Urgency requirement for presidential decree challenging legislative draft publication procedures in administrative litigation

Deliberând, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

1. Prin cererea de chemare în judecată adresată Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, la data de 25.09.2017, astfel cum a fost precizată ulterior, reclamanta Asociaţia "A." a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiţiei:

- obligarea pârâtului să nu trimită spre Guvern şi/sau Parlament proiectul de act normativ privind modificarea şi completarea Legii nr. 303/2004, a Legii nr. 304/2004 şi a Legii nr. 317/2004, avizat de CSM (în forma prezentată în data de 23 august 2017 şi trimisă la Consiliul Superior al Magistraturii spre avizare prin adresa cu nr. 88929/2017 din 30.08.2017), înainte de a supune acest proiect procedurilor de consultare/dezbatere publică prevăzute de art. 7 din Legea nr. 52/2003, (adică înainte de a publica Proiectul respectiv pe site-ul Ministerului Justiţiei cu cel puţin 30 de zile înainte de trimiterea din nou spre analiză şi avizare şi cu respectarea tuturor dispoziţiilor art. 7 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 52/2003, înainte de a definitiva Proiectul respectiv, potrivit observaţiilor şi propunerilor primite în conformitate cu art. 7 alin. (4) din Legea nr. 52/2003; înainte de a organiza o dezbatere publică având ca obiect Proiectul respectiv, la sediul Ministerului Justiţiei sau în altă locaţie, cu respectarea dispoziţiilor art. 1 alin. (9) şi alin. (10) din Legea nr. 52/2003; înainte de a asigura accesul public, pe site-ul propriu al Ministerului Justiţiei, în 10 zile de la terminarea dezbaterii publice, la minuta dezbaterii publice, la recomandările scrise colectate, la versiunile îmbunătăţite ale proiectului de act normativ în diverse etape ale elaborării, la rapoartele de avizare, precum şi la versiunea finala adoptata a actului normativ) şi înainte de a retrimite acest proiect către Consiliul Superior al Magistraturii pentru o nouă avizare, până la pronunţarea unei soluţii definitive în acţiunea de fond anexată prezentei cereri;

- obligarea pârâtului să publice pe site-ul Ministerului Justiţiei, anunţul referitor la elaborarea actului normativ privind modificarea şi completarea Legii nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, a Legii nr. 304/2004 şi a Legii nr. 317/2004, avizat de CSM (în forma prezentată în data de 23 august 2017 şi trimisă la CSM spre avizare prin Adresa cu nr. 88929/2017 din 30.08.2017) cu cel puţin 30 de zile înainte, de a-l trimite din nou spre analiză şi avizare şi cu respectarea tuturor dispoziţiilor art. 7 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 52/2003, privind transparenţa decizională, până pronunţarea unei soluţii definitive în acţiunea de fond;

- obligarea pârâtului să retrimită spre avizare proiectul de act normativ privind modificarea şi completarea Legii nr. 303/2004, a Legii nr. 304/2004 şi a Legii nr. 317/2004, avizat de CSM (în forma prezentată în data de 23 august 2017 şi trimisă la CSM spre avizare prin adresa din 30.08.2017) numai după definitivare, potrivit observaţiilor şi propunerilor primite în conformitate cu art. 7 alin. (4) din Legea nr. 52/2003, până pronunţarea unei soluţii definitive în acţiunea de fond;

- obligarea pârâtului să organizeze o dezbatere publică având ca obiect proiectul de act normativ privind modificarea şi completarea Legii nr. 303/2004, a Legii nr. 304/2004 şi a Legii nr. 317/2004, avizat de CSM (în forma prezentată în data de 23 august 2017 şi trimisă la CSM spre avizare prin adresa cu nr. 88929/2017 din 30.08.2017), la sediul Ministerului Justiţiei sau în altă locaţie, cu respectarea dispoziţiilor art. 7 alin. (9) şi alin. (10) din Legea nr. 52/2003 şi să înscrie asociaţia la cuvânt în cadrul acestei dezbateri cu doi reprezentanţi, B. - preşedinte şi C. - vicepreşedinte, până la pronunţarea unei soluţii definitive în acţiunea de fond;

- obligarea pârâtului ca în termen de 10 zile calendaristice de la încheierea dezbaterii publice având ca obiect proiectul de act normativ privind modificarea şi completarea Legii nr. 303/2004, a Legii nr. 304/2004 şi a Legii nr. 317/2004, avizat de C.S.M. (în forma trimisă la CSM spre avizare prin adresa cu nr. 88929/2017 din 30.08.2017), să asigure accesul public, pe site-ul propriu, la următoarele documente: minuta dezbaterii publice, recomandările scrise colectate, versiunile îmbunătăţite ale proiectului de act normativ în diverse etape ale elaborării, rapoartele de avizare, precum şi versiunea finală adoptată;

