Eligibility for parliamentary retirement allowance requiring exercise of one complete mandate versus aggregation of incomplete terms

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată la data de la data de 22.06.2016 sub nr. x/2016 pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu Parlamentul României - Camera Deputaţilor, anularea Ordinului nr. 950 din data de 20.05.2016 prin care i s-a respins cererea de acordare a indemnizaţiei pentru limită de vârstă în baza Legii nr. 96/2006.

Împotriva aceluiaşi act administrativ, reclamantul a invocat şi excepţia de nelegalitate.

Excepţiei de nelegalitate a Ordinului nr. 950/2016, pârâtul Parlamentul României - Camera Deputaţilor - Cabinetul Secretarului General i-a opus excepţia inadmisibilităţii.

Pe calea cererii adiţionale, reclamantul a solicitat anularea parţială a Normelor metodologice privind acordarea indemnizaţiei pentru limită de vârstă, adoptată prin Hotărârea Birourilor permanente ale Camerei Deputaţilor şi Senatului nr. 1/2016, cu privire la dispoziţia cuprinsă în art. 1 alin. (2) lit. c) - " a exercitat cel puţin un mandat parlamentar complet ca deputat/senator".

Faţă de cererea adiţională, pârâtul a invocat tardivitatea modificării cererii, sub aspectul obiectului.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin Sentinţa nr. 566/2016 pronunţată în data de 19 decembrie 2016, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii, invocată de către pârât, a admis acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Parlamentul României - Camera Deputaţilor - Cabinet Secretar General şi a anulat Ordinul nr. 950/20.05.2016 emis de Parlamentul României - Camera Deputaţilor - Cabinetul Secretarului General.

În considerentele hotărârii, instanţa de fond a constatat şi decăderea reclamantului din dreptul de a-şi modifica cererea de chemare în judecată, sub aspectul obiectului.

3. Recursul formulat în cauză şi motivele de casare invocate

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a declarat recurs pârâtul Parlamentul României - Camera Deputaţilor - Cabinet Secretar General, care, invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., a solicitat casarea sentinţei şi, în rejudecare, respingerea acţiunii în anulare, ca neîntemeiată.

Cât priveşte motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., arată că soluţia de respingere a excepţiei inadmisibilităţii acţiunii este contradictorie atât cu apărările pârâtului cât şi cu propria motivare a instanţei de fond.

Camera Deputaţilor nu a invocat inadmisibilitatea acţiunii în anularea Ordinului nr. 950/2016, ci a excepţiei de nelegalitate a aceluiaşi ordin, pe care reclamantul a înţeles să o supună cenzurii instanţei de contencios administrativ, odată cu acţiunea în anularea ordinului.

Or, pe acest aspect, instanţa de fond a statuat în considerente că nu se poate cere simultan atât anularea actului, pe cale de acţiune cât şi constatarea nelegalităţii lui, pe cale de excepţie.

Inadmisibilitatea a fost, de asemenea, invocată raportat la cererea adiţională, faţă de natura juridică a Hotărârii Birourilor Permanente ale Camerei Deputaţilor şi Senatului nr. 1/2016, hotărâre care constituie act juridic adoptat în exercitarea competenţelor constituţionale, având caracter normativ, iar nu de act administrativ în accepţiunea legii contenciosului administrativ.

Pârâtul nu a invocat inadmisibilitatea acţiunii în anularea Ordinului nr. 950/2016, pe care instanţa de fond a respins-o prin dispozitivul hotărârii.

Din perspectiva cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., arată că instanţa a încălcat dispoziţiile legale incidente în cauză pentru că nu a ţinut cont de condiţiile pe care legea le impune pentru acordarea indemnizaţiei.

Potrivit art. 49 alin. (1) din Legea nr. 96/2006 privind statutul deputaţilor şi al senatorilor, aceştia au dreptul, la încetarea mandatului, la indemnizaţie pentru limită de vârstă. Alin. (4) al articolului de lege menţionat reglementează ipoteza juridică a acordării indemnizaţiei pentru limită de vârstă în situaţia exercitării unor mandate incomplete, stipulând că "pentru mandate incomplete, indemnizaţia pentru limită de vârstă se calculează proporţional cu perioada de mandat efectiv exercitată, dar nu mai puţin de un mandat parlamentar".

Prin Hotărârea 1/15.02.2016 pentru aprobarea Normelor metodologice privind acordarea indemnizaţiei pentru limită de vârstă prevăzute de Legea nr. 96/2006, aşa cum a fost modificată prin Hotărârea nr. 2/2016, s-a stabilit modul de aplicare a prevederilor art. 49 din lege.

