Court of Auditors prevails on partial appeal: audit measures for unregularized subsidies and illegal public-sector salaries reinstated, while incompatibility and redundancy findings upheld.

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată la data de 25 martie 2016 sub nr. x/2016, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Autoritatea Naţională de Management al Calităţii în Sănătate a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României:

a) anularea încheierii nr. 10/2015 prin care s-a respins contestaţia reclamantei împotriva Deciziei nr. 17/V/17.12.2015 emisă de Curtea de Conturi - Departamentul V, ca urmare a acţiunii de "Audit financiar al contului anual de execuţie a bugetului de stat la instituţiile publice pentru perioada 2013 - 2014"

b) admiterea contestaţiei formulate de împotriva măsurilor I.1, II.2, II.3, II.4, II.6-II.9, dispuse prin Decizia nr. 17/V/17.12.2015;

c) anularea măsurilor I.1, II.2, II.3 pentru neregulile constatate la pct. 3 lit. a) din decizie, II.4, II.6 - II.9, dispuse prin Decizia nr. 17/V/17.12.2015.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin Sentinţa civilă nr. 3275 pronunţată în data de 28 octombrie 2016, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a admis în parte cererea formulată de reclamanta Autoritatea Naţională de Management al Calităţii în Sănătate, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a anulat în parte încheierea nr. 10/2015, în sensul că a admis în parte contestaţia, a anulat în parte Decizia nr. 17N/17.12.2015 în ceea ce priveşte: fapta reţinută la pct. 1 şi măsura dispusă la pct. I.1, fapta reţinută la pct. 3 lit. a) şi măsura corespunzătoare dispusă la pct. II.3, fapta reţinută la pct. 4 şi măsura dispusă la pct. II.4, fapta reţinută la pct. 6 şi măsura dispusă la pct. II.6, fapta reţinută la pct. 9 şi măsura dispusă la pct. II.9, menţinând în rest Decizia nr. 17N/17.12.2015, respectiv respingând, în rest, cererea de chemare în judecată.

3. Recursurile formulate în cauză şi motivele de casare invocate

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 au declarat recurs atât reclamanta Autoritatea Naţională de Management al Calităţii în Sănătate, cât şi pârâta Curtea de Conturi a României.

3.1. Prin recursul său, reclamanta Autoritatea Naţională de Management al Calităţii în Sănătate solicită casarea în parte a sentinţei şi trimiterea cauzei spre rejudecare referitor la măsura prevăzută la pct. II.2, prin care Curtea de Conturi i-a impus obligaţia de a stabili cauzele şi împrejurările care au determinat plata nejustificată din credite bugetare a unor sume aferente unor contracte, în cadrul unui proiect cu finanţare externă neaprobat de autoritatea de management, de a identifica persoanele responsabile de prejudiciul creat (plăţi nelegale în sumă estimată de 13.636.467 RON) şi de a lua măsuri, în consecinţă.

Este invocat motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., reclamanta arătând că, prin cererea introductivă a menţionat, referitor la măsura anterior indicată, că se desfăşoară deja cercetări penale de către DNA. Motivul contestării măsurii a fost acela că reclamanta nu are atribuţii privind desfăşurarea cercetării penale, pe de o parte, iar, pe de altă parte, desfăşurarea unor activităţi în vederea identificării persoanelor responsabile de cauzarea prejudiciului ar interfera cu activitatea de cercetare penală desfăşurată de către organele competente.

Instanţa de fond a aplicat greşit normele de drept material, respectiv art. 175 din Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 155/2014. Acest text nu poate fi interpretat altfel decât în sensul că entitatea auditată sesizează organele competente de cercetare penală. Având în vedere dispoziţiile art. 169 alin. (2) din Legea nr. 53/2003, hotărârea instanţei de fond, care a reţinut că reclamanta are obligaţiile stabilirii persoanelor responsabile de producerea prejudiciului şi emiterii deciziilor de imputare este greşită întrucât emiterea deciziilor de imputare nu mai este posibilă din anul 2003, de la adoptarea Legii nr. 53/2003 privind Codul Muncii.

Citând şi prevederile art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, reclamanta arată că nici unul dintre textele normative invocate nu prevede emiterea deciziilor de imputare şi că hotărârea instanţei de fond a fost pronunţată cu neobservarea dispoziţiilor art. 33 alin. (4) din Legea nr. 94/1992. Potrivit acestor din urmă dispoziţii, în situaţia în care faptele prin care s-a cauzat prejudiciul sunt săvârşite în împrejurări care atrag incidenţa legii penale, Curtea de Conturi sesizează organele de cercetare penală pentru asigurarea valorificării constatării.

Rezultă de aici că revine numai organelor de cercetare penală competenţa de a valorifica constatările Autorităţii de Audit.

3.2. Prin recursul său, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pârâta Curtea de Conturi a României solicită casarea în parte a sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea în tot a acţiunii, ca neîntemeiată.

