Interim suspension of budgetary claim recovery pending administrative annulment: strict "justified case" threshold requires evident illegality, not merits-based eligibility disputes

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei.

1. Hotărârea Curţii de apel

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 24.09.2015, sub nr. x/2015, reclamanta A. SA a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Finanţelor Publice în calitate de reprezentant legal al Ministerul Fondurilor Europene -Direcţia Generală Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Sectorial "Creşterea Competitivităţii Economice", (în continuare "AM-POS"), solicitând instanţei ca prin hotărârea ce se va pronunţa să dispună suspendarea provizorie a executării actului administrativ reprezentat de "Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare privind proiectul "Achiziţie echipamente dezvoltare (achiziţie utilaje)" al A. SA nr. 19828/11.08.2015 până la pronunţarea instanţei de fond.

Prin Sentinţa nr. 999 din 23 martie 2016, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins cererea formulată de reclamanta A. SA în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanţelor Publice în calitate de reprezentant legal al Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generală Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Sectorial Creşterea Competitivităţii Economice, ca neîntemeiată.

2. Recursul exercitat în cauză

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond, reclamanta A. SA a formulat recurs, solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, rejudecând cauza, admiterea cererii de suspendare.

În drept au fost invocate dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 din C. proc. civ.

În dezvoltarea motivelor de recurs, reiterând susţinerile din faţa instanţei de fond, recurenta a arătat că:

Motivarea sentinţei recurate este una lacunară, care nu răspunde exigenţelor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., potrivit căruia hotărârea trebuie să cuprindă "expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor". Toate aceste elemente lipsesc din cuprinsul sentinţei recurate.

În opinia recurentei, instanţa de fond a omis să analizeze atât situaţia de fapt, cât şi analiza înscrisurilor depuse şi a motivelor de drept invocate. Astfel, instanţa de fond a analizat, parţial, doar unul dintre motivele în temeiul cărora subscrisa am invocat existenţa unui caz justificat în speţă. Celelalte motive, deşi evidenţiate prin secţiuni (subtitluri) separate în cuprinsul acţiunii au fost complet ignorate de instanţa de fond.

În concret, instanţa de fond nu a analizat motivul invocat de A. privind încălcarea prevederilor art. 21 alin. (21) din O.U.G. nr. 66/2001- Lipsa motivelor în fapt şi în drept pe care trebuia să le conţină actul administrativ atacat. - Motivul invocat de A. privind faptul că autoritatea face trimitere la o serie de documente care nu explică concluzia la care a ajuns echipa de control

Faţă de toate aceste aspecte, solicită să se reţină incidenţa în speţă a prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., să admită recursul formulat, să se caseze sentinţa recurată, iar, în temeiul art. 498 C. proc. civ., să se reţină cauza spre rejudecare în procedura de urgenţă - faţă de obiectul cauzei - şi pe cale de consecinţă să se dispună admiterea cererii de suspendare formulată.

În mod greşit, instanţa de fond a reţinut faptul că în cauză, condiţia cazului bine justificat nu este îndeplinită, această reţinere a instanţei de fond fiind netemeinică şi nelegală, întrucât sentinţa civilă a fost dată cu interpretarea şi aplicarea greşită a legii [mai exact a prevederilor art. 14 din Legea nr. 554/2004 prin raportare la art. 44 din Legea nr. 346/2004 şi a art. 21 alin. (21) din O.U.G. nr. 66/2001] la situaţia de fapt din speţă.

Instanţa de fond prin considerentele hotărârii pronunţate în realitate, completează actul administrativ atacat, arătând că temeiul de drept al acţiunii este reprezentat de prevederile art. 44 alin. (1) lit. a) coroborat cu alin. (4) din Legea nr. 346/2004.

Distinct de faptul că instanţa de fond nu poate completa temeiul de drept al actului administrativ, interpretarea instanţei potrivit căreia în speţă sunt aplicabile prevederile art. 44 alin. (1) lit. a) coroborat cu alin. (4) din Legea nr. 346/2004.

Astfel, potrivit art. 44 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 346/2004, pentru a ne afla în prezenţa unor întreprinderi legate, este necesar ca o întreprindere să deţină majoritatea drepturilor de vot ale acţionarilor sau ale asociaţilor celeilalte întreprinderi.

Or, din analiza acţionariatului prezentată chiar de autoritate în cuprinsul Procesului-verbal rezultă faptul că B. este singura societate care are o participaţie în celelalte două societăţi, însă este vorba doar de o participaţie de 17,86% la C., ce nu îi permite să deţină controlul asupra acestei din urmă întreprinderi.

