Statute of limitations bars Court of Accounts' recovery measures for privatization contract breaches despite unlimited control mandate under Art. 29 Law 94/1992

Deliberând asupra recursului de faţă, din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Procedura în faţa primei instanţe

1. Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, pronunţarea unei hotărâri judecătoreşti prin care să se dispună nulitatea încheierii nr. x/2016 comunicată şi înregistrată la A.A.A.S. sub nr. x/02.08.2016, să se dispună anularea Deciziei nr. X/D35/2016 emisă de Curtea de Curtea de Conturi a României în partea cuprinsă la pct. 1.1.1 cu pct. 1.1. prima liniuţă, respectiv de la pct. II. 1. şi II.2.; 1.2.1. cu pct. I.1.; 1. 2.2.cu pct. II.2.; 2.1.1. cu pct. II.3.; 2.1.2. cu pct. II.4.; 2.1.3. cu pct. I.2 .; 3.1.1. cu pct. II.5. (decizie emisă în baza constatărilor înscrise în Raportul de control al Curţii de Conturi înregistrat la AAAS cu nr. P/16/x/04.05.2016 al cărui obiectiv a fost "Controlul cu privire la îndeplinirea de către părţi a clauzelor cuprinse în contractele de privatizare", desfăşurat în perioada 03.09.2015 - 11.12.2015 şi continuat în perioada 06.01.2016 - 29.04.2016).

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin Sentinţa nr. 315 din 06 februarie 2017, a admis acţiunea formulată de reclamanta Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a anulat, în tot, încheierea nr. 16/2016, a anulat în parte Decizia nr. X/D35/2016 privind constatările şi măsurile aferente înscrise la: pct. 1.1.1. cu pct. I.1. prima liniuţă, respectiv de la pct. II.1 şi pct. II.2; pct. 1.2.1. cu pct. I.1.; pct. 1.2.2. cu pct. II.2.; pct. 2.1.1. cu pct. II.3.; pct. 2.1.2. cu pct. II.4.; pct. 2.1.3. cu pct. I.2.; pct. 3.1.1. cu pct. II.5.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâta Curtea de Conturi a României pentru motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

II. Analiza cererii de recurs

1. Motivele de fapt şi de drept relevante

De la început trebuie subliniat faptul că, în sentinţa atacată, Curtea de apel a reţinut nelegalitatea măsurilor contestate prin raportare la termenele de prescripţie aplicabile pentru antamarea răspunderii patrimoniale a autorilor faptelor pretins generatoare de prejudicii.

Distinct de motivele de nelegalitate, instanţa a analizat cererea şi din punctul de vedere al temeiniciei actelor contestate.

În aceste condiţii, şi recursul vizează critici de nelegalitate prin raportare la termenele de prescripţie şi la aspectele de temeinicie.

Instanţa de recurs va analiza în principal aspectele de nelegalitate a actelor contestate şi doar în situaţia în care nu se va reţine nelegalitatea acestora, analiza va viza şi temeinicia deciziei şi a încheierii contestate.

Cât priveşte tardivitatea constatărilor şi măsurilor înscrise în Decizia nr. X/D35/2 iunie 2016, recurenta a pretins că hotărârea a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a legii, susţinând că:

În art. 1 alin. (1) şi (2) şi la art. 11 alin. (2) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, republicată, se prevede:

- "Curtea de Conturi exercită controlul asupra modului de formare, de administrare şi de întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public, [art. 1 alin. (1)]"

- funcţia de control a Curţii de Conturi se realizează prin proceduri de audit public extern prevăzute în standardele proprii de audit, elaborate în conformitate cu standardele de audit internaţionale general acceptate, [art. 1 alin. (1)];

- "Organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi se efectuează potrivit regulamentului aprobat de plenul Curţii de Conturi, în temeiul prezentei legi. [art. 11 alin. (2)].