Cât priveşte fapta reţinută la pct. 1 şi măsura dispusă la pct. I.1, hotărârea instanţei de fond este nelegală pentru următoarele motive:

Potrivit art. 66 alin. (1) din Legea nr. 500/2002, excedentele rezultate din execuţia bugetelor instituţiilor publice finanţate în condiţiile art. 62 alin. (1) lit. b) din lege se regularizează la sfârşitul anului cu bugetul din care sunt finanţate, în limita sumelor primite de la acesta, dacă legea nu prevede altfel.

În acelaşi sens sunt şi prevederile OMFP nr. 2020/2013 pct. 2.20 alin. (1), aplicabile exerciţiului financiar al anului 2013 şi cele ale OMFP nr. 1780/2014 pct. 10.3 alin. (1) şi (2), aplicabile exerciţiului financiar al anului 2014.

Reclamanta nu a procedat la efectuarea acestor regularizări la finele anilor supuşi auditării, ceea ce a determinat înregistrarea subvenţiilor neregularizate cu bugetul de stat în sumă estimată de 4.287.363 RON.

Nu există nicio referire în cadrul legal în vigoare care să definească veniturile încasate de către entitatea verificată din taxa de acreditare/reacreditare sau din taxa de evaluare/reevaluare a spitalelor ca venituri în avans, cum în mod eronat a reţinut instanţa de fond.

În activitatea curentă a entităţii auditate aceste venituri încasate din taxe au fost evidenţiate/contabilizate ca venituri proprii ale fiecărui exerciţiu bugetar, nefiind utilizat contul 472 - Venituri în avans, astfel că susţinerile reclamantei, însuşite de către instanţă, sunt neîntemeiate.

În sprijinul justeţei constatărilor Autorităţii de Audit se invocă şi adresa nr. x/10.03.2016 a SGG, conform căreia, în anul 2016, s-a dispus diminuarea subvenţiei cu suma de 1900 mii RON, pe motiv că ANMCS a încasat suma de 2800 mii RON reprezentând venituri proprii, sumă care a depăşit subvenţia alocată pentru anul 2016. Totodată, la încheierea exerciţiului financiar al anului 2015, reclamanta a disponibilizat toată subvenţia repartizată şi neutilizată conform Legii nr. 186/2014, aşa cum ar fi trebuit să procedeze şi antecesoarea sa, CoNAS, pentru perioada verificată.

Cu privire la constatarea de la pct. 3 lit. a) şi măsura corespunzătoare dispusă la pct. II.3 din Decizia nr. 17/2015, arată că hotărârea instanţei de fond este nelegală pentru următoarele motive:

În anul 2013 şi, respectiv, în anul 2014, entitatea a avut 23 de salariaţi detaşaţi de la societăţi private, pentru care nu numai că a efectuat promovări nelegale, dar a şi plătit salarii mai mari decât cele cuvenite conform Legii-cadru de salarizare nr. 284/2010.

Detaşarea are la bază înţelegerea între două entităţi. În logica instanţei de fond, orice autoritate/instituţie publică poate încheia oricâte detaşări doreşte, iar persoanele detaşate pot avea salariile din mediul privat, oricât de mari ar fi acestea.

O astfel de argumentare nu are nicio legătură cu realitatea normativă întrucât, în această interpretare, se înlătură de la aplicare art. 30 din C. muncii, referitor la ocuparea prin concurs a posturilor, iar grilele de salarizare aprobate prin lege devin o simplă formalitate.

Or, în privinţa salarizării personalului din cadrul instituţiilor publice, se aplică Legea salarizării unitare nr. 284/2010. De la data intrării în vigoare a legilor-cadru de salarizare, drepturile salariale ale personalului care lucrează în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice sunt exclusiv cele prevăzute de lege, în respectarea principiilor supremaţiei legii, echităţii şi coerenţei, sustenabilităţii financiare şi caracterului unitar al salarizării.

Hotărârea instanţei de fond încalcă principiul prestabilirii drepturilor salariale prin lege [consacrat de art. 162 alin. (3) din C. muncii], precum şi principiile şi dispoziţiile legilor-cadru de salarizare unitară a personalului plătit din fonduri publice.

Contrar susţinerilor instanţei de fond, normele din C. muncii în materie de salarizare se aplică numai în măsura în care nu există reglementări specifice derogatorii. Or, în speţă, există şi se aplică Legea cadru nr. 284/2010.

Grilele de salarizare au fost cu mult depăşite de către conducerea CoNAS, plătindu-se o sumă estimată de 417.316 RON, cu titlu de drepturi salariale persoanelor detaşate la CoNAS şi 104.025 RON contribuţii ale angajatorului datorate bugetului general consolidat, aferente acestor plăţi.

