Admissibility of administrative challenge to inter-ministerial communication regarding deregistered organic certification body

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei.

1. Hotărârea Curţii de apel

Prin cererea înregistrată la Curtea de Apel Timişoara sub nr. x/2015, la data de 08.09.2015, reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, solicitând pronunţarea unei hotărâri judecătoreşti prin care sa se dispună anularea actului administrativ nelegal, respectiv a deciziei MADR de invalidare a certificatului de conformitate eliberat de organismul de inspecţie B. pentru anul 2014, decizie transmisa Direcţiilor Agricole Judeţene cu adresa x/15.01.2015 şi comunicata cu adresa DAJ Caras Severin nr. 127/19.01.2015, anexata prezentei şi obligarea MADR sa recunoască validitatea certificatului eliberat pentru anul 2014.

Prin Sentinţa nr. 356 din 14 decembrie 2015, Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii şi a respins acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, ca inadmisibilă.

2. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 1.2 a declarat recurs reclamantul A., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, pe cale de consecinţă, trimiterea cauzei spre rejudecare. În drept au fost invocate dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 din C. proc. civ.

În dezvoltarea motivelor de recurs, reiterând susţinerile din faţa instanţei de fond, recurentul a arătat că:

Instanţa de fond a omis să se pronunţe asupra unei probe hotărâtoare pentru dezlegarea pricinii, respectiv nu a avut în vedere cuprinsul răspunsului intimatului-pârât la plângerea prealabila, înregistrat sub nr. x/24.02.2015, înscris existent la dosarul cauzei-fond şi nu a stăruit pentru aflarea adevărului în legătura cu decizia de invalidare a certificatului de conformitate eliberat de partenerul contractual; anularea actului administrativ nelegal prin care s-a adoptat decizia invalidării certificatului meu de conformitate făcând obiectul cererii mele de chemare în judecată şi acesta fiind în fapt obiectivul urmărit prin desfăşurarea activităţii de judecată.

Prin acest răspuns, cu toate ca pârâtul nu se pronunţă punctual şi explicit, oricum se recunoaşte implicit faptul că, la nivelul MADR exista o decizie de invalidare a certificatului de conformitate adoptată printr-un act administrativ, astfel cum acesta este definit de prevederile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 cu modificările ulterioare. Or, arată recurentul, prin plângerea prealabilă formulată, a solicitat: "revocarea deciziei MADR de invalidare a certificatului de conformitate eliberat de organismul de inspecţie B. pentru anul 2014, decizie transmisa Direcţiilor Agricole Judeţene cu adresa x/15.01.2015 şi comunicata subsemnatului cu adresa DAJ Caras Severin nr. 127/19.01.2015: " certificatele de conformitate emise în baza rapoartelor de inspecţie întocmite după data de 24.07.2014 şi care au aplicată ştampila C. SRL nu sunt eliberate în conformitate cu prevederile legislative naţionale şi comunitare în vigoare din domeniul agriculturii ecologice;", adrese care sunt în deplină concordanţă cu decizia MADR de invalidare a certificatului de conformitate.

Instanţa de fond era obligata să stăruie pentru aflarea adevărului cu privire la obiectul dedus judecaţii şi să dispună pârâtului să depună la dosarul cauzei actul administrativ prin care s-a invalidat certificatul, întrucât nu a solicitat anularea adresei cu nr. x/15.01.2015, ci a solicitat anularea actului administrativ nelegal, respectiva deciziei MADR de invalidare a certificatului de conformitate eliberat de organismul de inspecţie B. pentru anul 2014.

Recurentul-reclamant arată că instanţa de fond s-a aflat în eroare atunci când a reţinut că ar fi solicitat anularea adresei nr. x/15.01.2015, acesta susţinând că a solicitat anularea deciziei comunicate cu adresa nr. x/15.01.2015 şi nu anularea respectivei adrese, astfel că instanţa de fond s-a pronunţat pe alt obiect decât cel al cererii sale de chemare în judecată şi nu s-a pronunţat pe unul din capetele de cerere, motiv de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

A precizat că s-a adresat chematei în garanţie C. SRL pentru a-i comunica o copie de pe nota de control nr. x/16.12.2014, la care se face referire în adresa x/15.01.2015, presupunând că prin acest act s-ar fi adoptat măsurile de invalidare a certificatului de conformitate, dar nici acestei societăţi nu i-a fost comunicată respectiva notă de control nici la solicitare, reuşind să o obţină numai după ce instanţa Curţii de Apel Cluj a dispus înfăţişarea ei.

