Jurisdiction over challenge to normative administrative act on employee remuneration: Labor law versus administrative law competence

Şedinţa publică din data de 16 septembrie 2020

Deliberând asupra conflictului negativ de competenţă, din actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII a contencios administrativ şi fiscal la data de 21 februarie 2014 sub nr. x/2014, reclamanta AUTORITATEA DE SUPRAVEGHERE FINANCIARĂ, în contradictoriu cu pârâţii A., B. şi intervenienta C., a solicitat: anularea Regulamentului nr. 4/2013 de modificare a Regulamentului nr. 4/2003 privind regimul şi principiile remunerării membrilor şi personalului angajat al Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare; anularea Ordinului nr. 18/27.02.2013 pentru aprobarea Regulamentului nr. 4/2013 de modificare a Regulamentului nr. 4/2003 privind regimul şi principiile remunerării membrilor şi personalului angajat al Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare.

Prin sentinţa nr. 225 din 30 ianuarie 2015, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis cererea formulată de reclamantă. A anulat Regulamentul nr. 4/2013 şi Ordinul nr. 18/27.02.2013 şi a respins cererea reconvenţională, ca inadmisibilă; a respins cererea de intervenţie accesorie, ca nefondată.

Împotriva acestei sentinţe şi a încheierii de şedinţă din 23.01.2015 au formulat recurs pârâţii şi intervenienta.

Prin decizia nr. 3482 din 23 octombrie 2018, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis recursurile declarate de pârâţii A., B. şi de intervenienta C. împotriva sentinţei nr. 225 din 30 ianuarie 2015 şi a încheierii din 23 ianuarie 2015, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a admis cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenientul D., a casat sentinţa şi încheierea recurate şi a trimis cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII- a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2014*.

Prin sentinţa civilă nr. 2020 din 14 iunie 2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat cauza spre soluţionare Tribunalului Bucureşti, secţia a VIII-a conflicte de muncă şi asigurări sociale.

Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa a invocat dispoziţiile art. 10 alin. (1) şi 11 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, arătând că, în materia contenciosului administrativ, revine în competenţa de primă instanţă a curţii de apel soluţionarea litigiilor privind acte administrative emise de autorităţi publice centrale ori privind creanţe fiscale principale ori accesorii în cuantum mai mare de 1.000.000 de RON, precum şi procesele privind contracte administrative încheiate de autorităţile publice de rang central.

Totodată, potrivit instanţei, art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004 contenciosul administrativ este definit ca fiind "activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim".

Or, litigiul de faţă nu se subsumează noţiunii de contencios administrativ, întrucât regulamentul contestat reglementează raporturi de muncă, respectiv raporturile dintre angajator şi anumiţi salariaţi, care privesc drepturi băneşti.

Potrivit instanţei, Regulamentul nr. 4/2003 privind regimul şi principiile remunerării membrilor şi personalului angajat al Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare ce a fost modificat prin regulamentul contestat în cauză a fost emis în baza prevederilor art. 7 alin. (13) şi 14 din Statutul Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare adoptat prin O.U.G. nr. 25/2002, precum şi a prevederilor Codului muncii, aprobat prin Legea nr. 53/2003. Aceste regulamente sunt, aşadar, supuse regulilor din legislaţia muncii, ce trebuie soluţionate conform art. 23 din O.U.G. nr. 25/2002 privind aprobarea Statutului Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare, nefiind acte administrative şi nefiind emise în scopul de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii, în regim de putere publică, în vederea executării ori a organizării legii.

Pe cale de consecinţă, instanţa a apreciat că între C.N.V.M. şi salariaţii săi există raporturi de dreptul muncii, caracteristice oricărei relaţii contractuale angajator-angajaţi, fiind irelevantă în acest context calitatea C.N.V.M. de autoritate publică.

Nu în ultimul rând instanţa a arătat că aspectele invocate de reclamantă în susţinerea acţiunii vizează analiza conformităţii regulamentului a cărui anulare se solicită, cu dispoziţiile Codului muncii, Legii sindicatelor şi contractului colectiv de muncă, devenind, aşadar, aplicabile dispoziţiile din Codul muncii.

Prin sentinţa civilă nr. 1957 din 17 iunie 2020, pronunţată de Tribunalului Bucureşti, secţia a VIII-a conflicte de muncă şi asigurări sociale, a fost admisă excepţia necompetenţei materiale a instanţei şi a fost declinată competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal. S-a constatat ivit conflictul negativ de competenţă şi s-a dispus înaintarea cauzei la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unui regulator de competenţă.

Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa a reţinut că prin act administrativ se înţelege, potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2001, actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.

În funcţie de întinderea efectelor juridice pe care le produc, actele administrative se clasifică în acte administrative cu caracter normativ şi acte administrative cu caracter individual. Actele administrative cu caracter normativ conţin reglementări cu caracter general, impersonale, care produc efecte erga omnes, iar actele administrative cu caracter individual produc efecte, de regulă, faţă de o persoană sau uneori faţă de mai multe persoane, nominalizate expres în cuprinsul acestor acte. Actele administrative cu caracter normativ sunt supuse controlului judecătoresc direct la instanţa de contencios administrativ, pe calea acţiunii în anulare, care, potrivit prevederilor art. 11 alin. (4) teza finală din Legea nr. 554/2004, poate fi promovată oricând. Aşadar, datorită efectelor lor juridice normative, aceste categorii de acte beneficiază de un regim juridic diferit sub aspectul controlului de legalitate.