Cu privire la constatarea de la pct. 4 şi măsura dispusă la pct. II.4, hotărârea instanţei de fond este nelegală pentru următoarele motive:

Auditorii publici externi nu şi-au depăşit atribuţiile şi nu s-au substituit ANI, ci au constatat în actul de control că s-a refuzat viza de control financiar preventiv propriu pentru un număr de 17 proiecte de operaţiuni referitoare la contracte de prestări servicii privind evaluarea unor unităţi spitaliceşti, pentru că erau încălcate prevederile art. 180 şi 187 din Legea nr. 95/2006 cu privire la starea de incompatibilitate a persoanelor fizice care au încheiat contractele, în calitate de evaluatori de spitale. Astfel, deşi îndeplineau concomitent funcţii de conducere în cadrul instituţiilor în care desfăşurau activitatea de bază, funcţii care potrivit prevederilor legale în vigoare (Legea nr. 95/2006, Legea nr. 161/2003 şi Legea nr. 188/1999) nu permit exercitarea în acelaşi timp a unor activităţi în cadrul altor entităţi, evaluatorii s-au angajat în prestarea serviciilor, conform contractelor menţionate. Au fost puse în evidenţă, în principal, incompatibilităţi constatate la contractele încheiate cu persoane care îndeplineau concomitent funcţii de conducere sau de membrii în comitetul director sau consiliul de administraţie al entităţilor publice în care îşi desfăşoară activitatea curentă.

Documentaţiile aferente proiectelor de contracte de prestări servicii au fost refuzate la viza CFFP întrucât evaluatorii au arătat că îndeplinesc şi funcţii incompatibile cu desfăşurarea activităţii de evaluator, dar cu toate acestea, în declaraţiile pe proprie răspundere au arătat că nu se află în stare de incompatibilitate.

Ministerul Sănătăţii s-a pronunţat fără echivoc în sensul că managerii de spitale, membrii comitetelor directoare sau cei ai consiliilor de administraţie nu pot face parte din comisiile de evaluare în vederea acreditării unităţilor spitaliceşti. S-a atras atenţia că incompatibilităţile specifice managerului persoană fizică se aplică şi membrilor comitetului director, şefilor de secţii, de laborator sau de serviciu, precum şi membrilor consiliului de administraţie.

Faţă de cele expuse, în mod eronat instanţa de fond a reţinut că Autoritatea de Audit şi-a depăşit atribuţiile prin constatarea încălcării regimului incompatibilităţilor. Curtea de Conturi în mod legal a dispus clarificarea tuturor aspectelor legate de starea de incompatibilitate reţinută în cadrul celor 17 contracte de prestări servicii, neavând obligaţia de a sesiza ea însăşi Agenţia Naţională de Integritate.

Referitor la constatarea de la pct. 6 şi măsura de la pct. II.6, hotărârea recurată este nelegală pentru următoarele motive:

În perioada 2013 - 2014 entitatea verificată a efectuat plăţi reprezentând abonamente internet, telefonie, achiziţie telefoane mobile x pentru 5 membrii ai comitetului director, iar pentru 3 membri a plătit diurnă, transport şi cazare, deşi aceşti membri ai comitetului director nu erau angajaţi ai CoNAS şi nu aveau, potrivit legii în vigoare, acest drept.

Instanţa de fond a reţinut în mod nelegal că membrii comitetului director, chiar dacă nu sunt angajaţi ai reclamantei, fac parte din conducerea acesteia, aşa încât este rezonabil şi legal ca cheltuielile efectuate de aceştia în legătură cu activitatea desfăşurată în cadrul entităţii auditate să fie decontate de către aceasta din urmă.

Comitetul director al CoNAS era format din 7 membrii, reprezentanţi ai unor instituţii şi organizaţii profesionale, desemnaţi de către acestea.

Ei au fost numiţi în funcţie de către SGG, în calitate de ordonator principal de credite al CoNAS, fără să se facă nicio menţiune cu privire la suportarea de către CoNAS a cheltuielilor ocazionate de transportul şi/sau cazarea în vederea participării la şedinţele comitetului director.

Aceşti membri ai comitetului director nu au fost delegaţi la CoNAS, ci au fost desemnaţi să reprezinte, în acest organ de conducere, anumite instituţii publice şi organizaţii profesionale. Păstrându-şi calitatea de salariaţi în cadrul instituţiilor din care făceau parte şi neavând raporturi de muncă cu entitatea auditată, delegarea în accepţiunea art. 43 din C. muncii nu este incidentă şi nu există nicio prevedere legală care să instituie dreptul acestor persoane la acordarea unor asemenea avantaje financiare din partea entităţii auditate.

Aceasta are obligaţia de a angaja cheltuieli exclusiv în limita creditelor de angajament şi de a utiliza creditele bugetare conform destinaţiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituţiei şi cu respectarea dispoziţiilor legale (art. 23 din Legea nr. 500/2002).