Conform art. 1 alin. (2) din Normele metodologice, în forma în vigoare la data emiterii Ordinului nr. 950/2016, printre condiţiile cerute cumulativ pentru acordarea indemnizaţiei se numără cea privitoare la exercitarea a cel puţin unui mandat parlamentar complet ca deputat/senator.

Astfel, Ordinul nr. 950/2016 a fost emis cu respectarea cadrului normativ anterior menţionat, faţă de neîndeplinirea condiţiei prevăzute la art. 1 alin. (2) lit. c) din Normele metodologice, în sensul neexercitării de către titularul cererii a cel puţin unui mandat parlamentar complet de deputat/senator.

Sensul dispoziţiilor dispoziţiilor legale este acela al acordării indemnizaţiei doar dacă parlamentarul a exercitat cel puţin un mandat parlamentar complet, în înţelesul art. 63 din Constituţie.

Condiţia imperativă a exercitării a cel puţin unui mandat parlamentar a fost introdusă ca urmare a reexaminării Legii pentru completarea Legii nr. 96/2006, în cadrul căreia s-a evidenţiat necesitatea clarificării ipotezei juridice a mandatelor incomplete (recurentul se referă la proiectul de modificare a Legii nr. 96/2006 înregistrat la Camera Deputaţilor KPL-x nr. 384/29.04.2015 şi la Senat KL nr. 203/29.04.2015, devenit Legea nr. 357/2015).

De asemenea, dezlegarea pricinii nu implică o interpretare a dispoziţiilor legale, aşa cum în mod greşit a reţinut instanţa de fond, ci aplicarea lor. Prin Hotărârea nr. 1/2016 a Birourilor Permanente ale Camerei Deputaţilor şi Senatului, legiuitorul a stabilit măsuri şi reguli subsecvente menite să asigure corecta aplicare a legii. Această Hotărâre arată forma concretă de aplicare a legii, fiind manifestarea de voinţă a Parlamentului, ca unică autoritate legiuitoare.

Intimatul-reclamant nu a formulat întâmpinare faţă de recursul declarat.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând mai întâi criticile recurentului subsumate motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte le constată fondate, pentru următoarele argumente:

Prin dispozitivul hotărârii recurate, instanţa de fond a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii, arătând că această excepţie a fost invocată de către pârât cu motivarea că actul atacat - Ordinul nr. 950/2016 - nu este act administrativ, supus controlului instanţelor judecătoreşti în condiţiile Legii nr. 554/2004.

Cercetând actele şi lucrările dosarului se constată că reclamantul a formulat acţiunea în anularea Ordinului nr. 950/2016, invocând simultan excepţia de nelegalitate a aceluiaşi act administrativ, în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Pârâtul a opus excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate a Ordinului nr. 950/2016, iar nu acţiunii în anularea aceluiaşi act administrativ.

Pe cale de consecinţă, considerentele instanţei referitoare la invocarea excepţiei de inadmisibilitate a acţiunii în anulare şi soluţia de respingere a excepţiei sunt străine de cauză.

Pe de altă parte, din considerentele hotărârii rezultă că instanţa de fond a reţinut că este exclusă invocarea simultană, atât pe cale de acţiune cât şi pe cale de excepţie de nelegalitate, a nelegalităţii aceluiaşi act administrativ şi că va avea în vedere calea principală, respectiv acţiunea în anularea Ordinului.

Confirmând că împotriva actului administrativ atacat pe calea acţiunii în anulare nu se poate invoca simultan excepţia de nelegalitate, raportat la prevederile explicite ale art. 4 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004 (demersul fiind, de altfel, inutil, câtă vreme motivele de nelegalitate a actului administrativ sunt analizate în cadrul acţiunii în anulare), Înalta Curte constată că, în temeiul art. 496 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., se impune casarea în parte a hotărârii şi, în rejudecare, respingerea excepţiei de nelegalitate a Ordinului nr. 950/2016, ca inadmisibilă, urmând a fi înlăturate considerentele şi soluţia primei instanţe, de respingere a excepţiei inadmisibilităţii acţiunii în anulare, excepţie care nu a fost invocată de către pârât.

