Passive standing of the Ministry of Justice as primary budget credit manager in judicial salary dispute

Şedinţa publică din data de 11 martie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 02 februarie 2017, pe rolul Curţii de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q. şi R., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Justiţiei şi Curtea de Apel Bucureşti, au solicitat:

(i) anularea parţială a Ordinului de salarizare nr. 3522/C din data de 28.09.2016, pct. 1 cu referire la Anexa I, emis de Ministrul Justiţiei, în ceea ce îi priveşte pe reclamanţi;

(ii) emiterea, pentru fiecare dintre reclamanţi în parte, a unor noi ordine de salarizare, în vederea recalculării indemnizaţiei de încadrare, cu drepturile acordate prin hotărâri judecătoreşti irevocabile privind creşterile salariale de 5% ce au fost stabilite în data de 01.01.2007 (faţă de nivelul lunii decembrie 2006), cu 2% ce au fost stabilite în data de 01.04.2007 (faţă de nivelul lunii martie 2007) şi cu 11% ce au fost stabilite la 01.10.2007 (faţă de nivelul lunii septembrie 2007), sume care se vor plăti începând cu 01.08.2013, actualizate cu indicele de inflaţie la data plăţii efective prevăzute de O.G. nr. 10/2007 privind creşterile salariale;

(iii) obligarea pârâţilor la acordarea diferenţelor salariale, rezultate din neaplicarea creşterilor salariale menţionate la punctul anterior, actualizate cu indicele de inflaţie şi cu dobânda legală conform O.G. nr. 13/2011, începând cu data de 01.08.2013 şi până la data plăţii efective, precum şi obligarea pârâtului Ministerul Justiţiei să efectueze demersurile necesare în vederea plăţii către fiecare reclamant a diferenţelor salariale rezultate;

(iv) stabilirea aspectului că tranşele de indexare solicitate ce urmează a se aplica au fost şi rămân incluse în indemnizaţia de încadrare lunară.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 113 din 24 mai 2017, Curtea de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:

(i) a admis în parte acţiunea formulată de reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q. şi R., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Justiţiei şi Curtea de Apel Bucureşti;

(ii) a anulat parţial Ordinul de salarizare nr. 3522/C din 28.08.2016, pct. 1 cu referire la Anexa I, emis de Ministerul Justiţiei, în ceea ce-i priveşte pe reclamanţi;

(iii) a obligat pârâtul Ministerul Justiţiei să emită ordine de salarizare pentru reclamanţi, cu luarea în considerare a creşterilor salariale prevăzute de O.G. nr. 10/2007, respectiv 5%,2%,11%, începând cu data de 09.04.2015 şi în continuare;

(iv) a obligat pârâţii Ministerul Justiţiei şi Curtea de Apel Bucureşti la plata diferenţelor salariale anterior menţionate, începând cu data de 09.04.2015 şi în continuare, actualizate cu indicele de inflaţie şi cu dobânda legală până la data plăţii efective;

(v) a respins în rest acţiunea.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 113 din 24 mai 2017, pronunţată de Curtea de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâtul Ministerul Justiţiei, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea acţiunii, ca neîntemeiată.

Recurentul-pârât a susţinut că soluţia instanţei de fond privind acordarea majorărilor salariale în favoarea reclamanţilor de la data de 09.04.2015 este nelegală, întrucât Decizia Curţii Constituţionale nr. 794/2016, prin care s-a constatat neconstituţionalitatea art. 31 alin. (1)2 din O.U.G. nr. 57/2015, se aplică numai pentru viitor, neputând retroactiva.

A arătat pârâtul că prima instanţă nu a avut în vedere faptul că, urmare a pronunţării acestei decizii de către Curtea Constituţională, la data de 21.12.2016 a fost emis Ordinul Ministrului Justiţiei nr. 4680/C/2016, prin care s-a dispus ca, începând cu data de 09.04.2015, judecătorii care beneficiau la acea dată de un cuantum al indemnizaţiei de încadrare brute lunare şi al sporurilor mai mic decât cel stabilit la nivel maxim pentru fiecare funcţie, grad, gradaţie şi vechime în funcţie se recalculează la nivel maxim, dacă personalul îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii.