Din cuprinsul notei de control reiese că acesta este actul administrativ prin care s-a adoptat decizia invalidării certificatului de conformitate al recurentului şi radierea acestuia de pe site-ul MADR, prin propunere aprobată de ministrul în funcţie la acea vreme. Nota de control a fost aprobată de ministrul agriculturii, purtând viza de aprobare şi semnătura acestuia, devenind act administrativ emis de o autoritate publică în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii şi produce prin sine însăşi efecte juridice, în sensul că dă naştere, modifică şi stinge raporturi juridice, deoarece certificatul de conformitate al recurentului a fost radiat de pe site-ul ministerului, acesta a pierdut calitatea de operator în agricultura ecologică, având în vedere că raportul de inspecţie a fost întocmit după data de 24.07.2014.

Recurentul-reclamant susţine că neavând acces la acest document - notă de control, a fost nevoit să solicite instanţei revocarea deciziei de invalidare a certificatului de conformitate, decizie transmisă cu adresa nr. x/15.01.2015, fără a se referi direct la această notă de control pentru că nu cunoştea conţinutul acesteia. Mai mult, arată că în anexa la ordinul MADR nr. 5/05.01.2015, Secţiunea a 3-a, art. 22 alin. (11) se arată că notele de control sunt documente confidenţiale şi se comunică altor instituţii şi/sau persoane fizice sau juridice numai cu acordul scris al conducerii DGCAI.

Or, actul administrativ nr. 306783/16.12.2014, în baza căruia i-a fost invalidat certificatul de conformitate, după cum se precizează în adresa nr. x/15.01.2015, a fost emis de către Direcţia Generală Control, Antifraudă şi Inspecţii, iar răspunsul la plângerea prealabilă a fost elaborat de Direcţia Generală Politici Publice şi Strategii.

De asemenea, recurentul-reclamant critică invalidarea certificatului său de conformitate, în condiţiile în care nu a fost afectată legalitatea sau conformitatea respectivului certificat prin eroarea aplicării ştampilei C. SRL pe raportul de inspecţie, în loc de ştampila B. - Sucursala Iernut, deoarece în legătură cu această eroare trebuia să fie informat pentru corectarea acesteia, din moment ce organismul B. - Sucursala Iernut era aprobat de către MADR la data efectuării controlului şi un angajat al acestuia a efectuat inspecţia.

3. Cu privire la examinarea recursului în completul filtru, în condiţiile art. 493 din C. proc. civ.

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 07.11.2017, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

Prin încheierea de şedinţă din data de 13.03.2018 completul filtru a constatat, în raport de conţinutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi pe cale de consecinţă a admis în principiu recursul şi a fixat termen de judecată a fondului recursului, în şedinţă publică, pentru data 18 septembrie 2018, cu citarea părţilor.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentul-reclamant, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Controlul judiciar declanşat de recurentul-reclamant are ca obiect anularea actului emis de pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi comunicat Direcţiilor pentru Agricultură Judeţene cu adresa nr. x/15.01.2015, precum şi obligarea acestuia la recunoaşterea certificatului de conformitate eliberat acestuia pentru anul 2014.

Prima instanţă a reţinut că actul a cărui anulare s-a solicitat (adresa nr. x) a fost adresat directorilor executivi din cadrul Direcţiilor pentru Agricultură Judeţene de pe întregul teritoriu al ţării, cu scop de "informare privind situaţia organismului de inspecţie şi certificare B. - Sucursala Iernut", iar în conţinutul său s-a adus la cunoştinţa destinatarilor că "în perioada 2-5.12.2014 Direcţia Generală Control Antifraudă Inspecţii - Direcţia de Inspecţii de Stat a efectuat verificări cu privire la criteriile de funcţionare precum şi la activitatea desfăşurată de B. - Sucursala C. SRL", iar în urma controlului, prin nota de control nr. x/16.12.2014 s-a propus informarea operatorilor cărora le-au fost eliberate certificate de către entitatea verificată asupra următoarelor aspecte:

"- organismul de inspecţie şi certificare B. - Sucursala Iernut a fost radiat conform certificatului de radiere din data de 28.11.2014, emis în baza rezoluţiei nr. 14426/26.11.2014, iar societatea nou înfiinţată, respectiv, C. SRL nu este aprobată de MADR ca organism de inspecţie şi certificare;

- certificatele de conformitate emise în baza rapoartelor de inspecţie întocmite după data de 24.07.2014 şi care au aplicată ştampila C. SRL nu sunt eliberate în conformitate cu prevederile legislative naţionale şi comunitare în vigoare din domeniul agriculturii ecologice;

- se impune orientarea către un alt organism de inspecţie şi certificare aprobat de MADR, în vederea continuării activităţii în sistemul de agricultură ecologică".