- obligarea pârâtului să solicite Guvernului şi/sau Parlamentului înapoierea proiectului de act normativ privind modificarea şi completarea Legii nr. 303/2004, a Legii nr. 304/2004 şi a Legii nr. 317/2004, avizat de CSM (în forma prezentată în data de 23 august 2017 şi trimisă la Consiliul Superior al Magistraturii spre avizare prin adresa cu nr. 88929/2017 din 30.08.2017), în vederea supunerii acestui Proiect, procedurilor de consultare/dezbatere publică prevăzute de art. 7 din Legea nr. 52/2003 (adică în vederea publicării Proiectului respectiv pe site-ul M.J. cu cel puţin 30 de zile înainte de trimiterea din nou spre analiză şi avizare şi cu respectarea tuturor dispoziţiilor art. 7 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 52/2003; în vederea definitivării Proiectului respectiv potrivit observaţiilor şi propunerilor primite în conformitate cu art. 7 alin. (4) din Legea nr. 52/2003; în vederea organizării unei dezbateri publice având ca obiect Proiectul respectiv, la sediul Ministerului Justiţiei sau în altă locaţie, cu respectarea dispoziţiilor art. 7 alin. (9) şi alin. (10) din Legea nr. 52/2003; în vederea asigurării accesului public, pe site-ul propriu al M.J., în 10 zile de la terminarea dezbaterii publice, la minuta dezbaterii publice, la recomandările scrise colectate, la versiunile îmbunătăţite ale proiectului de act normativ în diverse etape ale elaborării, la rapoartele de avizare, precum şi la versiunea finala adoptata a actului normativ) şi în vederea reavizării acestuia de către Consiliul Superior al Magistraturii, în cazul în care, pârâtul Ministerul Justiţiei a trimis către Guvern şi sau Parlament versiunea proiectului de act normativ privind modificarea şi completarea Legii nr. 303/2004, a Legii nr. 304/2004 şi a Legii nr. 317/2004, avizat de CSM (în forma prezentată în data de 23 august 2017 şi trimisă la Consiliul Superior al Magistraturii spre avizare prin adresa cu nr. 88929/2017 din 30.08.2017) care nu a fost supusă procedurilor de consultare/dezbatere publică prevăzute de art. 7 din Legea nr. 52/2003, până la pronunţarea unei soluţii definitive în acţiunea de fond;

- obligarea pârâtului să trimită spre Guvern şi/sau Parlament proiectul de act normativ privind modificarea şi completarea Legii nr. 303/2004, a Legii nr. 304/2004 şi a Legii nr. 317/2004, avizat de CSM (în forma prezentată în data de 23 august 2017 şi trimisă la Consiliul Superior al Magistraturii spre avizare prin adresa cu nr. 88929/2017 din 30.08.2017), după supunerea acestui proiect procedurilor de consultare/dezbatere publică prevăzute de art. 7 din Legea nr. 52/2003 (adică după publicarea Proiectului respectiv pe site-ul M.J. cu cel puţin 30 de zile înainte de trimiterea din nou spre analiză şi avizare şi cu respectarea tuturor dispoziţiilor art. 7 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 52/2003; după definitivarea Proiectului respectiv potrivit observaţiilor şi propunerilor primite în conformitate cu art. 7 alin. (4) din Legea nr. 52/2003; după organizarea unei dezbateri publice având ca obiect Proiectul respectiv, la sediul Ministerului Justiţiei sau în altă locaţie, cu respectarea dispoziţiilor art. 7 alin. (9) şi alin. (10) din Legea nr. 52/2003; după asigurarea accesul public, pe site-ul propriu, în 10 zile de la terminarea dezbaterii publice, la minuta dezbaterii publice, la recomandările scrise colectate, la versiunile îmbunătăţite ale proiectului de act normativ în diverse etape ale elaborării, la rapoartele de avizare, precum şi la versiunea finala adoptata a actului normativ.) şi după reavizarea acestuia de către Consiliul Superior al Magistraturii, chiar dacă, pârâtul Ministerul Justiţiei a trimis către Guvern şi/sau Parlament şi versiunea proiectului de act normativ privind modificarea şi completarea Legii nr. 303/2004, a Legii nr. 304/2004 şi a Legii nr. 317/2004, avizat de CSM (în forma prezentată în data de 23 august 2017 şi trimisă la Consiliul Superior al Magistraturii spre avizare prin adresa cu nr. 88929/2017 din 30.08.2017) care nu a fost supusă procedurilor de consultare/dezbatere publică prevăzute de art. 7 din Legea nr. 52/2003, până la pronunţarea unei soluţii definitive în acţiunea de fond, cu cheltuieli de judecată.