Totodată, art. 2 din ordin prevede că, începând cu data de 01.08.2016, indemnizaţia de încadrare brută lunară a judecătorilor din cadrul judecătoriilor, tribunalelor, tribunalelor specializate şi curţilor de apel, precum şi a asistenţilor judiciari se recalculează prin raportare la o valoare de referinţă sectorială de 381,823 RON, care include toate majorările acordate acestei categorii de personal (deci şi 5%, 2% şi 11%), inclusiv majorarea de 10% prevăzută de Legea nr. 293/2015.

Prin urmare, instanţa de fond nu a reţinut că Ministerul Justiţiei şi-a îndeplinit toate obligaţiile care îi incumbau în aceeaşi zi în care a fost publicată în Monitorul Oficial Decizia Curţii Constituţionale nr. 794/2016. Atât timp cât dispoziţiile declarate neconstituţionale erau în vigoare, autoritatea ministerială nu putea emite acte administrative contrare prevederilor legale.

O a doua critică formulată de pârât priveşte soluţia instanţei de fond prin care a fost obligat la plata diferenţelor salariale cuvenite reclamanţilor. A susţinut recurentul-pârât că, potrivit Legii nr. 500/2002 şi art. 6 punctul VII subpunctul 3 din H.G. nr. 652/2009, obligaţia sa constă doar în asigurarea fondurilor necesare plăţii drepturilor salariale, iar obligaţia de plată efectivă revine instituţiei angajatoare, respectiv pârâtei Curtea de Apel Bucureşti.

4. Apărările formulate în cauză

Intimaţii-reclamanţi şi intimata-pârâtă nu au depus întâmpinări faţă de cererea de recurs formulată de pârâtul Ministerul Justiţiei.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtul Ministerul Justiţiei este fondat, în următoarele limite şi pentru următoarele considerente:

II.1. Critica de nelegalitate prin care pârâtul Ministerul Justiţiei a susţinut că, prin emiterea Ordinului nr. 4680/C/2016, au fost îndeplinite obligaţiile legale ce-i revin în privinţa stabilirii drepturilor salariale cuvenite reclamanţilor, vor fi respinse, ca nefondate.

Înalta Curte reţine că, prin sentinţa recurată, pârâtul Ministerul Justiţiei a fost obligat la emiterea unor ordine de salarizare individuale, pentru fiecare reclamant, cu luarea în considerare a creşterilor salariale prevăzute de O.G. nr. 10/2007, astfel cum au solicitat reclamanţii prin cererea de chemare în judecată.

Or, emiterea Ordinului nr. 4680/C/2016, care reprezintă un ordin colectiv (generic), nu echivalează cu emiterea ordinului individual, aferent fiecărui reclamant, iar la dosarul cauzei nu s-a depus vreun înscris din care să rezulte că ordinele individuale au fost emise anterior pronunţării sentinţei recurate.

Chiar dacă ordinul colectiv (prin care s-a procedat la recalcularea drepturilor cuvenite tuturor judecătorilor în funcţie de anumite valori de referinţă sectoriale, precum şi prin includerea majorărilor de 2%, 5% şi 11%) a fost emis anterior promovării cererii de chemare în judecată şi pronunţării sentinţei recurate, cu respectarea dispoziţiile legale incidente, astfel cum susţine pârâtul, relevanţă în soluţionarea cauzei prezintă actele cu caracter individual, prin care sunt tranşate pretenţiile de natură salarială ale reclamanţilor care fac obiectul cererii de chemare în judecată. De altfel, recurentul-pârât nu a criticat obligaţia concretă pusă în sarcina sa de către instanţa de fond, respectiv aceea de emitere a ordinelor de salarizare pentru reclamanţi, motivele de recurs rezumându-se la reafirmarea legalităţii Ordinului nr. 4680/C/2016 şi la concluzia îndeplinirii obligaţiilor de natură salarială.