Acţiunea privind "controlul cu privire la îndeplinirea de către părţi a clauzelor cuprinse în contractele de privatizare", în urma căreia a fost emisă Decizia nr. X/35/02 iunie 2017, a cărei contestaţiei face obiectul prezentei acţiuni la instanţa de contencios administrativ, s-a desfăşurat conform Regulamentului privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi a României nr. 155/29 mai 2014, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I. nr. 547/24.07.2014.

La art. 5 din acest Regulament, sunt definiţi, conform standardelor de audit proprii, şi următorii termeni: "audit public extern", "audit financiar", "audit de conformitate (control)". Astfel:

- auditul public extern reprezintă - activitatea specifică realizată de Curtea de Conturi în baza standardelor proprii de audit şi a prezentului regulament. Auditul public extern cuprinde: auditul financiar, auditul performanţei şi auditul de conformitate (control);

- auditul financiar reprezintă - activitatea prin care se urmăreşte dacă situaţiile financiare sunt complete, reale şi conforme cu legile şi reglementările în vigoare şi dacă modul de administrare a patrimoniului public şi privat al statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale şi execuţia bugetului de venituri şi cheltuieli al entităţii verificate sunt în concordanţă cu scopul, obiectivele şi atribuţiile prevăzute în actele normative prin care a fost înfiinţată entitatea şi dacă respectă principiile legalităţii, regularităţii, economicităţii, eficienţei şi eficacităţii, furnizându-se în acest scop o opinie;

- auditul de conformitate (control) reprezintă - activitatea specifică efectuată de Curtea de Conturi în baza programului anual de activitate, prin care se verifică şi se urmăreşte dacă modul de administrare a patrimoniului public şi privat al statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale, precum şi dacă execuţia bugetului de venituri şi cheltuieli al entităţii controlate sunt în concordanţă cu scopul, obiectivele şi atribuţiile prevăzute în actele normative prin care a fost înfiinţată entitatea şi dacă aceasta respectă principiile legalităţii, regularităţii, economicităţii, eficienţei şi eficacităţii.

Astfel, ar rezulta faptul că activitatea de audit financiar este o activitate distinctă de cea de audit de conformitate (control), fapt pe care A.A.A.S. îl cunoaşte, contul anual de execuţie al acestei instituţii fiind supus, în fiecare an, auditului financiar al Curţii de Conturi.

Conturile anuale de execuţie supuse auditului financiar al Curţii de Conturi sunt prezentate la art. 26 din Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, cu modificările şi completările ulterioare, republicată.

Cu privire la art. 27 din Legea nr. 94/1992, invocat de A.A.A.S., ca motiv de tardivitate invocat în cererea de anulare a Deciziei nr. X/35/2016 şi constatare a nulităţii încheierii nr. 16/2016 şi însuşit de prima instanţă ca atare, se observă faptul că acesta face trimitere la art. 26 din acelaşi act normativ, care enumeră conturile anuale de execuţie a bugetelor şi a fondurilor speciale supuse auditului financiar exercitat de Curtea de Conturi.

În consecinţă, prevederea de la art. 27, care pune problema asigurării verificării conturilor de la art. 26 în termenul legal de prescripţie, nu poate fi aplicată fără a o avea în vedere şi pe cea de la art. 26, cele două reglementări referindu-se la efectuarea acţiunilor de audit financiar asupra conturilor anuale de execuţie.

Faţă de acest argument invocat de A.A.A.S. pentru susţinerea tardivităţii constatărilor şi măsurilor din decizie, însuşit ca atare de prima instanţă, acţiunea în urma căreia a fost emisă Decizia nr. X/35/2016, a cărei contestaţiei face obiectul prezentei acţiuni în instanţă, a fost o acţiune de control, care a avut ca temă "Controlul cu privire la îndeplinirea de către părţi a clauzelor cuprinse în contractul de privatizare". Aceasta s-a realizat în baza prevederilor art. 29 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 94/1992, potrivit cărora: "(2) Curtea de Conturi exercită controlul cu privire la respectarea de către autorităţile cu atribuţii în domeniul privatizării a metodelor şi procedurilor de privatizare, prevăzute de lege, precum şi asupra modului în care acestea au asigurat respectarea clauzelor contractuale stabilite prin contractele de privatizare.