Analizând criticile subsumate motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte le constată, de asemenea, fondate pentru următoarele argumente:

În cadrul motivelor de recurs întemeiate pe cazul de nelegalitate anterior menţionat, recurentul-pârât s-a referit la soluţia de admitere a acţiunii în anularea Ordinului nr. 950/2016, pe care a apreciat-o nelegală, respectiv pronunţată cu aplicarea greşită a cadrului normativ incident.

Instanţa de fond a reţinut că reclamantul a funcţionat efectiv mai mult de 48 de luni ca parlamentar, acoperind prin exercitarea a două mandate incomplete durata unui mandat complet, fiind astfel îndeplinită cerinţa prevăzută de art. 1 alin. (2) lit. c) din Hotărârea nr. 1/2016 a Birourilor permanente reunite ale Camerei Deputaţilor şi Senatului, referitoare la exercitarea a cel puţin unui mandat parlamentar complet, ca deputat sau senator.

Instanţa de fond a interpretat cerinţa legală în sensul că beneficiul indemnizaţiei se acordă în considerarea activităţii desfăşurate, respectiv nu se acordă persoanei care nu şi-a dus mandatul la bun sfârşit. Însă, reclamantul a desfăşurat activitate de parlamentar pe o durată mai mare decât cea a unui mandat complet de 48 de luni. În plus, instanţa s-a raportat la prevederile art. 49 alin. (4) din Legea nr. 96/2006 care reglementează ipoteza mandatelor incomplete. Ca un ultim argument, a socotit că se impune o interpretare a cadrului normativ într-o manieră care să nu ducă la discriminare, reţinând că reclamantul nu poate fi înlăturat de la beneficiul legal, situaţia lui fiind similară cu a altor parlamentari, care beneficiază de indemnizaţie în considerarea unei perioade de 48 de luni de activitate parlamentară.

Înalta Curte constată că soluţia instanţei de fond este pronunţată cu interpretarea şi aplicarea greşită a normelor de drept substanţial aplicabile.

Din coroborarea prevederilor art. 49 alin. (1) şi (4) din Legea nr. 96/2006 cu cele ale art. 1 alin. (2) lit. c) din Hotărârea nr. 1/2016 a Birourilor Permanente ale Camerei Deputaţilor şi Senatului pentru aprobarea Normelor metodologice privind acordarea indemnizaţiei pentru limită de vârstă prevăzute de Legea nr. 96/2006 rezultă că, pentru a beneficia de indemnizaţia pentru limită de vârstă, deputatul sau senatorul trebuie să îndeplinească cumulativ o seamă de condiţii, între care, condiţia de a fi exercitat cel puţin un mandat parlamentar complet ca deputat/senator, condiţie neîndeplinită de către intimatul-reclamant (care are 51 de luni de mandat adunate în două legislaturi diferite, exercitând două mandate incomplete).

Potrivit art. 49 din Legea nr. 96/2006, care instituie dreptul parlamentarilor la indemnizaţia pentru limită de vârstă, în dispoziţiile sale relevante pentru dezlegarea cauzei:

(1) Deputaţii şi senatorii care îndeplinesc condiţiile vârstei standard de pensionare, eşalonate, după caz, în anexele nr. 5 şi 6 din Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice, cu modificările şi completările ulterioare, sau ale vârstei standard reduse în conformitate cu prevederile aceleaşi legi sau ale altor legi speciale au dreptul, la încetarea mandatului, la indemnizaţie pentru limită de vârstă, dacă nu sunt realeşi pentru un nou mandat.

(...)

(4) Pentru mandate incomplete, indemnizaţia pentru limită de vârstă se calculează proporţional cu perioada de mandat efectiv exercitată, dar nu mai puţin de un mandat parlamentar.

(...)

(11) Modul de aplicare a prevederilor prezentului articol se stabileşte prin norme metodologice, aprobate de Birourile permanente ale celor două Camere ale Parlamentului.

Potrivit art. 1 alin. (2) din Normele metodologice privind acordarea indemnizaţiei pentru limită de vârstă prevăzute de Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor, republicată, aprobate prin Hotărârea Birourilor permanente ale Camerei Deputaţilor şi Senatului nr. 1/2016, (i)ndemnizaţia pentru limită de vârstă se cuvine deputatului/senatorului care îndeplineşte cumulativ următoarele condiţii:

(...)

c) a exercitat cel puţin un mandat parlamentar complet ca deputat/senator;

(...).