Prin urmare, argumentele recurentului-pârât, referitoare la instituirea unui mod corect de calculare a drepturilor salariale cuvenite tuturor judecătorilor, prin Ordinul nr. 4680/C/21.12.2016, vor fi respinse, ca nefondate, fiind insuficiente pentru tranşarea chestiunii litigioase deduse judecăţii, care vizează, concret şi punctual, pretenţiile de natură salarială ale reclamanţilor, acestea nefiind satisfăcute decât prin emiterea actelor administrative individuale.

În ceea ce priveşte argumentul aplicării retroactive a dispoziţiilor Deciziei Curţii Constituţionale nr. 794/2016, Înalta Curte constată că, potrivit considerentelor 26-32 din această hotărâre, forul constituţional a reţinut că hotărârile judecătoreşti prin care s-a recunoscut majorarea indemnizaţiei de încadrare a magistraţilor reclamanţi în cauzele respective au aplicabilitate generală, întrucât prin acestea nu s-au recunoscut anumite drepturi în baza unor situaţii de fapt particulare, ci s-au interpretat norme de lege cu aplicabilitate generală. În continuare, Curtea Constituţională a stabilit că efectul constatării neconstituţionalităţii art. 31 alin. (1)2 din O.U.G. nr. 57/2015, introdus prin O.U.G. nr. 43/2016, îl reprezintă calcularea nivelului maxim al salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare la care se face egalizarea prin includerea drepturilor stabilite sau recunoscute prin hotărâri judecătoreşti (considerentul 32).

Prin urmare, însăşi instanţa de control constituţional a stabilit modalitatea în care se va face aplicarea dispoziţiilor legale, consecutiv constatării caracterului neconstituţional al normelor cu examinarea cărora a fost învestită, în sensul extinderii beneficiilor recunoscute prin hotărâri judecătoreşti individuale întregii categorii profesionale şi familii ocupaţionale, aceasta fiind unica modalitate de înlăturare a inechităţilor constatate în sistemul de salarizare a personalului bugetar.

Aşadar, argumentul recurentului-pârât este prezentat în mod eronat ca fiind unul care ţine de temporalitatea aplicării deciziilor Curţii Constituţionale. În realitate, aplicare unitară şi generală a dispoziţiilor legale incidente în materia salarizării, inclusiv pentru perioada anterioară publicării în Monitorul Oficial a Deciziei Curţii Constituţionale nr. 794/2016, reprezintă mijlocul de înlăturare a inechităţilor din sistemul de salarizare al personalului bugetar, scop urmărit de legiuitor la edictarea O.U.G. nr. 20/2016.

De altfel, chiar pârâtul Ministerul Justiţiei a înţeles să valorifice considerentele deciziei Curţii Constituţionale, prin emiterea Ordinului nr. 4680/C din 21.12.2016, adresat tuturor judecătorilor din cadrul judecătoriilor, tribunalelor, tribunalelor specializate şi curţilor de apel, precum şi asistenţilor judiciari, în cuprinsul căruia indemnizaţia de încadrare brută a fost recalculată începând cu data de 09.04.2015, deci pentru o perioadă anterioară publicării deciziei Curţii Constituţionale în Monitorul Oficial. Aşadar, prin cererea de recurs, pârâtul îşi contestă propria practică administrativă de punere în executare a cadrului normativ de salarizare a personalului, în acord cu dispoziţiile constituţionale.

II.2. În ceea ce priveşte critica referitoare la lipsa calităţii recurentului-pârât de persoană obligată la acordarea/plata diferenţelor salariale cuvenite reclamanţilor, Înalta Curte o apreciază a fi fondată, constatând că o astfel de obligaţie nu poate fi identificată, în actualul cadru legislativ, în sarcina autorităţii ministeriale.