În finalul actului s-a inserat solicitarea adresată destinatarilor actului de a identifica operatorii clienţi ai B. - Sucursala C. SRL şi de a-i informa cu privire la cele semnalate.

Urmare a acestei solicitări, Direcţia de Agricultură a Judeţului Caraş-Severin s-a adresat reclamantului prin adresa nr. x/19.01.2015, arătând că are obligaţia de a-l informa în legătură cu aceleaşi aspecte enumerate în actul emis de MADR sub nr. x/15.01.2015.

Prima instanţă a reţinut că adresa MADR cu nr. x/15.01.2015 nu este un act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 şi nu poate face obiect al acţiunii în anulare în faţa instanţei de contencios administrativ, aspect în raport de care a respins acţiunea ca inadmisibilă.

Soluţia primei instanţe este legală, fiind împărtăşită şi de instanţa de control judiciar, pentru că reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor normative pertinente în raport cu situaţia de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Răspunzând punctual motivelor de recurs, Înalta Curte reţine următoarele:

Prima critică de nelegalitate vizează incidenţa motivului de nelegalitate reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ.. Pentru a fi incident acest motiv de nelegalitate este necesar ca instanţa să fi încălcat prin hotărârea dată, regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii.

Sub acest aspect recurentul-reclamant a susţinut că instanţa de fond a omis să se pronunţe asupra unei probe hotărâtoare pentru dezlegarea pricinii, respectiv nu a avut în vedere cuprinsul răspunsului intimatului-pârât înregistrat sub nr. x/24.02.2015 şi nu a stăruit în legătură cu decizia de invalidare a certificatului de conformitate eliberat de partenerul contractual.

Din cuprinsul răspunsului la plângerea prealabilă rezultă că Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a indicat dispoziţiile art. 1 alin. (1) şi art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 referitoare la drepturile persoanei vătămate şi obligaţia parcurgerii procedurii prealabile precum şi faptul că pentru lămurirea situaţiei contractuale este necesar ca reclamantul să se adreseze organismului de inspecţie şi certificare.

Chiar dacă reclamantul s-a adresat cu "plângere prealabilă", iar Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a "răspuns plângerii prealabile" Înalta Curte constată că aceste demersuri nu au caracterul unor acte administrative în sensul statuat de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Contrar susţinerii recurentului-reclamant, analiza probatoriului în prima instanţă s-a făcut cu referire la obiectul dedus judecăţii.

În ceea ce priveşte existenţa unei decizii de invalidare a certificatului de conformitate eliberat de partenerul contractual, la dosarul cauzei nu s-a depus niciun înscris din care să rezulte acest fapt, iar din cuprinsul notei de control rezultă doar constatarea echipei de control că organismul de inspecţie şi certificare a fost radiat.

Totodată, intimatul-pârât prin întâmpinare a învederat faptul că nu a dispus o atare revocare ori o altă măsură de înlăturare a efectelor juridice produse de certificatul de conformitate.

Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Prin invocarea acestui motiv de casare, recurentul-reclamant a susţinut că prin hotărârea dată Curtea de Apel nu s-a pronunţat pe unul din capetele de cerere.

Sub acest aspect s-a învederat faptul că nota de control nr. x/16.12.2014 la care se face referire în adresa nr. x/15.01.2015 reprezintă un act de care depindea dezlegarea legală a pricinii. Neavând acces la acest document (nota de control) a solicitat instanţei de judecată revocarea deciziei de invalidare a certificatului de conformitate, fără a se referi direct la această notă de control pentru că nu cunoştea conţinutul acesteia.