Potrivit art. 2 din Norme, în înţelesul dispoziţiilor art. 49 din Legea nr. 96/2006, precum şi ale prezentelor norme, termenii şi expresiile de mai jos au următoarele semnificaţii:

(...)

c) mandat parlamentar - perioada de timp cuprinsă între data întrunirii legale a Camerei Deputaţilor şi Senatului şi data întrunirii legale a Camerelor nou-alese;

d) durata mandatului parlamentar complet - durata corespunzătoare fiecărei legislaturi ce se va lua în calcul la stabilirea indemnizaţiei pentru limită de vârstă, redată în tabelul nr. 1; (...)

Instanţa de fond a invocat o interpretare a acestor norme în spiritul legii, însă această interpretare contravine literei legii, ceea ce nu poate fi admis.

Condiţia cerută de lege este aceea a exercitării a cel puţin unui mandat parlamentar complet, aşa cum rezultă explicit din coroborarea normelor anterior enunţate.

Un alt argument care arată că instanţa de fond a dat o interpretare greşită cadrului normativ incident rezultă din evoluţia procesului legislativ ce a condus la adoptarea modificărilor aduse Legii nr. 96/2006 prin Legea nr. 357/2015 - act normativ în baza căruia a operat introducerea dispoziţiilor noului capitol privind indemnizaţia pentru limită de vârstă cuvenită deputaţilor şi senatorilor. Din urmărirea acestui proces legislativ rezultă că a fost introdusă condiţia imperativă a exercitării a cel puţin unui mandat parlamentar complet ca urmare a reexaminării Legii pentru completarea Legii nr. 96/2006, la solicitarea Preşedintelui României.

În concluzie, interpretarea dată de instanţa de fond normelor de drept substanţial aplicabile este greşită şi a condus la neaplicarea uneia dintre condiţiile sine qua non cerute de lege pentru acordarea indemnizaţiei pentru limită de vârstă.

Intimatul-reclamant, în cadrul dezbaterilor asupra recursului, a susţinut că Normele metodologice sunt cele care impun condiţia exercitării unui mandat parlamentar complet şi că ele adaugă la lege, motiv pentru care, în aplicarea principiului ierarhiei actelor normative, se impune înlăturarea lor de la aplicare, în favoarea dispoziţiilor de rang superior cuprinse în art. 49 alin. (4) din Legea nr. 96/2006.

Aceste argumente nu pot fi primite întrucât dispoziţiile art. 49 alin. (4) din lege nu stipulează în sensul invocat de recurentul-reclamant, şi anume că durata unui mandat parlamentar ar putea fi compusă din două sau mai multe mandate incomplete.

Sensul dispoziţiilor art. 49 alin. (4) trebuie identificat printr-o interpretare coroborată a lor cu prevederile alin. (1) al aceluiaşi articol, care stabilesc dreptul la indemnizaţie (prin raportare la mandatul parlamentar definit în art. 6 din lege), precum şi cu reglementarea de punere în aplicare a legii din cuprinsul Normelor metodologice, ce conţin o interpretare legală a prevederilor din art. 49 din Lege.

În cauză nu se poate afirma că Normele metodologice adaugă la lege, întrucât acordarea beneficiului are ca premisă exercitarea a cel puţin unui mandat de deputat sau senator, în înţelesul art. 6 din lege şi art. 63 din Constituţie. Dacă legiuitorul ar fi urmărit să extindă beneficiul şi pentru mandate incomplete, s-ar fi exprimat explicit în acest sens.

Pentru aceste motive, în temeiul art. 496 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va casa sentinţa recurată în privinţa soluţiei pronunţate asupra cererii de anulare a Ordinului şi, rejudecând cauza, va respinge această cerere, ca neîntemeiată.

Va menţine dispoziţiile sentinţei referitoare la soluţia nerecurată, de respingere ca tardivă a cererii adiţionale (prin care s-a solicitat anularea parţială a Normelor metodologice adoptate prin Hotărârea Birourilor Permanente ale Camerei Deputaţilor şi Senatului nr. 1/2016).

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Camera Deputaţilor - Cabinet Secretar General împotriva Sentinţei nr. 566/2016 din 19 decembrie 2016 pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa recurată şi, rejudecând cauza:

Respinge cererea de anulare a Ordinul nr. 950/20.05.2016 emis de Parlamentul României - Camera Deputaţilor - Cabinetul Secretarului General formulată de reclamantul A., ca neîntemeiată.

Respinge excepţia de nelegalitate a aceluiaşi ordin, ca inadmisibilă.

Menţine dispoziţiile sentinţei, referitoare la respingerea ca tardivă a cererii adiţionale.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 11 iulie 2019.

GGC - GV