Nu există documente justificative din care să rezulte că între CoNAS şi instituţiile de unde au provenit membrii comitetului director au existat înţelegeri asupra modului de decontare a acestor cheltuieli.

Cât priveşte constatarea de la pct. 9 şi măsura de la pct. II.9, dispusă pentru remedierea abaterii de nereîntregire a resurselor bugetare ca urmare a plăţii unor amenzi contravenţionale de 20.000 RON aplicate de ANRMAP, instanţa de fond în mod nelegal a anulat măsura, ca fiind fără obiect.

Anularea măsurii presupune ca aceasta să fie emisă cu încălcarea unor prevederi legale. Or, în sentinţă nu s-a reţinut aceasta, dimpotrivă s-a confirmat constatarea unei situaţii de fapt reale, şi anume, existenţa unui prejudiciu în valoare de 20.000 RON care se impune a fi recuperat de la salariaţii vinovaţi. Existenţa litigiului specificat de instanţă nu face decât să consfinţească legalitatea şi temeinicia măsurii. Numai după pronunţarea unei hotărâri judecătoreşti definitive în respectivul conflict de muncă, se poate pune în discuţie modul în care este influenţată executarea măsurii Curţii de Conturi, însă nicidecum existenţa litigiului nu influenţează legalitatea măsurii.

4. Apărări formulate în cauză

Recurenta-pârâtă Curtea de Conturi a României a depus întâmpinare şi, fără a invoca excepţii, a solicitat respingerea recursului declarat de reclamanta Autoritatea Naţională de Management al Calităţii în Sănătate, ca nefondat.

Instanţa de fond a făcut în mod legal trimitere la emiterea de către ANMCS, în calitatea sa de angajator, a unor decizii de imputare, având în vedere prevederile art. 84-85 din Legea nr. 188/1999 referitoare la răspunderea civilă a funcţionarilor publici. Recurenta-reclamantă nu a precizat şi nu a dovedit că persoanele responsabile de producerea prejudiciului ar avea calitatea de salariaţi a căror răspundere patrimonială poate fi atrasă numai în condiţiile Codului muncii.

Pe de altă parte, instanţa de fond nu a susţinut că reclamanta are obligaţia de a emite decizii de imputare, aspect care, oricum, ţine de punerea în aplicare a deciziei Curţii de Conturi, iar nu de legalitatea ei. Revine recurentei-reclamante obligaţia de a determina căile legale de a recupera prejudiciul.

Pe de altă parte, nu există vreo normă legală care să împiedice Curtea de Conturi să emită constatarea şi să dispună măsura de la pct. I.1, existenţa dosarului penal neafectând legalitatea deciziei.

Recurenta-reclamantă Autoritatea Naţională de Management al Calităţii în Sănătate a formulat întâmpinare solicitând, în principal, anularea căii de atac promovate de pârâta Curtea de Conturi a României, ca nemotivată şi în subsidiar, respingerea recursului, ca nefondat.

Cât priveşte măsura I.1, arată că instanţa de fond a reţinut corect că nu există nicio prevedere legală care să instituie în sarcina recurentei-reclamante obligaţia de a restitui veniturile încasate în avans, în absenţa unei solicitări a beneficiarului. Astfel, instanţa de fond a reţinut corect că taxele de acreditare achitate de spitalele neevaluate şi a căror restituire nu a fost solicitată au reprezentat venituri în avans.

În privinţa măsurii II.3, arată că deşi pârâta invocă aplicarea greşită de către instanţa de fond a dispoziţiilor art. 45 - 47 din C. muncii, omite să observe că la baza convingerii instanţei au stat dispoziţiile art. 34 Legea nr. 284/2010.

Referitor la măsura II.4, nu se arată care sunt dispoziţiile de drept material aplicate greşit de instanţă, iar instanţa a reţinut corect că auditorii s-au substituit Agenţiei Naţionale de Integritate.

Referitor la măsura II.6, de asemenea, nu se arată care norme de drept material au fost interpretate sau aplicate greşit.

Referitor la măsura II.9, arată că împrejurarea că a fost introdusă acţiune împotriva persoanelor determinate ca fiind vinovate, fiind investită o instanţă pentru recuperarea prejudiciului rezultat, face ca măsura să fie lipsită de obiect, cum corect a reţinut instanţa de fond.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

II.1. Analizând recursul formulat de Autoritatea Naţională de Management al Calităţii în Sănătate, prin prisma criticilor invocate, Înalta Curte îl constată nefondat.

Recursul reclamantei priveşte constatarea de la pct. 2, având corespondent în măsura de la pct. II.2 ale Deciziei nr. 17/V/17.12.2015. Constatarea s-a referit la efectuarea de plăţi nelegale în perioada decembrie 2010 - martie 2013 în sumă estimată de 13.636.467 RON, fără ca la baza acestor plăţi să existe un contract de finanţare, documentaţia privind proiectul fiind respinsă de către AM PODCA.

