantei pe care o susţineam şi a solutionat cauza plecând de la premisa greşită şi contrazisă de înscrisurile aflate la dosarul cauzei cum că ar fi rămas o plată nejustificată pentru care pârâta a emis impunere, lucru complet neadevărat deoarece ulterior primei vizite în teren, neregularităţile constatate au fost remediate, compensându-se sumele aferente acestora cu lucrări realizate, iar proiectantul a emis dispoziţie de şantier care a modificat devizul iniţial fără a fi afectată calitatea lucrărilor, graficul de execuţie şi termenul de realizare, iar costurile au fost diminuate tocmai pentru a fi acoperită valoarea neregularităţilor.

În aceste condiţii era evident că impunerea era lipsită de obiect, iar expertiza tehnică judiciară era pe deplin concludentă şi utilă pentru a verifica atât existenţa, realizarea şi întinderea lucrărilor cât şi acoperirea din lucrări a sumelor imputate reclamantei. Neluând în considerare aceste aspecte, instanţa de fond s-a antepronunţat fără administrarea de probatorii şi neavând puterea de înţelegere a conţinutului documentaţiei lucrării a confirmat validitatea actului unilateral de impunere fără să efectueze cercetarea judecătorească.

- au fost astfel încălcate dispoziţiile art. 488 punctele 6 şi 8 C. proc. civ., motivarea instanţei fiind contradictorie şi făcând referire la valoarea impunerii care era deja stinsă ca fiind corectă şi actuală, fără să observe că ea nu mai exista urmare celei de-a doua vizite în teren, a dispoziţiei de şantier şi procesului-verbal de recepţie la terminarea lucrării.

Tot astfel nu s-a avut în vedere că prin normele dreptului contractual stabilite de C. civ. trebuia cercetată întreaga derulare a contractului, interpretate clauzele şi actele subsecvente încheiate în derularea acestuia iar, însăşi valoarea viramentelor efectuate de pârâtă demonstra pe deplin că nu puteau exista sume suplimentar achitate atâta timp cât lucrarea a fost finalizată în proporţie de 100%, neregularităţile au fost remediate, iar pârâta a achitat mai puţin bani decat s-a obligat prin contract!

4. Apărările intimatului

Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând că motivele de casare invocate, prevăzute de dispoziţiile art. 488 pct. 6 şi 8 C. proc. civ. nu pot fi primite. Nu se pot reţine criticile referitoare la contradictorialitatea motivării şi nici la emiterea unor argumente străine de natura pricinii, câta vreme nici măcar recurenta reclamantă nu le-a putut enunţa cel puţin cu titlu declarativ. În mod corect a reţinut judecătorul fondului situaţia de fapt care a rezultat din probatoriul încuviinţat în mod legal în cauză. 5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului Analizând sentinţa recurată prin prisma motivelor de casare invocate, a actelor dosarului şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Recurenta-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Poroina Mare a investit instanţa de contencios administrativ şi fiscal, pe calea prevăzută de art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, cu o acţiune îndreptată împotriva deciziei nr. 229/01.08.2016 prin care a fost respinsă contestaţia împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/23.06.2016, solicitând instanţei ca prin hotărârea ce va pronunţa să dispună anularea şi suspendarea acestor acte administrative.

Prima instanţă, pentru motivele arătate pe scurt la punctul 2, a respins acţiunea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Poroina Mare, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, având ca obiect anulare act administrativ, precum şi cererea de intervenţie accesorie formulată de S.C. A. S.R.L.

Împotriva sentinţei nr. 206 din 27 martie 2017 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal au formulat recurs reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Poroina Mare şi intervenienta S.C. A. S.R.L., criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, din perspectiva motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.. Cum motivele de recurs formulate de cele două recurente sunt comune, vor fi analizate împreună.

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. se referă la faptul că hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Deşi aparent am fi în prezenţa unor motive distincte, în realitate este vorba de ipoteze diferite ale aceluiaşi motiv de casare - nemotivarea hotărârii -, deoarece astfel trebuie calificată şi o hotărâre care nu este deloc motivată şi una care cuprinde motive contradictorii ori motive care sunt străine pricinii.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii judecătorul trebuie să arate motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi motivele pentru care s-au respins cererile părţilor. Motivarea este de esenţa hotărârilor şi este necesară pentru a o face înţeleasă şi acceptată de părţi, dar şi pentru a permite instanţei de control judiciar să verifice, după caz, stabilirea situaţiei de fapt şi a aplicării legii sau numai aplicarea legii.

