Notaries’ antitrust fines upheld; suspension request rejected for lack of serious legality doubt

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

1.1. Obiectul cererii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantele A., B., C. şi Societatea Profesională Notarială D. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenţei, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării Deciziei nr. 76 din 20 decembrie 2017 emisă de pârât.

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Prin Sentinţa civilă nr. 3797 din data de 26 septembrie 2018, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins ca neîntemeiată cererea de suspendare formulată de reclamanţii A., B., C. şi Societatea Profesională Notarială D., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenţei.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva Sentinţei civile nr. 3797 din data de 26 septembrie 2018 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal au formulat recurs reclamanţii A., B., C. şi Societatea Profesională Notarială D., solicitând casarea acesteia şi, în rejudecare, admiterea cererii de suspendare, astfel cum a fost formulată.

În motivarea cererii, recurentele au evocat circumstanţele emiterii actului administrativ a cărui suspendare o solicită şi au cerut instanţei de control judiciar să decidă asupra justului echilibru între prezumţia de nevinovăţie de care beneficiază recurenţii în temeiul art. 6 Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi prezumţia relativă de legalitate a actului administrativ.

Au susţinut că Decizia nr. 76/2017 încalcă prevederile legale în ceea ce priveşte datele de identificare ale contravenienţilor sancţionaţi cu amendă contravenţională. Instanţa de fond nu a înţeles ca biroul notarial individual şi societatea profesională notarială sunt doar forme organizatorice fără personalitate juridică şi, prin urmare, acestea nu pot fi destinatarii actului administrativ sancţionator contravenţional, întrucât Legea concurenţei se aplică numai persoanelor fizice sau juridice, aşa cum se prevede la art. 2 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 2/2001. În actul sancţionator, Decizia nr. 76/2017, emis de Consiliul Concurentei, se utilizează în text sintagma "se sancţionează notarii publici constituiţi în birouri individuale notariale şi societăţi profesionale". În tabelul nr. 1 de la parag. 18 (pag. 4 - 9 din Decizie) din Capitolul "Părţile implicate" în investigaţie se regăseşte un număr total de 59 de societăţi profesionale notariale şi birouri individuale notariale, nominalizate cu menţionarea în dreptul fiecăruia a sediului profesional şi a codului de înregistrare fiscală CIF. Însă sancţionarea contravenţională s-a dispus individual, faţă de fiecare notar public, ca persoana fizică, aşa cum se prevede punctual la art. 3 şi 5 din dispozitivul Deciziei nr. 76/2016, pentru un număr de 72 de notari publici, precizându-se în dreptul fiecăruia doar amenda contravenţională individuală. Ori, amenda contravenţională fiind dispusă în sarcina unor persoane fizice, legal era să li se menţioneze CNP şi domiciliul, aşa cum acestea sunt prevăzute în actul personal de identitate.

Imprecizia şi lipsa datelor de identificare ale notarului amendat înseamnă încălcarea dispoziţiilor imperative ale art. 16 din O.G nr. 2/2001, precum şi art. 10 alin. (1) din Regulamentul privind constatarea contravenţiilor şi aplicarea sancţiunilor de către Consiliul Concurenţei.

Recurentele au mai criticat aprecierea instanţei de fond privitoare la neîndeplinirea condiţiilor prevăzute de art. 5 alin. (1) lit. a) şi criteriilor prevăzute de art. 2 alin. (2) din Legea concurenţei, în sensul neîncadrării notarului public în conceptul de "întreprindere". Notarul public, ca persoană fizică profesând în mod independent, are calitatea de funcţionar autonom, potrivit Legii notarilor publici, care prevede la art. 3 alin. (1) că "Notarul public este învestit să îndeplinească un serviciu de interes public şi are statutul unei funcţii autonome" iar conform alin. (3), "Funcţia de notar public se exercită numai de către notarii publici membri ai Uniunii, organizaţi în cadrul Camerelor". Este evident că notarul public, întrucât deţine o funcţie în este numit de stat, prin ministrul Justiţiei, nu poate fi asimilat unei 'întreprinderi" şi, în consecinţă, nu poate face subiectul art. 5 alin. (1) din Legea concurenţei. Notarul public nu oferă bunuri sau prestări de servicii comerciale, nu desfăşoară activităţi economice pe o "piaţă dată".

Este eronată analizarea comparativă a onorariilor pe aria geografică totală a celor doua judeţe, întrucât competenţele notarului public fiind limitate teritorial la aria circumscripţiei unei singure judecătorii, este evident că birourile notarilor publici ar putea să se "concureze" doar înăuntrul razei teritoriale a judecătoriei respective, astfel încât posibilităţile cetăţenilor de alegere a notarului sunt restrânse la numărul de birouri notariale aflate în circumscripţia respectivă.

Recurentele au mai criticat sentinţa şi sub aspectul comunicării Deciziei nr. 76 din 20 decembrie 2016, în copie simplă, cu deficienţe de lizibilitate şi fără a fi conformă cu originalul.