(3) Curtea de Conturi poate exercita controlul în cazul prevăzut la alin. (2), indiferent de momentul în care s-a desfăşurat procesul de privatizare, prin vânzarea acţiunilor deţinute de stat la societăţile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, până la clarificarea tuturor aspectelor".

În consecinţă, conform dispoziţiilor legale citate, Curtea de Conturi a României are dreptul să exercite controlul cu privire la respectarea de către autorităţile cu atribuţii în domeniul privatizării a metodelor şi procedurilor de privatizare, prevăzute de lege, precum şi asupra modului în care acestea au asigurat respectarea clauzelor contractuale stabilite prin contractele de privatizare, oricând. fără ca legiuitorul să instituie o limită de timp în acest sens.

Totodată, s-a susţinut că prima instanţă ar fi trebuit în mod corect şi legal să ţină cont de faptul că măsurile înscrise în Decizia nr. X/D35/02 iunie 2016, contestate de entitatea verificată, au fost emise în temeiul prevederilor art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, potrivit cărora în situaţia în care cu ocazia unei acţiuni de audit/control se constată existenţa unor abateri de la legalitate şi regularitate, care au generat producerea de prejudicii, această stare de fapt se comunică conducerii entităţii publice verificate. Stabilirea întinderii prejudiciului şi dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestuia devin obligaţie a conducerii entităţii auditate.

Faţă de cele prezentate şi având în vedere cele reţinute de instanţa de fond s-a susţinut că:

- dreptul de control cu privire la respectarea de către autorităţile cu atribuţii în domeniul privatizării a metodelor şi procedurilor de privatizare, prevăzute de lege, precum şi asupra modului în care acestea au asigurat respectarea clauzelor contractuale stabilite prin contractele de privatizare, poate fi exercitat oricând, fără ca legiuitorul să instituie o limită de timp în acest sens;

- modul de desfăşurare a acţiunilor de audit financiar este reglementat de prevederile art. 26 şi 27 din Legea nr. 94/1992, neaplicabile însă în speţă, care este rezultatul unei acţiuni de control, iar nu a uneia de audit financiar.

Prevederea legală de la art. 27 are caracter de trimitere şi statuează verificarea conturilor prevăzute la art. 26 lit. a) - k), cel puţin o dată la trei ani, fără a stabili un termen de prescripţie a dreptului Curţii de Conturi de a stabili, prin decizie, măsuri pentru stabilirea întinderii exacte a prejudiciului estimat şi recuperarea acestuia.

În concluzie, instanţa de judecată prin considerentele referitoare la tardivitatea măsurilor dispuse de Curtea de Conturi a pus semnul egalităţii între dreptul de control al Curţii de Conturi şi dreptul entităţii la recuperarea prejudiciilor, drepturi care, în mod evident, au regimuri juridice diferite.

Astfel, dreptul de control al Curţii de Conturi a activităţii de privatizare este reglementat art. 29 alin. (2) şi alin. (3) din Legea nr. 94/1992, în timp ce dreptul la recuperare a prejudiciilor generate de abaterile constatate derivă din raporturile contractuale ale entităţii verificate cu cumpărătorii societăţilor comerciale privatizate şi din atribuţiile de serviciu/de decizie ale personalului său.

În consecinţă, prescrierea dreptului la recuperare a prejudiciilor generate de abaterile de la legalitate şi regularitate constatate trebuie şi poate fi analizat numai în cursul derulării demersurilor entităţii verificate pentru recuperarea lor, aceasta fiind singura cale legală de verificare a împlinirii sau nu a acestui termen.

În legătură cu Decizia nr. 793/17 martie 2016, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în Dosarul nr. x/2012*, s-a susţinut că respectiva decizie, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, este o decizie de speţă, care nu este obligatorie pentru instanţa ce ar analiza o speţă asemănătoare, acest caracter avându-l numai deciziile pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în soluţionarea unui recurs în interesul legii sau prin care se stabileşte conduita instanţelor cu privire la anumite probleme de drept.