Cu privire la acest motiv de recurs, Înalta Curte constată că din cuprinsul notei de control nr. x/16.12.2014 rezultă că echipa de control a constatat că la data efectuării verificărilor, organismul de inspecţie şi certificare B. - Sucursala Iernut, care a fost aprobat de MADR să desfăşoare pe teritoriul României activităţi de inspecţie şi certificare în agricultură ecologică, este radiat conform certificatului de radiere din data de 28.11.2014, iar societatea nou înfiinţată, C. SRL nu este aprobată de MADR ca organism de inspecţie şi certificare, şi ca atare, nu s-au putut aplica sancţiuni pentru neconformităţile constatate, conform prevederilor legale din domeniu.

Cu alte cuvinte, se constată că certificatul de conformitate eliberat la data de 13.10.2014 de către B., prin administrator D., nu a fost invalidat prin nota de control deoarece, echipa de control a făcut constatări în ceea ce priveşte radierea organismului de inspecţie şi certificare B. - Sucursala Iernut, la data de 28.11.2014 şi nicidecum cu privire la invalidarea certificatelor emise de această entitate.

Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Prin invocarea acestui motiv de casare, recurentul-reclamant a susţinut că hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Cu privire la acest motiv de recurs, Înalta Curte constată că în mod corect prima instanţă a respins acţiunea dedusă judecăţii, ca inadmisibilă, actul atacat neputând fi calificat drept un act administrativ.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 prin act administrativ se înţelege "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ".

Pentru a fi considerat act administrativ, condiţiile prevăzute de lege trebuie îndeplinite cumulativ, respectiv să fie vorba de un act unilateral emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, în scopul de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii.

Într-adevăr, adresa nr. x/15.01.2015 este emisă de o instituţie publică, respectiv Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale în exercitarea atribuţiilor legale, însă acest act nu reprezintă o manifestare juridică unilaterală deoarece aceasta presupune cu necesitate, să dea naştere, să modifice sau să stingă raporturi juridice între părţi, raporturi juridice care presupun drepturi şi obligaţii ale pârâtei.

Chiar dacă actul emană de la o instituţie publică, scopul emiterii lui nu a fost de a produce prin el însăşi efecte juridice, ci de a-i comunica unui terţ o informaţie despre persoana juridică cu care acesta avea încheiat un contract.

Concluzionând, Înalta Curte constată că prin actul emis, Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale s-a adresat Direcţiilor de Agricultură Judeţene din subordinea sa şi a solicitat informarea operatorilor în agricultura ecologică, care au beneficiat de serviciile de inspecţie şi certificare ale organismului B. - Sucursala Iernut în perioada 01.01.-28.11.2014 asupra unor aspecte de nelegalitate ce afectează certificatele de conformitate emise în baza rapoartelor de inspecţie întocmite după 24.07.2014 şi care au aplicată ştampila C. SRL, precum şi asupra obligaţiei de accesare a serviciilor altui organism de inspecţie şi certificare autorizat de MADR, în scopul continuării activităţii în sistemul de agricultură ecologică.

Totodată, se constată că actul emis nu a modificat şi nu a stins raporturi juridice în care acesta se afla ori s-a aflat ca subiect de drept, nici măcar în sensul invalidării certificatului de conformitate eliberat acestuia pentru anul 2014 de B..

În ceea ce priveşte obligarea pârâtului Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale să recunoască validitatea certificatului eliberat pentru anul 2014, Înalta Curte constată că activitatea de inspecţie şi certificare în agricultură se fundamentează pe prevederile europene şi naţionale, respectiv Regulamentul nr. 834/2007 şi Ordinul nr. 181/2012, iar aceste prevederi se aplică de către Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale în mod unitar tuturor organismelor de certificare ale produselor ecologice care îşi desfăşoară activitatea pe teritoriul României.

B. - Sucursala Iernut a fost aprobat de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi şi-a desfăşurat activitatea din anul 2005 pe teritoriul României, iar acest minister a recunoscut întotdeauna certificatele de conformitate emise până la momentul când, din voinţă proprie, organismul a solicitat radierea sa de la Oficiul Registrului Comerţului.

Având în vedere că actul emis de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale nu a modificat sau stins raporturi juridice şi nici nu face referire la înlăturarea pe viitor a efectelor actelor de certificare emise, ci doar menţionează aspecte legate de nelegalitatea emiterii unor acte emise ca urmare a delegării competenţelor de la un organ la altul, Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod corect a respins, ca inadmisibilă, cererea dedusă judecăţii.

Temeiul de drept al soluţiei.

Pentru considerentele expuse la pct. anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recurs, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. împotriva Sentinţei nr. 356 din 14 decembrie 2015 a Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 18 septembrie 2018.

GGC - GV