Au mai arătat că dispozitivul Deciziei nr. 76 din 20 decembrie 2017, în mod abuziv, aduce atingere dreptului la viaţă privată a notarului public; prin menţionarea celor două elemente matematice - procentul de amendă şi cuantumul amenzii, se poate deduce lesne, ce venituri brute a avut fiecare dintre notari, în anul precedent. Or, informaţiile privind veniturile personale realizate din profesii liberale nu sunt supuse unui regim de transparenţă, au caracter confidenţial, inclusiv în mediul interprofesional. Decizia nu precizează sursa şi modalitatea prin care Consiliul Concurenţei a determinat cuantumul venitului brut al fiecărui notar pentru anul 2016.

Decizia este nelegală, fiind adoptată cu discriminarea evidentă a notarilor publici constituiţi în birouri notariale individuale/societăţi profesionale", în raport de practica anterioara a Consiliului Concurenţei. În acest sens, într-o investigaţie privind executorii judecătoreşti, Consiliul Concurentei a tratat cazul într-o altă manieră, întrucât subiectul sancţionării contravenţionale a fost doar Uniunea Naţională a Executorilor Judecătoreşti, excluzând birourile executorilor judecătoreşti.

În fine, din perspectiva condiţiei pagubei iminente, recurentele au susţinut că instanţa de fond a refuzat să observe ca trecerea la executare silită înseamnă încetarea activităţii biroului notarial, cu toate consecinţele materiale, juridice şi morale, cu referire şi la incertitudinea privind dobândirea de venituri viitoare pentru notarul public.

1.4. Apărările intimatului

Legal citat, intimatul Consiliul Concurenţei a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Intimatul a susţinut, în esenţă, că aşa cum a reţinut în mod motivat şi instanţa de fond, din probatoriul administrat a rezultat în mod neechivoc că, în cauză, nu este întrunită condiţia cazului bine justificat, nefiind relevate elemente certe care să ducă la concluzia existenţei unei îndoieli puternice şi evidente asupra prezumţiei de legalitate a actului administrativ a cărui suspendare s-a solicitat.

Contrar susţinerilor recurentelor, în mod corect şi legal, autoritatea de concurenţă a sancţionat prin Decizia nr. 76/2017 notarii publici constituiţi în birouri individuale notariale şi societăţi profesionale şi nicidecum birourile individuale notariale/societăţile profesionale notariale, aşa cum eronat precizează recurentele.

Dispoziţiile art. 4 şi următoarele din Legea nr. 36/1995 a notarilor publici şi a activităţii notariale au condus, în mod corect, autoritatea de concurenţă la concluzia că notarul public este subiectul activ al contravenţiei, iar nu biroul notarial/societatea profesională.

Din jurisprudenţa CJUE rezultă în mod indubitabil faptul că, dacă notarul public prestează un serviciu de interes public, aceasta nu îl exclude din sfera de aplicare a regulilor de concurenţă, cel puţin o parte a activităţii sale având un evident caracter economic, fiind exercitată şi în vederea obţinerii unui profit, şi fiind exercitată în condiţii de concurenţă. Aceasta îi imprimă statutul de întreprindere supusă regulilor de concurenţă, întrucât: i) notarul public nu acţionează ca un funcţionar, deşi este numit "în funcţie" de ministrul Justiţiei (conform art. 26 din Legea 36/1995); ii) pentru serviciile prestate constând în actele/procedurile îndeplinite prin valorificarea cunoştinţelor profesionale, biroul notarial încasează un preţ/onorariu; iii) chitanţele şi facturile emise de biroul notarial sunt purtătoare de T.V.A. ceea ce constituie un argument în plus în sprijinul caracterului economic al activităţii desfăşurate. Astfel, autoritatea de concurenţă a calificat în mod corect biroul notarului public ca întreprindere prin prisma definiţiei cuprinse la art. 2 alin. (2) din Legea nr. 21/1996, definiţie care preia criteriile instituite la nivel european în materie de concurenţă.

Intimatul a mai arătat că în cuprinsul cererii de chemare în judecată, în mod eronat, recurentele subliniază faptul că decizia de sancţionare trebuia să cuprindă elementele de identificare ale contravenientului, aşa cum sunt enumerate la art. 16 din O.G. nr. 2/2001. Or, dispoziţiile art. 16 din O.G. nr. 2/2001 se referă la conţinutul unui proces-verbal de contravenţie şi nu la o decizie de sancţionare aşa cum este cazul de faţă.

Contrar susţinerilor recurentelor, autoritatea de concurenţă în mod corect şi legal a indicat elementele de identificare ale contravenienţilor, aspect reţinut în mod întemeiat şi de către instanţa de fond în cuprinsul sentinţei recurate. Menţionarea cuantumului amenzii contravenţionale în cuprinsul deciziei de sancţionare este o condiţie pe care o impune legalitatea măsurii dispuse. Amenda contravenţională a fost aplicată în mod corect şi legal, raportat la veniturile pe care notarii publici le-au declarat la organele fiscale, date care au fost solicitate de către autoritatea de concurenţă în baza atribuţiilor pe care aceasta le are potrivit prevederilor Legii nr. 21/1996.