2. Prin Sentinţa nr. 171/2017 din 8 noiembrie 2017 a Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, a fost respinsă excepţia lipsei de interes în susţinerea acţiunii şi a fost admisă în parte acţiunea formulată şi precizată de reclamantă în sensul că a fost obligat pârâtul Ministerul Justiţiei să nu trimită la Guvern proiectul de act normativ privind modificarea şi completarea Legii nr. 303/2004, a Legii nr. 304/2004 şi a Legii nr. 317/2004, în forma prezentată în data de 23 august 2017 şi trimisă la Consiliul Superior al Magistraturii spre avizare prin adresa cu nr. x/30.08.2017, înainte de a supune acest proiect procedurilor de consultare/dezbatere publică prevăzute de art. 7 din Legea nr. 52/2003.

Celelalte capete de cerere au fost respinse.

Motivele de casare invocate de recurent

3. Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs pârâtul Ministerul Justiţiei.

Invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 din C. proc. civ., recurentul a solicitat casarea hotărârii recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare sau respingerea acţiunii ca inadmisibilă.

În susţinerea primului motiv de casare se arată că instanţa de fond a încălcat principiul contradictorialităţii deoarece a invocat din oficiu excepţia lipsei de interes a acţiunii fără să o pună în discuţia părţilor, cf. art. 14 alin. (5) C. proc. civ.

Referitor la cel de-al doilea motiv de casare se arată că acţiunea este lipsită de obiect deoarece nu există un proiect de lege cu obiectul pretins de reclamantă, care să fi fost iniţiat de recurent, aprobat de Guvern şi înaintat spre dezbatere Parlamentului.

De asemenea, recurentul susţine că acţiunea este inadmisibilă sub mai multe aspecte. Astfel, se arată că în materia contenciosului administrativ cererile de ordonanţă preşedinţială sunt inadmisibile, în acest sens fiind şi practica judiciară a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie (spre ex., Decizia nr. 4623/08.11.2012) şi a altor instanţe de contencios administrativ (sunt date exemple din practica judiciară a Curţilor de Apel Cluj, Ploieşti, Craiova).

Se mai arată că, în interpretarea dispoziţiilor art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, atât practica judiciară cât şi doctrina arată că operaţiunile administrative ce stau la baza emiterii unui act administrativ nu pot fi verificate de instanţă decât odată cu acţiunea în anularea actului. Or, arată recurentul, asociaţia reclamanta a solicitat verificare tocmai unei astfel de activităţi preparatorii.

4. Reclamanta intimată Asociaţia "A." a formulat întâmpinare prin care solicită respingerea recursului ca nefondat.

Cu privire la primul motiv de casare arată că excepţia invocată din oficiu de către instanţă era favorabilă recurentului, care însă nu a înţeles să o invoce din proprie iniţiativă.

Referitor la cel de-al doilea motiv, intimata arată că cererile de ordonanţă în materia contenciosului administrativ sunt inadmisibile doar în măsura în care au ca obiect suspendarea executării unui act administrativ, ceea ce nu este însă cazul în speţă. În plus, acţiunea nu are ca obiect operaţiuni administrative, astfel încât să fie inadmisibilă verificarea legalităţii lor pe cale separată.

De asemenea, intimata detaliază motivele pentru care acţiunea are obiect.

Analiza motivelor de casare

5. Examinând sentinţa recurată prin raportare la motivele de casare invocate în cauză, luând în considerare argumentele părţilor, ţinând cont de actele şi lucrările dosarului precum şi de dispoziţiile legale aplicabile cauzei, Înalta Curte constată că recursul este întemeiat, în limitele şi pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

6. Potrivit art. 488 alin. (1) C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate cere pentru motivele de nelegalitate expres arătate la pct. 1 - 8.