Potrivit art. 44 alin. (4) din Legea nr. 346/2004, sunt considerate întreprinderi legate, întreprinderile între care există oricare dintre raporturile descrise mai sus, prin intermediul unei persoane fizice sau al unui grup de persoane fizice care acţionează de comun acord, sunt, de asemenea, considerate întreprinderi legate, dacă îşi desfăşoară activitatea sau o parte din activitate pe aceeaşi piaţă relevantă ori pe pieţe adiacente."

Astfel cum am arătat supra, în speţă nu există nici un raport dintre cele prevăzute la alin. (1) al art. 44 din Legea nr. 346/2004, neexistând nicio politică comună a persoanelor ce au calitatea de asociat în cele trei societăţi.

De altfel, nici autoritatea nu face referire la existenţa unui acord comun, ci se limitează a sublinia că societăţile au asociaţi comuni.

În consecinţă, concluzia instanţei potrivit căreia art. 44 alin. (4) din Legea nr. 346/2004 nu este fundamentată pe concluziile autorităţii (întrucât autoritatea nu a identificat un acord comun în activitatea societăţilor în discuţie) ori pe vreun înscris depus la dosarul cauzei.

Prin urmare, este fără dubiu că soluţia instanţei s-a bazat pe o interpretare greşită a textelor legale arătate, având în vedere că nu ne aflăm în niciuna dintre ipotezele prevăzute de prevederile art. 44 din Legea nr. 346/2004.

Rezultă astfel că nu s-a efectuat un control şi o analiză serioasă a situaţiei din speţă, autoritatea trăgând o concluzie care nu are în vedere situaţia reală existentă între societăţi., concluzie ce nu a fost bazată pe nici un fel de documente.

Rezultă astfel că, orice decizie emisă de autoritate, în exerciţiul atribuţiilor pe care legea i le conferă, trebuie să cuprindă argumentaţia în fapt şi în drept care a stat la baza emiterii acesteia şi nu doar indicarea unor aspecte de fapt generice, respectiv enumerarea unor texte de lege despre care se pretinde ca fiind incidente faţă de situaţia de fapt reţinută.

Totodată, în acord cu jurisprudenţa şi doctrina în materie, motivarea actului administrativ individual, atât în fapt cât şi în drept, reprezintă o cerinţă obligatorie a actului administrativ, sancţionată cu nulitatea.

Autoritatea nu a indicat care este raţionamentul propriu care susţine concluzia potrivit căreia subscrisa nu se încadra în categoria IMM la data semnării contractului de finanţare. Inexistenta unei corelări între textele legale invocate -art. 4.4 din Legea nr. 346/2004 şi situaţia de fapt expusă, astfel să se poată pretinde în mod cert nerespectarea condiţiilor de eligibilitate.

Autoritatea a considerat fără nici o analiză proprie, respectiv un raţionament propriu, că în situaţia în care mai multe societăţi sunt deţinute de aceiaşi asociaţi, acestea sunt automat întreprinderi legate, cu toate că nu există nicio dispoziţie legală generală care să permită o astfel de concluzie.

Faţă de aspectele arătate, nelegalitatea actului administrativ este vădită, fiind fără dubiu faptul că simpla referire sau enumerare a unor acte nu poate ţine loc de o motivare corespunzătoare în fapt şi în drept unui act administrativ.

Este fără dubiu că, atât timp cât la pct. 6 Motivele de fapt din Procesul-verbal se face o simplă trimitere la Suspiciunea de neregulă nr. 14593/16.06.2015 şi nu se arată care au fost constatările efective ale echipei de control, Procesului-verbal emis îi lipseşte întru totul motivarea în fapt.

Totodată, este inadmisibil ca temeiul de drept precizat în cuprinsul unui act administrativ emis de autoritatea competentă în materie să facă referire la cuprinsul mai multor acte normative (în integralitatea lor) şi la cuprinsul tuturor clauzelor contractului de finanţare, fără a identifica efectiv prevederile pe care se sprijină.

Mai mult, nu sunt indicate prevederile legale de drept material pretins a fi încălcate de către subscrisa. Simpla enumerare altundeva în conţinutul actului a art. 44 din Legea nr. 346/2004, cu toate ipotezele sale, nu reprezintă nici pe departe o motivare în drept a actului administrativ.

Faţă de această situaţie, subscrisa se află practic în imposibilitate de a se apăra, iar la rândul său instanţa de judecată nu poate aprecia asupra legalităţii şi temeiniciei actului administrativ contestat.

Lipsa unei astfel de justificări este de natură a crea o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate a actelor administrative emise, actului contestat lipsindu-i una din elementele sale obligatorii de formă, sancţionată cu nulitatea. în concluzie, este fără putinţă de tăgadă că nemotivarea în fapt şi în drept a Procesului-verbal reprezintă o încălcare a prevederilor art. 21 alin. (21) din O.U.G. nr. 66/2011.