Potrivit art. 131 alin. (2) din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, bugetul curţilor de apel, al tribunalelor, al tribunalelor specializate şi al judecătoriilor este gestionat de Ministerul Justiţiei, ministrul Justiţiei având calitatea de ordonator principal de credite, iar potrivit art. 6 pct. VII subpct. 3 din H.G. nr. 652/2009, Ministerul Justiţiei asigură fondurile necesare, fundamentează şi elaborează proiectul bugetului pentru activitatea proprie, a instituţiilor publice din sistemul justiţiei pentru care ministrul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti are calitatea de ordonator principal de credite şi a unităţilor subordonate Ministerului, repartizând creditele bugetare ordonatorilor secundari de credite şi urmărind modul de utilizare a acestora.

Totodată, calitatea de ordonatori secundari/terţiari de credite revine, conform art. 125 alin. (1) din Legea nr. 304/2004, Înaltei Curţi de Casaţie si Justiţie, Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie si Justiţie, Direcţiei Naţionale Anticorupţie, Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Criminalitate Organizată şi Terorism, curţilor de apel, parchetelor de pe lângă curţile de apel, tribunalelor şi parchetelor de pe lângă tribunale, care au în structură câte un departament economico-financiar şi administrativ, condus de un manager economic.

În raport de obligaţiile ce revin pârâtului Ministerul Justiţiei, Înalta Curte constată că formularea unor cereri având ca obiect plata efectivă a drepturilor salariale cuvenite magistraţilor care activează în cadrul instanţelor de judecată nu poate să atragă obligarea Ministerului Justiţiei în acest sens, numai prin prisma calităţii de ordonator principal de credite. Raportul obligaţional, care are ca obiect plata salariului, se desfăşoară între intimaţii-reclamanţi şi Curtea de Apel Bucureşti, în timp ce Ministerul Justiţiei este parte a unui raport juridic financiar care implică ordonatorii de credite, potrivit atribuţiilor prevăzute de Legea nr. 500/2002. Prin urmare, chiar dacă Ministerul Justiţiei are calitatea de ordonator principal de credite, gestionând bugetele instanţelor judecătoreşti, plata efectivă a drepturilor salariale se face de către curtea de apel/tribunal, ordonatori secundari/terţiari de credite, în baza ordinelor de salarizare individuale.

Chestiunea vizând existenţa unei obligaţii legale a Ministerului Justiţiei, privind plata diferenţelor salariale solicitate de reclamanţii magistraţi prin acţiunile adresate instanţelor judecătoreşti, a făcut obiectul unei sesizări referitoare la pronunţarea unei hotărâri pentru dezlegarea unei chestiuni de drept vizând interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 21 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările şi completările ulterioare, art. 6 pct. VII subpunctul 3 din H.G. nr. 652/2009 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Justiţiei, cu modificările şi completările ulterioare, coroborate cu prevederile art. 4 din O.G. nr. 22/2002 privind executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice, stabilite prin titluri executorii, aprobată cu completări prin Legea nr. 288/2002, cu modificările şi completările ulterioare, şi art. 222 din C. civ., privind calitatea procesuală pasivă a Ministerului Justiţiei în litigiile dintre angajaţi şi instituţiile/unităţile cu personalitate juridică pentru care este ordonator principal de credite, având ca obiect plata unor drepturi de natură salarială.