Câmpul noţiunii de "neregulă", conform definiţiei cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, presupune ca abaterea de la legalitate, regularitate sau conformitate să rezulte dintr-o acţiune sau o inacţiune a beneficiarului finanţării. În acest sens trebuie administrat un probatoriu complet din care să rezulte cu certitudine fapta cauzatoare de prejudicii ce se impută beneficiarului finanţării şi situaţia de fapt dedusă judecăţii.

În cauză, între Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, în calitate de Autoritate de Management şi Comuna Poroina Mare, în calitate de beneficiar, s-a încheiat contractul de finanţare nr. x/29.10.2014, având ca obiect acordarea finanţării nerambursabile de către AM POR, pentru implementarea Proiectului nr. SV/1/3/3.4/26/05.05.2014 cod SMIS 54132 intitulat:

"Reabilitare, modernizare şi echipare Şcoala primară din Sat Stignita, Comuna Poroina Mare, judeţul Mehedinţi", valoarea contractului fiind de 511.380,96 RON .

Prin procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/23.06.2016 s-au identificat nereguli constând în cheltuieli neeligibile în cuantum de 89.087,70 RON, aferente contractului de lucrări nr. x/30.04.2014 încheiat de Comuna Poroina Mare cu S.C. A. S.R.L.. Recurenta reclamantă nu contestă "neregula" reţinută prin procesul-verbal mai sus menţionat, ci susţine că această creanţă bugetară fost recuperată deja de intimatul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, întrucât prin cererea de rambursare nr. x finală a dedus suma imputată.

Valoarea contractului de finanţare a fost de 511.380,96 RON, în cadrul cererii de rambursare nr. x recurenta a solicitat suma de 287.508,66 RON, sumă ce a fost integral autorizată, neexistând nicio corecţie aplicată, iar în cadrul cererii de rambursare nr. x finală, recurenta a solicitat suma de 97.714,94 RON ce a fost integral autorizată, neexistând nicio corecţie aplicată.

Or, suspiciunea de neregulă şi verificarea documentată a demarat la data de 24.04.2015, astfel cum rezultă din procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/23.06.2016. Aflând de neregulile imputate, recurenta Comuna Poroina Mare a început remedierea acestora cu sprijinul dirigintelui de şantier la 9.06.2015 .

Prin punctul de vedere la proiectul de procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, înregistrat sub nr. x/24.06.2016, recurenta precizează că sumele decontate eronat în Cererea de plată nr. x au fost corectate în minus prin Cererea de plată nr. 2 . Potrivit dispoziţiilor art. 17 din Norma metodologică de aplicare a prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora din 31.08.2011:

"(1)Deducerea creanţelor bugetare din plăţile/rambursările la care beneficiarul are dreptul se realizează cu condiţia emiterii în prealabil a unui titlu de creanţă.

(2) În situaţia în care beneficiarul îşi exprimă acordul scris, deducerea poate fi aplicată şi înaintea expirării termenului de plată corespunzător titlului de creanţă emis de către structura de control prevăzută la art. 20 din ordonanţă; în acest caz deducerea se aplică la suma solicitată la rambursare."

Cum aceste dispoziţii legale au fost inserate chiar în cuprinsul procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/23.06.2016 şi ţinând seama de situaţia de fapt mai sus prezentată, se impunea ca prima instanţă să facă o reală cercetare a modului în care s-au făcut plăţile pentru a nu fi suportată creanţa bugetată de două ori de către recurenta reclamantă, cu încălcarea evidentă a principiului proporţionalităţii.

Înalta Curte reţine temeinicia criticilor recurentelor din perspectiva art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, constatând că prima instanţă nu a făcut o veritabilă cercetare a fondului cauzei dedusă judecăţii mai ales în contextul în care sancţiunea aplicată beneficiarului finanţării este foarte împovărătoare.

În acest context se impunea verificarea, chiar cu expertiză de specialitate, a sumelor ce rezultau din actele ce au stat la baza formulării cererilor de plată.

Aşa fiind, casarea cu trimitere corespunde unei nevoi reale de a se respecta principiile ce guvernează desfăşurarea procesului civil, cu referire directă la principiul contradictorialităţii şi totodată este impusă de necesitatea aplicării efective, iar nu doar formale, a dreptului părţilor la dublul grad de jurisdicţie.

Instanţa de rejudecare urmează a analiza şi celelalte motive de recurs ale recurentei, ce vizează fondul cauzei, ca apărări de fond.

6. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

Pentru aceste considerente şi în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 şi art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursurile declarate de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Poroina Mare şi de intervenienta S.C. A. S.R.L. împotriva sentinţei nr. 206 din data de 27 martie 2017 a Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Poroina Mare şi de intervenienta S.C. A. S.R.L. împotriva sentinţei nr. 206 din data de 27 martie 2017 a Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 11 martie 2020.