Referinţele din Procesul-verbal sunt la Situaţie plaţi contract AMPOSCCE, Instrucţiunea AMPOSCCE nr. 425/226.02.2015, Declaraţia privind încadrarea întreprinderii în categoria întreprinderilor mici şi mijlocii, Lista de reverificare a eligibilităţii completată pentru A..

Or, autoritatea nu arată care sunt documentele pe care le-a analizat şi din care rezultă că recurenta ar fi întreprindere legată ce are 327 salariaţi. Nici unul dintre documentele la care face referire autoritatea nu sunt de natură a proba numărul de salariaţi avut de subscrisa la momentul semnării contractului de finanţare. Cel mai probabil autoritatea a preluat concluziile din suspiciunea de nereguli fără a efectua o analiză a documentelor relevante, validând concluziile cuprinse în suspiciunea de nereguli fără a analiza dacă din înscrisurile indicate la pct. 10 din Procesul-verbal rezultă faptul că subscrisa eram la momentul semnării contractului de finanţare o întreprindere mare.

Totodată, arătă că nici unul dintre cele trei documente nu reflectă situaţia asociaţilor/acţionarilor ori a numărului de salariaţi ai societăţilor la care face referire autoritatea, la data la care a fost semnat contractul de finanţare, deşi autoritatea pretinde că la acel moment nu erau îndeplinite condiţiile de eligibilitate.

Practic, AM-POS în loc să procedeze la o verificare proprie a circumstanţelor în care s-a acordat finanţarea şi a situaţiei de fapt concrete, a ales să valorifice sesizarea cuprinsă în Suspiciunea de neregulă nr. 14593/19.06.2015, care după cum îi spune şi numele "suspiciune", era necesar a fi completată de o analiză reală şi efectivă a autorităţii abilitate în urma căreia să se confirme ori să se infirme informaţia cuprinsă în document.

În sensul legii, scopul motivării actului administrativ nu este în nici un caz acela de a obţine o enumerare a unor împrejurări de fapt. Motivarea trebuia să fie adecvată actului emis şi să prezinte de o manieră clară raţionamentul urmat de autoritate în adoptarea măsurilor atacate. O astfel de cerinţă era cu atât mai necesară cu cât instituţia emitentă dispune de o largă putere de apreciere, respectiv în condiţiile în care Procesul-verbal contestat constată că suma de 4.523.500,52 RON este neeligibilă. Subscrisa suntem pusă în situaţia de a rambursa suma de 4.523.500,52 RON în termen de 30 de zile de la data comunicării Procesului-verbal, deşi este mai mult decât incert că actul administrativ va fi menţinut de instanţa de fond, având în vedere premisele neclare şi insuficient motivate avute în vedere de autoritatea la emiterea actului contestat.

În fine, recurenta consideră că în prezenta cauză este îndeplinită condiţia cazului bine justificat, existând cel puţin indicii de nelegalitate ale actului administrativ contestat, soluţia instanţei de fond fiind sub acest aspect nelegală.

3. Cu privire la examinarea recursului în completul filtru, în condiţiile art. 493 din C. proc. civ.

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 05.032018, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

Prin încheierea de şedinţă din data de 09.05.2018 completul filtru a constatat, în raport de conţinutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi pe cale de consecinţă a admis în principiu recursul şi a fixat termen de judecată a fondului recursului, în şedinţă publică, pentru data 18 septembrie 2018, cu citarea părţilor.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând sentinţa recurată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, circumscrise motivelor de nelegalitate prevăzute de art. 488 pct. 5,6 şi 8 C. proc. civ., dar şi de apărările intimatei-pârâte, Înalta Curte constată că nu subzistă motive de casare a hotărârii primei instanţe, în considerarea celor în continuare arătate.

Recurenta-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere vizând suspendarea executării actului administrativ reprezentat de "Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare privind proiectul "Achiziţie echipamente dezvoltare (achiziţie utilaje)" al A. SA nr. 19828/11.08.2015 până la pronunţarea instanţei de fond.

Prima instanţă a respins acţiunea ca neîntemeiată, soluţie împărtăşită de Înalta Curte.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor particularilor până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaţionale, atât în sistemul de protecţie instituit în cadrul Consiliului Europei, cât şi în ordinea juridică a Uniunii Europene. Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei, având în vedere conţinutul prevederilor art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004.