Prin urmare, în lumina dispoziţiilor ale art. 29 alin. (2) şi (3) din lege, care sunt incidente în litigiul dedus judecăţii, Curtea de Conturi a României are dreptul să exercite controlul cu privire la respectarea de către autorităţile cu atribuţii în domeniul privatizării a metodelor şi procedurilor de privatizare, prevăzute de lege, precum şi asupra modului în care acestea au asigurat respectarea clauzelor contractuale stabilite prin contractele de privatizare, oricând, fără ca legiuitorul să instituie o limită de timp în acest sens. Din această perspectivă, se poate opina şi că prevederea de la art. 27 din lege cunoaşte o excepţie de la regulă, excepţie consacrată de art. 29 alin. (3) din acelaşi act normativ, atunci când este vorba despre controalele Curţii de Conturi a României, care urmăresc respectarea de către autorităţile cu atribuţii în domeniul privatizării a metodelor şi procedurilor de privatizare, prevăzute de lege, precum şi a clauzelor contractuale stabilite prin contractele de privatizare.

Mai mult chiar, modul de desfăşurare a controlului, astfel cum este definit la art. 2 lit. a) din Legea nr. 94/1992, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, nu ar fi de natură a afecta legalitatea actelor administrative atacate (decizia şi încheierea), fiind o operaţiune administrativă prealabilă emiterii acestora, care este guvernată de prevederi legale specifice (a se vedea, spre exemplu, pct. 42-78 din Regulamentul, aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 155/2014, publicat în M. Of. , partea I, nr. 547/24.07.2014), altele decât cele care sunt aplicabile deciziei şi încheierii.

Astfel, opinia recurentei că judecătorul fondului ar fi trebuit să respingă susţinerile entităţii verificate privind tardivitatea efectuării controlului Curţii de Conturi a României, la A.A.A.S., având ca temă "Controlul cu privire la îndeplinirea de către părţi a clauzelor cuprinse în contractele de privatizare" este neîntemeiată.

Curtea de Apel Bucureşti a aplicat corect prevederile legale atunci când a reţinut nelegalitatea tuturor măsurilor contestate prin raportare la termenele de prescripţie aplicabile pentru antrenarea răspunderii patrimoniale a autorilor unor fapte generatoare de prejudicii.

Înalta Curte arată că, în realitate, nu dreptul de control al Curţii de Conturi este criticat în cauză, ci stabilirea de obligaţii în sarcina autorităţii controlate, prin raportare la dispoziţiile art. 27, 29 din Legea nr. 94/1992.

Or, esenţial de reţinut în prezenta speţă este că Decizia şi încheierea contestate sunt emise în urma unui audit realizat în perioada 2015 - 2016, vizând o conduită de pasivitate a intimatei-reclamante, prin organele sale de conducere, din perioada 1996 - 2005.

În aceste condiţii, evident că, şi fără a se analiza realitatea existenţei unor abateri de la lege, sancţionarea acestora în condiţiile art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 nu mai este posibilă datorită intervenirii prescripţiei în ceea ce priveşte antrenarea răspunderii patrimoniale.

De altfel, aceeaşi soluţie raportată la nerespectarea termenelor de prescripţie a fost confirmată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi în alte speţe, instanţa de fond urmărind prin soluţia pronunţată şi conformarea cu o jurisprudenţă constantă.

Prin urmare, în mod corect instanţa de fond a admis acţiunea şi anulat actele contestate.

2. Temeiul de drept al soluţiei adoptate în recurs

Cum în raport de motivele invocate acestea nu se încadrează în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte în temeiul dispoziţiilor art. 496 C. proc. civ. urmează a respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de pârâta Curtea de Conturi a României împotriva Sentinţei civile nr. 315 din 06 februarie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 3 iulie 2019.

GGC - GV