Recurentul a indicat drept motive de casare:

- pct. 5, pretinzând că hotărârea a fost dată cu încălcarea principiului contradictorialităţii şi a dispoziţiilor art. 14 alin. (5) C. proc. civ.,

- pct. 8, deoarece au fost încălcate normele de drept material care reglementează condiţiile de admisibilitate ale acţiunii în contencios administrativ având ca obiect cererea de ordonanţă preşedinţială, în general, precum şi în ce priveşte acţiunea formulată de reclamantă, în particular.

7. Primul motiv de casare este neîntemeiat deoarece Curtea de Apel Braşov a pus în discuţia părţilor excepţia lipsei de interes la termenul de judecată din 07.11.2017 (cf. încheierii de şedinţă aflată la dos. fond). Împrejurarea că Ministerul Justiţiei nu a avut un reprezentant la acel termen de judecată şi că, din acest motiv, nu a putut pune concluzii asupra excepţiei, nu poate fi imputat instanţei.

Dincolo de acest aspect, încălcarea principiului contradictorialităţii atrage nulitatea actului de procedură condiţionată de producerea unei vătămări care nu poate fi înlăturată decât prin desfiinţarea actului (cf. art. 175 C. proc. civ.). Or, recurentului nu i-a fost produsă nicio vătămare în condiţiile în care excepţia a fost respinsă.

8. Cu privire la cel de-al doilea motiv de casare, Înalta Curte reţine următoarele:

Reclamanta Asociaţia "A." a sesizat Curtea de Apel Braşov cu o acţiune cu mai multe capete de cerere dintre care a fost admis doar unul, respectiv cel referitor la obligarea Ministerului Justiţiei de a se abţine să înainteze Guvernului României un anumit proiect de act normativ precis determinat (modificarea Legilor nr. 303/2004, 304/2004 şi 317/2004 trimis spre avizare Consiliului Superior al Magistraturii prin adresa nr. x/30.08.2017), înainte ca proiectul să fie supus procedurilor de consultare şi dezbatere prevăzute de art. 7 din Legea nr. 52/2003.

Având în vedere că reclamanta nu a formulat recurs, instanţa de control judiciar va judeca în limitele sesizării şi se va limita la verificarea legalităţii sentinţei sub aspectul recurat.

9. În primul rând se va respinge apărea recurentului întemeiată pe presupusa lipsă de obiect a acţiunii deoarece, aşa cum bine arată atât instanţa de fond cât şi Asociaţia intimată, proiectul de act normativ există iar obiectul judecăţii constă, aşa cum s-a arătat mai sus, în obligaţia de a nu-l înainta Guvernului până nu va fi supus procedurii prevăzute de art. 7 din Legea nr. 52/2003.

10. Se va respinge şi apărarea întemeiată pe inadmisibilitatea de principiu în materia contenciosului administrativ a cererilor de ordonanţă preşedinţială.

Astfel, ordonanţa preşedinţială reprezintă o procedură specială reglementată de Cartea a VI-a, Titlul VI din C. proc. civ.

Potrivit art. 997 alin. (1) din acest cod, instanţa de judecată, stabilind că în favoarea reclamantului există aparenţa de drept, va putea să ordone măsuri provizorii în cazuri grabnice, pentru păstrarea unui drept care s-ar păgubi prin întârziere, pentru prevenirea unei pagube iminente şi care nu s-ar putea repara, precum şi pentru înlăturarea piedicilor ce s-ar ivi cu prilejul unei executări.

Potrivit art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, dispoziţiile acestei legi se completează cu prevederile C. civ. şi cu cele ale C. proc. civ., în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte.

Se poate observa din compararea celor două texte legale că nimic nu se opune, de principiu, ca procedura ordonanţei preşedinţiale să fie urmată şi în materia contenciosului administrativ sub rezerva să fie îndeplinite condiţiile cumulative prevăzute de art. 997 alin. (1) C. proc. civ., respectiv: să fie stabilită în favoarea reclamantului existenţa aparenţei de drept, să existe caz grabnic de luare a unei măsuri (pentru păstrarea unui drept care s-ar păgubi prin întârziere, pentru prevenirea unei pagube iminente şi care nu s-ar putea repara sau pentru înlăturarea piedicilor ce s-ar ivi cu prilejul unei executări) iar măsura ordonată de instanţă să fie provizorie.

Este adevărat că potrivit unei practici consolidate a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie procedura ordonanţei preşedinţiale este inadmisibilă în cazul cererilor de suspendare a executării actelor administrative. Într-adevăr, Legea contenciosului administrativ conţine dispoziţii proprii în această materie (art. 14 şi art. 15 din legea) care sunt incompatibile cu dispoziţiile C. proc. civ. deoarece condiţiile de suspendare a efectelor actelor administrative diferă de condiţiile de ordonare a măsurilor provizorii pe cale de ordonanţă preşedinţială.