Instanţa de fond a reţinut că existenţa unei cercetări penale în curs cu privire la faptele care au stat la baza constatărilor nu are nicio consecinţă asupra obligaţiei legal impuse în sarcina instituţiei auditate, de a efectua o anchetă internă administrativă pentru identificarea persoanelor responsabile de producerea prejudiciului, stabilirea întinderii acestuia şi emiterea deciziilor de imputare, în vederea recuperării prejudiciului.

A mai reţinut instanţa că decizia Curţii de Conturi, cât priveşte pct. 2 şi măsura corespondentă de la pct. II.2 (prin care s-a impus entităţii auditate să procedeze la stabilirea cauzelor şi împrejurărilor care au determinat plata nejustificată din credite bugetare a unor sume care sunt aferente unui contract/proiect cu finanţare externă neaprobat de autoritatea de management, extinderea verificărilor pentru identificarea eventualelor abateri similare, identificarea persoanelor responsabile de prejudiciul creat şi luarea măsurilor în consecinţă) a fost emisă potrivit art. 175 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi.

Motivul de nelegalitate a hotărârii invocat de către reclamantă este cel prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., cu referire la interpretarea şi aplicarea art. 175 din Regulamentul anterior menţionat, aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 155/2014, precum şi a art. 33 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 94/1992.

Apreciază recurenta, în contextul dispoziţiilor normative anterior menţionate, că în situaţia în care faptele prin care s-a cauzat prejudiciul atrag incidenţa legii penale revine exclusiv organelor de cercetare penală competenţa de a valorifica constatările Autorităţii de Audit.

Aceste susţineri sunt nefondate întrucât măsura de la pct. II.2 a deciziei fost dispusă în temeiul dispoziţiilor art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 conform cărora, (î)n situaţiile în care se constată existenţa unor abateri de la legalitate şi regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii, se comunică conducerii entităţii publice auditate această stare de fapt. Stabilirea întinderii prejudiciului şi dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestuia devin obligaţie a conducerii entităţii auditate.

Dispoziţiile alin. (4) al aceluiaşi text de lege, conform cărora, (î)n situaţiile în care în rapoartele de audit se constată existenţa unor fapte pentru care există indicii că au fost săvârşite cu încălcarea legii penale, conducătorul departamentului sesizează organele în drept pentru asigurarea valorificării constatării şi informează entitatea auditată, nu împiedică dispunerea unor măsuri, conform alin. (3), când condiţiile cerute de lege sunt îndeplinite.

Cum faptele constatate constituie abateri de la legalitate care au determinat producerea unor prejudicii, conform normei prim citate, conducerea unităţii verificate are obligaţia de a stabili cuantumul cert al prejudiciului, dar şi de a identifica şi parcurge toate demersurile cerute de legea în vigoare în vederea recuperării prejudiciului cauzat bugetului propriu şi bugetului de stat.

Instanţa de fond nu a susţinut în sentinţa recurată că ANMCS are obligaţia să emită decizii de imputare, aşa cum arată recurenta-reclamantă, ci că are obligaţia de a face o anchetă administrativă internă pentru identificarea persoanelor responsabile de producerea prejudiciului, stabilirea întinderii acestuia şi emiterea deciziilor de imputare. Această din urmă trimitere are în vedere posibila incidenţă a prevederilor Legii nr. 188/1999 referitoare la răspunderea civilă patrimonială a funcţionarilor publici.

Oricum aspectul este nerelevant cât priveşte analiza de legalitate a măsurii dispuse de Curtea de Conturi întrucât ţine de punerea în aplicare a deciziei Curţii de Conturi.

Nu are nicio susţinere legală teza recurentei-reclamante potrivit căreia, în ipoteza desfăşurării deja a unor cercetări penale cu privire la faptele care stau la baza constatărilor Autorităţii de Audit, entitatea auditată nu ar mai fi supusă obligaţiei de efectuare a anchetei interne administrative pentru identificarea persoanelor responsabile de producerea prejudiciului, stabilirea întinderii acestuia şi luarea măsurilor care se impun pentru recuperarea acestuia, la care se referă art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992. Dimpotrivă, potrivit pct. 175 din RODAS, aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 155/2014, (d)ecizia se emite şi în cazul în care faptele pentru care există indicii că au fost săvârşite cu încălcarea legii penale au determinat producerea unor prejudicii, întrucât conducerea entităţii verificate are obligaţia stabilirii întinderii prejudiciului şi a dispunerii măsurilor pentru recuperarea acestuia şi în această situaţie.

Pentru aceste motive, în temeiul art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul reclamantei, ca nefondat.