Instanţa a arătat că prin excluderea actelor administrative cu caracter normativ din sfera de control, pe calea excepţiei de nelegalitate, se urmăreşte un scop legitim, respectiv asigurarea securităţii raporturilor juridice şi respectarea competenţei instanţelor specializate. De asemenea, admiterea acţiunii în anulare a unui act administrativ cu caracter normativ produce efecte juridice erga omnes, spre deosebire de excepţia de nelegalitate care produce efecte inter partes. Astfel, admiterea unei excepţii de nelegalitate produce efecte doar între părţile litigiului, actul administrativ producându-şi în continuare efectele faţă de terţi, pe când admiterea unei acţiuni în anulare a unui act administrativ cu caracter normativ produce efecte erga omnes, profitând tuturor subiectelor de drept.

Instanţa a arătat că potrivit art. 1 alin. (2) din O.U.G. nr. 93/2012 Autoritatea de Supraveghere Financiară, denumită în continuare A.S.F., se înfiinţează ca autoritate administrativă autonomă, de specialitate, cu personalitate juridică, independentă, autofinanţată, care îşi exercită atribuţiile potrivit prevederilor prezentei ordonanţe de urgenţă, prin preluarea şi reorganizarea tuturor atribuţiilor şi prerogativelor Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare (C.N.V.M.), Comisiei de Supraveghere a Asigurărilor (C.S.A.) şi Comisiei de Supraveghere a Sistemului de Pensii Private (C.S.S.P.P.).

Mai mult, potrivit art. 21 indice 3 din O.U.G. nr. 93/2012, deciziile şi orice alte acte administrative emise de A.S.F se contestă conform Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

Tribunalul a subliniat că, atât Regulamentul nr. 4/2013 de modificare a Regulamentului nr. 4/2003, cât şi Ordinul nr. 18/27.02.2013 pentru aprobarea Regulamentului nr. 4/2013, sunt acte emise în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii, care dau naştere, modifică sau sting raporturi juridice.

Potrivit instanţei, natura raportului juridic pe care îl reglementează atât regulamentul cât şi ordinul contestat, nu poate schimba natura juridică a actelor emise, fiind irelevant din punct de vedere juridic dacă prin emiterea actelor administrative se modifică raporturi juridice de dreptul muncii, civile sau administrative.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, constatând existenţa unui conflict negativ de competenţă între cele două instanţe, care se declară deopotrivă necompetente în a judeca aceeaşi pricină, în temeiul dispoziţiilor art. 135 alin. (1) din C. proc. civ., va pronunţa regulatorul de competenţă, stabilind în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal competenţa de soluţionare a cauzei, pentru următoarele considerente:

Instanţa reţine că obiectul prezentului litigiu îl reprezintă cererea prin care reclamanta AUTORITATEA DE SUPRAVEGHERE FINANCIARĂ, în contradictoriu cu pârâţii A., B. şi intervenienta C., a solicitat: anularea Regulamentului nr. 4/2013 de modificare a Regulamentului nr. 4/2003 privind regimul şi principiile remunerării membrilor şi personalului angajat al Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare; anularea Ordinului nr. 18/27.02.2013 pentru aprobarea Regulamentului nr. 4/2013 de modificare a Regulamentului nr. 4/2003 privind regimul şi principiile remunerării membrilor şi personalului angajat al Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare.

Articolul 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, defineşte autoritatea publică drept orice organ de stat al unităţilor administrativ teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public, fiind asimilate autorităţilor publice, în sensul legii, persoanele juridice de drept privat, care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. f) din acelaşi act normativ, contenciosul administrativ este "activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim."

Conform art. 2 alin. (1) lit. c) din acelaşi act normativ, prin act administrativ se înţelege " actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ".

Prin urmare, pentru a fi în prezenţa unui litigiu a cărui competenţă de soluţionare aparţine instanţelor de contencios administrativ, este necesar ca, pe lângă calitatea de autoritate publică a cel puţin uneia dintre părţi, conflictul să se fi născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, astfel cum este definit de Legea contenciosului administrativ, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.

Regulamentul nr. 4/2013 de modificare a Regulamentului nr. 4/2003, cât şi Ordinul nr. 18/27.02.2013 pentru aprobarea Regulamentului nr. 4/2013, sunt acte emise în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii, care dau naştere, modifică sau sting raporturi juridice.

Mai mult decât atât, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie reţine şi dispoziţiile art. 21 indice 3 din O.U.G. nr. 93/2012, potrivit cărora:

"Deciziile şi orice alte acte administrative emise de A.S.F se contestă conform Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare".

Aşa fiind, în raport de considerentele expuse şi de principiul asigurării accesului efectiv la justiţie, văzând şi dispoziţiile art. 135 alin. (4) din noul C. proc. civ., Înalta Curte urmează a stabili competenţa de soluţionare a cererii ce face obiectul cauzei, în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, căreia i se va trimite dosarul pentru continuarea judecăţii.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 16 septembrie 2020.