Această practică judiciară nu se opune însă de principiu completării dispoziţiilor Legii nr. 554/2004 cu cele din Cartea a VI-a, Titlul VI din C. proc. civ.

11. Rămâne încă de stabilit dacă procedura ordonanţei preşedinţiale este compatibilă cu specificul raporturilor de putere dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte, în cazul acţiunii de faţă, în care asociaţia intimată pretinde că i-au fost încălcate drepturile stabilite de art. 7 din Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică.

Legea în discuţie stabileşte regulile procedurale minimale aplicabile pentru asigurarea transparenţei decizionale în cadrul autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, alese sau numite, precum şi al altor instituţii publice care utilizează resurse financiare publice, în raporturile stabilite între ele cu cetăţenii şi asociaţiile legal constituite ale acestora [art. 1 alin. (1)].

Art. 7 din lege reglementează modalităţile de participare la procesul de elaborare a actelor normative, prin formularea de propuneri, sugestii sau opinii într-un termen de 10 zile de la publicarea anunţului, sau, în cazul cererilor formulate de asociaţii legal constituite sau de alte autorităţi publice, prin organizarea unei întâlniri în care să se dezbată public proiectul de act normativ.

În sfârşit, potrivit art. 14, orice persoană care se consideră vătămată în drepturile sale, prevăzute de prezenta lege, poate face plângere potrivit dispoziţiilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

Văzând aceste dispoziţii legale, Înalta Curte constată că nimic nu se opune ca persoanele interesate să obţină măsuri provizorii pe cale de ordonanţă preşedinţială în această materie; în plus, termenul scurt de formulare a propunerilor, sugestiilor sau opiniilor sau de a cere dezbaterea publică a proiectului justifică cererea de luare a unor măsuri urgente şi provizorii.

12. În continuare, Înalta Curte va verifica dacă cererea formulată de reclamanta Asociaţia "A." îndeplineşte condiţiile cumulative prevăzute de art. 997 alin. (1) C. proc. civ.

La fel ca şi instanţa de fond, se reţine că există o aparenţă de drept în favoarea reclamantei intimate care s-a adresat pârâtului recurent cu o cerere formulată în temeiul art. 7 din Legea nr. 52/2003 fără să primească vreun răspuns iar măsura cerută instanţei este provizorie.

Rezultă însă din chiar cuprinsul cererii de chemare în judecată că nu este îndeplinită condiţia urgenţei. Astfel, proiectul de act normativ a fost postat pe site-ul Ministerului Justiţiei la data de 07.10.2016, a fost discutat în perioada 07.10. - 11.11.2016 cu magistraţi şi avocaţi la Curtea de Apel Cluj, Curtea de Apel Iaşi şi Ministerul Justiţiei, a fost trimis spre avizare Consiliului Superior al Magistraturii care, la rândul său la înaintat spre consultare instanţelor judecătoreşti, parchetelor, asociaţiilor profesionale, Institutului Naţional al Magistraturii, Şcolii Naţionale de Grefieri şi Inspecţiei Judiciare.

Reclamanta intimată a intervenit în această procedură doar la data de 23.08.2017, la mai bine de 10 luni de la publicarea proiectului, după un discurs public al ministrului justiţie.

Excede prezentului cadru procesual verificarea respectării termenelor legale de participare la procedură. Este însă necesar şi suficient să se remarce că situaţia nu prezintă urgenţa cerută de dispoziţiile art. 997 alin. (1) C. proc. civ. chiar dacă proiectul iniţial a suferit modificări.

În aceste condiţii, reclamanta intimată are la îndemână dreptul comun în materie de contencios administrativ la care dispoziţiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 52/2003 face trimitere. Se observă că şi în acest caz, chiar dacă termenele sunt mai lungi decât cele prevăzute de art. 998 şi art. 1000 C. proc. civ., cauza se va judeca în procedura de urgenţă [cf. art. 14 alin. (2) din Legea nr. 52/2003].

13. În consecinţă, Înalta Curte, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 497 C. proc. civ., va admite recursul, va casa sentinţa şi, rejudecând cauza, va respinge cererea de ordonanţă preşedinţială.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Ministerul Justiţiei împotriva Sentinţei nr. 171/2017 din 8 noiembrie 2017 pronunţată de Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând cauza, respinge cererea de ordonanţă preşedinţială.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 22 iunie 2018.

GGC - GV