II.2. Analizând recursul formulat de pârâta Curtea de Conturi a României, Înalta Curte constată că, parţial, sunt fondate criticile de nelegalitate subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Astfel, cât priveşte constatarea de la pct. 1, având corespondent în măsura dispusă la pct. I.1, instanţa de fond a admis cererea în anulare formulată de reclamantă, apreciind că nu au fost încălcate prevederile art. 61 alin. (1) şi (8), art. 62 alin. (1) lit. b) şi art. 66 alin. (1) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice şi nici cele ale Normelor metodologice privitoare la încheierea exerciţiilor bugetare ale anilor 2013 şi 2014, cât priveşte regularizarea subvenţiilor primite de antecesoarea entităţii auditate de la bugetul de stat, prin bugetul SGG.

La baza acestei aprecieri a stat constatarea că veniturile obţinute de CoNAS din taxa de acreditare ar fi devenit venituri proprii la data la care entitatea auditată ar fi prestat efectiv serviciul, respectiv ar fi finalizat procedura de acreditare. Până la data menţionată, aceste venituri constituie venituri achitate în avans, pentru care nu există obligaţia de regularizare la sfârşitul exerciţiului financiar.

Aprecierea instanţei de fond potrivit căreia veniturile provenind din taxa de acreditare, care se achită înainte de declanşarea procedurii de acreditare, nu ar reprezenta venituri proprii la data încasării, ci venituri achitate în avans este nefondată.

Nu există nicio referire în cadrul normativ incident (în special, în H.G. nr. 1148/2008 privind componenţa, atribuţiile şi modul de organizare şi funcţionare ale Comisiei Naţionale de Acreditare a Spitalelor) care să stabilească că veniturile încasate de CoNAS din taxa de acreditare ar fi venituri în avans, cum în mod eronat a reţinut instanţa de fond. Dimpotrivă, potrivit art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 1148/2008, Comisia Naţională de Acreditare a Spitalelor este finanţată din venituri proprii şi subvenţii acordate de la bugetul de stat prin bugetul Secretariatului General al Guvernului, iar potrivit art. 16 alin. (2), veniturile proprii sunt constituite, între altele, din taxa de acreditare/reacreditare plătită de spitale şi taxa de evaluare/reevaluare a unui spital plătită de solicitantul evaluării/reevaluării.

Instanţa de fond s-a raportat la simple susţineri ale reclamantei, fără să aibă în vedere că, potrivit constatărilor Curţii de Conturi, în activitatea curentă a entităţii auditate aceste venituri din taxe au fost contabilizate ca venituri proprii ale fiecărui exerciţiu bugetar, iar nu ca venituri în avans.

În aceste condiţii, Curtea de Conturi în mod legal a reţinut că a avut loc o încălcare a obligaţiei legale a antecesoarei entităţii auditate de a regulariza la sfârşitul anului cu bugetul din care era finanţată excedentul rezultat din execuţia bugetară, aşa cum prevede art. 66 alin. (1) din Legea nr. 500/2002, dar şi Normele metodologice pentru încheierea exerciţiilor bugetare ale anilor 2013 şi 2014 emise de Ministerul Finanţelor Publice (respectiv, pct. 2.20 alin. (1) din Normele aprobate prin OMFP nr. 2020/2013 şi pct. 10.3 alin. (1) şi (2) din Normele aprobate prin OMFP nr. 1780/2014).

Pe cale de consecinţă, se impune reformarea sentinţei în privinţa dispoziţiei de anulare a constatării şi măsurii Curţii de Conturi, anterior arătate.

Cât priveşte constatarea de la pct. 3 lit. a), având corespondent în măsura de la pct. II.3 din Decizia nr. 17/2015, Înalta Curte, de asemenea, constată caracterul nefondat al hotărârii instanţei de fond de anulare a constatării şi măsurii Curţii de Conturi.

Constatarea s-a referit la plăţi nelegale în sumă estimată de 547.157 RON. reprezentând drepturi salariale acordate personalului încadrat prin detaşare, de la diverse entităţi (societăţi private), plăţi prin care s-au încălcat prevederile Legii unice de salarizare a personalului plătit din fonduri publice nr. 284/2010, precum şi ale O.U.G. nr. 84/2012, O.U.G. nr. 103/2013, O.U.G. nr. 83/2014, O.G. nr. 119/1999 şi ale Legii nr. 500/2002.

Instanţa de fond a apreciat că plata unor salarii mai mari pentru personalul detaşat din sectorul privat în sectorul public decât pentru personalul propriu al entităţii auditate, în funcţii similare, nu încalcă nicio prevedere legală întrucât, în temeiul dispoziţiilor art. 36 din Legea nr. 284/2010 (potrivit cărora prevederile din actele normative referitoare la detaşare, delegare şi mutare rămân în vigoare), sunt aplicabile art. 45 şi art. 47 alin. (1) şi (2) din C. muncii, care stabilesc că drepturile care se cuvin salariatului detaşat se acordă de angajatorul la care este detaşat, iar pe durata detaşării salariatul beneficiază de drepturile care îi sunt mai favorabile, fie de la angajatorul care a dispus detaşarea, fie de la angajatorul la care este detaşat.