Din dispoziţiile generale ale Legii nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, adoptat pe baza şi în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Pe de altă parte, din dispoziţiile art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004 rezultă că suspendarea executării unui act administrativ este o măsură excepţională ce poate surveni exclusiv când acest lucru este prevăzut expres în lege (suspendarea de drept - ope legis), ori când sunt îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de lege (suspendarea la cererea persoanei vătămate prin actul administrativ).

Noţiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Prin prisma acestor condiţii, soluţia pronunţată de prima instanţă şi considerentele pe care s-a fundamentat sunt la adăpost de orice critică, pentru că s-a apreciat corect că motivele de nelegalitate circumscrise de recurenta-reclamantă, cazului bine justificat nu pot fi decelate printr-o verificare a aparenţei dreptului, ci necesită o evaluare a aspectelor de fond, care ar depăşi limitele procedurii sumare a suspendării de executare.

Argumentele dezvoltate în cererea de recurs reiau, în esenţă, criticile de nelegalitate expuse de reclamanta-recurentă în cererea de chemare în judecată, instanţa de fond pronunţându-se în mod corect cu privire la toate aceste aspecte.

Instanţa de control judiciar reţine că aparenţa de nelegalitate poate viza şi aspecte de drept material, însă este esenţial ca motivele identificate să fie evidente, să nu implice examinarea fondului cauzei.

Or, în cauză, recurenta-reclamantă a invocat ca împrejurări de fapt şi de drept care să fie de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ fiscal a cărui suspendare se cere, tocmai criticile de nelegalitate care urmează/ar urma să fie analizate de instanţa învestită cu cererea de anulare a actului administrativ fiscal atacat.

Înalte Curte reţine că aspectele invocate de recurent nu fundamentează încălcarea prevederilor art. 425 din C. proc. civ., întrucât, din analiza lucrărilor dosarului de recurs, se observă că, instanţa de fond, pronunţând sentinţa ce formează obiectul recursului, a răspuns motivelor invocate de reclamantă, expunând pe larg argumentele de fapt şi de drept pentru care a reţinut că acţiunea este întemeiată, astfel încât sentinţa respectă cerinţele impuse de art. 425 alin. (1) din C. proc. civ.

În sensul acestor dispoziţii procedurale, motivele de fapt şi de drept la care se referă textul reprezintă elementele silogismului judiciar, premisele de fapt şi de drept care au condus instanţa la adoptarea soluţiei din dispozitiv, întrucât o hotărâre care nu evocă reţinerile ei constituie o dispoziţie arbitrară, care anulează aproape toate principiile care guvernează procesul civil. Aceasta nu înseamnă, însă, că instanţa este obligată să răspundă punctual tuturor susţinerilor părţilor care pot fi sistematizate în funcţie de legătura lor logică, cerinţă pe care o îndeplineşte sentinţa ce formează obiectul recursului.

Înalta Curte constată că susţinerile recurentei referitoare la faptul că AM-POS în loc să procedeze la o verificare proprie a circumstanţelor în care s-a acordat finanţarea şi a situaţiei de fapt concrete, a ales să valorifice sesizarea cuprinsă în Suspiciunea de neregulă nr. 14593/19.06.2015,nu poate fi circumscrisă cazului bine justificat care să poată fi analizată în cadrul unei cereri de suspendare.

Prin urmare, contrar celor afirmate de recurentă, Înalta Curte constată că s-au invocat aspecte ce ţin de fondul cauzei care nu pot fi analizate în cadrul unei cereri de suspendare.

În consecinţă, se constată că în mod corect, prima instanţă, prin "pipăirea" fondului a apreciat că nu sunt îndeplinite condiţiile art. 14 din Legea nr. 554/2014.

În ceea ce priveşte paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004 ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public, Înalta Curte, fără a înlătura de plano, consistenţa acestui argument, constată că, în raport cu cele reţinute anterior în privinţa neîndeplinirii condiţiei cazului bine justificat, nu se impune reformarea sentinţei, pentru că art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 impune îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii.

De asemenea, Înalta Curte are în vedere că în cauză, este probat că prin Sentinţa nr. 1337/2017 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti s-a dispus respingerea acţiunii în anulare formulată împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare a cărui suspendare s-a solicitat.

În aceste circumstanţe, soluţia adoptată de instanţa investită cu soluţionarea acţiunii în anulare creează, cel puţin cu caracter provizoriu, premisa legalităţii actelor a căror suspendare s-a solicitat, nefiind astfel răsturnată prezumţia de legalitate ataşată actelor administrative.

Prin urmare, criticile recurentei sunt nefondate, dezlegarea dată litigiului cu care a fost învestită prima instanţă reflectă, aşadar, interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente.

3. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. SA împotriva Sentinţei nr. 999 din 23 martie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 18 septembrie 2018.

GGC - GV