Deşi sesizarea a fost respinsă, ca inadmisibilă, prin Decizia nr. 60/2019, în cuprinsul considerentelor, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a reţinut următoarele aspecte, cu relevanţă pentru soluţia pronunţată în prezenta cauză:

"55. De altfel, prin Decizia nr. 13 din 13 iunie 2016 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul competent să judece recursul în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 763 din 29 septembrie 2016, s-au stabilit, ca o consecinţă a admiterii recursului în interesul legii formulat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, următoarele: "În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 21 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările şi completările ulterioare, ale art. 7 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 30/2007 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Afacerilor Interne, cu modificările şi completările ulterioare, coroborate cu prevederile art. 4 din Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002 privind executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice, stabilite prin titluri executorii, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale art. 222 din C. civ., adoptat prin Legea nr. 287 din 17 iulie 2009, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, Ministerul Afacerilor Interne, în calitatea sa de ordonator principal de credite, nu are calitate procesuală pasivă în litigiile dintre angajaţi şi instituţiile/unităţile cu personalitate juridică aflate în subordinea sa, având ca obiect solicitarea unor drepturi de natură salarială".

56. În motivarea acestei decizii s-a menţionat, între altele, că "În măsura în care pretenţiile deduse judecăţii vizează exclusiv acordarea unor drepturi salariale sau de natură salarială, fără a pune în discuţie atribuţiile legal reglementate ale ordonatorului principal de credite, Ministerul Afacerilor Interne nu poate avea calitate procesuală pasivă în acest gen de cauze" (paragraful 49).

57. Mutatis mutandis, pentru identitate de raţiune, dezlegarea dată în recursul în interesul legii sus-menţionat poate fi avută în vedere, în mod corespunzător, şi în alte cauze similare."

Aşadar, Înalta Curte constată că, în sarcina pârâtului nu subzistă obligaţia de acordare a diferenţelor salariale solicitate de reclamanţi, în sensul plăţii efective a pretenţiilor băneşti formulate de reclamanţi, Ministerului Justiţiei revenindu-i doar obligaţia asigurării resurselor bugetare necesare plăţilor salariale, împrejurare de natură a conduce la reformarea sentinţei instanţei de fond de către instanţa de control judiciar.

Pentru considerentele expuse, constatând incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Justiţiei, va casa în parte sentinţa recurată şi, în rejudecare, va respinge, capătul de cerere privind obligarea pârâtului Ministerul Justiţiei la plata către reclamanţi a diferenţelor salariale, ca fiind formulat împotriva unei persoane lipsită de calitate procesuală pasivă, menţinând celelalte dispoziţii ale sentinţei recurate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Dată

Tip

Sursă

21/02/2017

Cerere de chemare în judecată

UNITATEA ADM. TERITORIALA MUNICIPIUL ARAD

26/07/2017

Cerere de recurs

Reclamant - UNITATEA ADM. TERITORIALA MUNICIPIUL ARAD

27/07/2017

Cerere de recurs

Reclamant - UNITATEA ADM. TERITORIALA MUNICIPIUL ARAD

09/10/2017

Întâmpinare

Intimat - MINISTERUL DEZVOLTĂRII REGIONALE, ADMINISTRAŢIEI PUBLICE ŞI FONDURILOR EUROPENE

09/10/2017

Întâmpinare

Intimat - MINISTERUL DEZVOLTĂRII REGIONALE, ADMINISTRAŢIEI PUBLICE ŞI FONDURILOR EUROPENE

12/10/2017

Întâmpinare

Intimat - MINISTERUL DEZVOLTĂRII REGIONALE, ADMINISTRAŢIEI PUBLICE ŞI FONDURILOR EUROPENE

Dată

Tip

Sursă

06/10/2017

Întâmpinare

Intimat - S.C. S. SRL

27/10/2017

Întâmpinare

Recurent - AGENŢIA DE PLĂŢI ŞI INTERVENŢIE PENTRU AGRICULTURĂ

Admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Justiţiei împotriva sentinţei civile nr. 113 din 24 mai 2017, pronunţată de Curtea de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează, în parte, sentinţa recurată şi, rejudecând:

Respinge capătul de cerere privind obligarea pârâtului Ministerul Justiţiei la plata către reclamanţi a diferenţelor salariale, ca fiind formulat împotriva unei persoane lipsită de calitate procesuală pasivă.

Menţine restul dispoziţiilor sentinţei atacate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 11 martie 2020.