Înalta Curte constată că instanţa de fond a interpretat şi aplicat greşit prevederile Legii nr. 284/2010, întrucât o astfel de interpretare conduce la o încălcare flagrantă a legislaţiei speciale referitoare la salarizarea personalului din cadrul instituţiilor publice, plătit din fonduri publice.

Scopul reglementării printr-o lege unică a drepturilor salariale în sistemul bugetar este, potrivit art. 1 din Legea nr. 284/2010, tocmai stabilirea unui sistem unitar de salarizare. De la intrarea în vigoare a legii unice de salarizare, drepturile salariale ale diverselor categorii de personal plătite din fonduri publice sunt exclusiv cele prevăzute de reglementarea specială, care a urmărit crearea sistemului de salarizare în domeniul public, guvernat de principiile caracterului unitar şi supremaţiei legii, dar şi echităţii şi coerenţei, precum şi sustenabilităţii financiare.

O interpretare a cadrului normativ în sensul celor reţinute de prima instanţă conduce în mod evident la o eludare a legii în privinţa salarizării personalului plătit din fonduri publice. Dovadă în acest sens stă tocmai situaţia constatată de Curtea de Conturi în cazul CoNAS, în cadrul căreia unui număr de 23 de persoane detaşate li s-au plătit drepturi salariale mai mari decât cele prevăzute în grilele adoptate prin Legea nr. 284/2010 şi celelalte prevederi normative incidente în materie de salarizare a personalului bugetar.

Normele din C. muncii în materie de salarizare se aplică în sectorul public numai în măsura în care nu sunt incidente norme speciale.

Pentru aceste motive, Înalta Curte va reforma soluţia instanţei de fond referitoare la anularea constatării şi măsurii anterior menţionate.

Cât priveşte constatarea de la pct. 4, având corespondent în măsura dispusă la pct. II.4, de asemenea anulate de către instanţa de fond, Înalta Curte constată că măsura s-a referit la clarificarea aspectelor legate de starea de incompatibilitate reţinută de Autoritatea de Audit în cadrul a 17 contracte de prestări servicii, extinderea verificărilor în vederea identificării tuturor situaţiilor în care încheierea contractelor de prestări servicii de evaluare a spitalelor a avut loc cu încălcarea prevederilor legale referitoare la situaţiile de incompatibilitate ale evaluatorilor persoane fizice, stabilirea prejudiciului ca urmare a plăţilor efectuate pentru contractele de prestări servicii de evaluare a spitalelor pentru care nu s-a urmărit respectarea normelor legale referitoare la incompatibilitate, dispunerea de măsuri de identificare a persoanelor din vina cărora s-a efectuat aceste operaţiuni şi luarea măsurilor în consecinţă,

Constatarea care a stat la baza măsurii a fost aceea a plăţii serviciilor prin asumarea răspunderii ordonatorului de credite, cu încălcarea prevederilor Legii nr. 500/2002, a O.G. nr. 119/1999, precum şi a prevederilor Legii nr. 161/2003 şi Legii nr. 95/2006, în materie de incompatibilităţi.

Instanţa de fond a reţinut corect că, potrivit legii, activitatea de verificare a situaţiilor de incompatibilitate intră în atribuţiile exclusive ale Agenţiei Naţionale de Integritate şi că măsura Curţii de Conturi, bazată pe premisa încălcării regimului incompatibilităţilor constatată în cadrul controlului este nelegală, Curtea de Conturi substituindu-se, în acest fel, Agenţiei Naţionale de Integritate.

În acest sens, sunt de menţionat prevederile art. 8 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, potrivit cărora ANI asigură integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, prin exercitarea de responsabilităţi, inter alia, în evaluarea potenţialelor incompatibilităţi.

Recurenta-pârâtă critică soluţia, arătând că nu şi-a depăşit atribuţiile şi nu s-a substituit ANI, controlul său constatând lipsa vizei de control financiar preventiv pentru operaţiunile aferente celor 17 contracte de prestări servicii.

Înalta Curte constată că relevantă în analiza de legalitate a măsurii este premisa constatării Curţii de Conturi şi aceasta este încălcarea regimului incompatibilităţilor prevăzut de Legea nr. 161/2003 şi de Legea nr. 95/2006. Întrucât competenţa de control în materia respectării regimului incompatibilităţilor intră în atribuţiile exclusive ale Agenţiei Naţionale de Integritate conform prevederilor legale anterior invocate, Înalta Curte constată că instanţa de fond a decis în mod corect asupra nelegalităţii măsurii de la pct. II.4 şi constatării de la pct. 4 din Decizia nr. 17/2015 a Curţii de Conturi.

Cât priveşte constatarea de la pct. 6 având corespondent în măsura de la pct. II.6, anulată de instanţa de fond, recursul pârâtei Curtea de Conturi se referă, în esenţă, la lipsa unui temei legal pentru suportarea de către CoNAS a cheltuielilor cu abonamente internet şi telefonie, achiziţie de telefoane mobile, diurnă, transport şi cazare, pentru membrii comitetului director al CoNAS, care nu aveau statutul de angajaţi ai acestei instituţii, ci erau desemnaţi în cadrul acestui comitet ca reprezentanţi ai unor instituţii şi organizaţii profesionale.

Anularea măsurii de către instanţa de fond s-a bazat pe argumentul potrivit căruia membrii comitetului director (cu excepţia preşedintelui), deşi nu au fost angajaţi ai antecesoarei reclamantei, au făcut parte din conducerea instituţiei, fiind legal şi rezonabil ca cheltuielile efectuate de aceştia în legătură cu activitatea desfăşurată în cadrul CoNAS să fie decontate de această instituţie.

Susţinerile recurentei potrivit cărora decontarea cheltuielilor menţionate nu are un temei legal, în lipsa raportului de muncă, se impune a fi înlăturate, câtă vreme, aşa cum a reţinut instanţa de fond, persoanele desemnate în cadrul comitetului director al CoNAS de către alte instituţii sau organizaţii profesionale au desfăşurat activitate în cadrul CoNAS, pentru CoNAS, cheltuielile fiind generate de îndeplinirea atribuţiilor. Comitetul director era, potrivit art. 4 din H.G. nr. 1148/2008, organ de conducere al CoNAS.

Cea din urmă constatare şi măsură corespondentă este cea de la pct. 9, respectiv pct. II.9, referitoare la abaterea de nereîntregire a resurselor bugetare ca urmare a plăţii unor amenzi contravenţionale de 20.000 RON aplicate de ANRMAP.

Recurenta susţine că hotărârea instanţei de fond conformă factual situaţia care a condus la dispunerea măsurii şi anume existenţa unui prejudiciu în valoare de 20.000 RON, care se impune a fi recuperat de la salariaţii vinovaţi.

Înalta Curte constată că acest aspect nu este singurul relevant în analiza de legalitate a măsurii pe calea căreia s-a dispus: stabilirea cauzelor şi împrejurărilor care au determinat plata nelegală din resurse bugetare, în anul 2013, a amenzilor menţionate şi pentru care nu au fost dispuse măsuri de recuperare a prejudiciului adus entităţii, dispunerea de măsuri de recuperare, în baza soluţiilor dispuse de comisia de cercetare administrativă şi identificarea persoanelor din vina cărora a fost prejudiciat bugetul instituţiei, cu luarea unor măsuri în consecinţă.

Aşa cum a reţinut instanţa de fond, aspect necontestat de către recurentă, entitatea auditată a depăşit etapa acestor verificări administrative, de vreme ce a înregistrat pe rolul Tribunalului Bucureşti o acţiune în răspundere patrimonială pentru recuperarea prejudiciului menţionat. Recurenta afirmă greşit că numai după pronunţarea unei hotărâri judecătoreşti definitive în litigiul menţionat s-ar putea pune în discuţie modul în care este influenţată executarea măsurii Curţii de Conturi, însă nicidecum legalitatea ei.

În realitate, constatările Autorităţii de audit trebuie să pornească de la situaţia concretă existentă la data emiterii constatării. În speţă, la data emiterii constatării, reclamanta iniţiase deja demersul judiciar pentru recuperarea prejudiciului. Drept urmare, caracterul redundant al măsurii afectează legalitatea acesteia, iar instanţa de fond în mod corect a stabilit că atât constatarea cât şi măsura dispusă nu corespund situaţiei care le-a determinat.

Pentru toate aceste motive, în temeiul art. 496 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României, va casa, în parte, sentinţa recurată şi, în rejudecare, va respinge cererea de anulare a Încheierii 10/29.02.2016 şi Deciziei nr. 17/V/17.12.2015, pentru faptele de la pct. 1 al deciziei, cu corespondent în măsura I.1 şi de la pct. 3 lit. a) al deciziei cu corespondent în măsura II.3, menţinând, în rest, dispoziţiile sentinţei.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României împotriva Sentinţei civile nr. 3275 din 28 octombrie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează, în parte, sentinţa recurată şi, rejudecând cauza:

Respinge cerere de anulare a Încheierii 10/29.02.2016 şi Deciziei nr. 17/V/17.12.2015 pentru faptele de la pct. 1 al deciziei, cu corespondent în măsura I.1 şi de la pct. 3 lit. a) al deciziei cu corespondent în măsura II.3.

Menţine în rest dispoziţiile sentinţei.

Respinge recursul declarat de reclamanta Autoritatea Naţională de Management al Calităţii în Sănătate împotriva aceleiaşi sentinţe, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 11 iulie 2019.

GGC - GV