În ceea ce priveşte pretinsa discriminare, speţa la care se raportează, în mod eronat recurentele (respectiv, Decizia de sancţionare nr. 58/2012 emisă de autoritatea de concurenţă cu privire la fapta anticoncurenţială săvârşită de către Uniunea Naţională a Executorilor Judecătoreşti - UNEJ) a vizat o faptă anticoncurenţială săvârşită de către UNEJ (stabilirea unei taxe de intrare în profesie şi, implicit, pe piaţă, la un nivel excesiv, aplicată în mod discriminatoriu) probele conducând la sancţionarea acesteia şi nu a executorilor judecătoreşti. Spre deosebire de Decizia nr. 58/2012, probele care au stat la baza Deciziei de sancţionare nr. 76/2017 vizează atât Camera Notarilor Publici Suceava cât şi notarii publici, membrii acesteia, fiecare potrivit participării proprii la practica anticoncurenţială sancţionată prin decizie.

În fine, intimatul a mai arătat că recurentele, în susţinerea şi demonstrarea îndeplinirii celei de a doua condiţii necesare admiterii cererii de suspendare a executării deciziei, se limitează doar la simple şi scurte alegaţii, fără a argumenta, detalia şi demonstra în ce măsură s-ar cauza o pagubă prin amenda aplicată de către autoritatea de concurenţă.

2. Soluţia şi considerentele instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Criticile formulate de recurentele-reclamante, subsumate motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, sunt neîntemeiate, sentinţa pronunţată în litigiu fiind dată cu interpretarea şi aplicarea corectă a normelor de drept material incidente la circumstanţele de fapt ale cauzei.

Recurentele-reclamante A., B., C. şi Societatea Profesională Notarială D. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenţei, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării Deciziei nr. 76 din 20 decembrie 2017 emisă de pârât, prin care s-a aplicat acestora amendă contravenţională, urmare a constatării unor fapte anticoncurenţiale, prevăzute de art. 5 alin. (1) din Legea nr. 21/1996.

Susţinerile recurentelor potrivit cărora instanţa de fond a concluzionat în mod nejustificat că argumentele aduse în favoarea nelegalităţii actelor administrative contestate nu sunt de natură a crea o îndoială serioasă, sunt neîntemeiate.

Conform dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

La modul concret, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

În cadrul unei acţiuni având ca obiect suspendarea executării actului administrativ, instanţa urmează a se raporta la susţinerile reclamantului, care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate a actului administrativ, instanţa având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenţei dreptului.

În speţă, în considerentele hotărârii recurate, procedând la analiza îndeplinirii condiţiei cazului bine justificat, prima instanţă a reţinut că motivele invocate de reclamante nu au caracterul unor indicii aparente apte să răstoarne prezumţia de legalitate a actului administrativ fiscal. Aceasta este şi concluzia instanţei de control judiciar.

Astfel, la o analiză sumară, se constată că primul argument, privind încălcarea prevederilor legale în ceea ce priveşte identificarea contravenienţilor sancţionaţi prin Decizia nr. 76 din 20 decembrie 2017, apare ca nefondat, în condiţiile în care dispozitivul actului contestat indică cu claritate că amenda se aplică notarilor publici, a căror conduită a fost descrisă, individualizat, în conţinutul deciziei, fiecare dintre persoanele fizice sancţionate fiind apoi nominalizată.

Criticile privind aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 5 alin. (1) din Legea nr. 21/1996 sunt, de asemenea, aparent nefondate.

Potrivit prevederilor art. 2 alin. (2) din Legea nr. 21/1996, conceptul de întreprindere desemnează "orice entitate angajată într-o activitate economică, indiferent de statutul său juridic şi de modul în care aceasta este finanţată". Astfel, orice activitate constând în oferirea de bunuri sau de servicii pe o piaţă determinată reprezintă o activitate economică, în cazul de faţă, piaţa serviciilor prestate de birourile notariale.

În cauza C-244/94 (Federation Fracaise des Societes d'Assurance şi alţii contra Ministere de l’Agriculture et de la Peche), instanţa europeana a reţinut că "în contextul dreptului concurenţei, conceptul de întreprindere include orice entitate angajata într-o activitate economica, indiferent de statutul legal şi modul de finanţare"

În ceea ce priveşte "activitatea economică", în cauza C-180/98 (Pavel Pavlov şi alţii contra Stichting Pensioenfonds Medische Specialisten), s-a arătat că aceasta reprezintă "orice activitate constând în oferirea de bunuri sau servicii, pe o piaţă dată".

Notarul public este numit în funcţie de ministrul Justiţiei, aşa cum rezultă din prevederile art. 35 din Legea nr. 36/1995, iar conform art. 7 din acelaşi act normativ actul îndeplinit de notarul public, purtând sigiliul şi semnătură acestuia, este de autoritate publică şi are forţa probantă şi, după caz, forţa executorie prevăzute de lege.

Acest fapt nu împiedică însă, calificarea notarilor publici ca întreprinderi în accepţiunea normelor de concurenţă, aşa cum rezultă şi din Raportul Comisiei Europene din data de 09 februarie 2004 privind concurenţa în sectorul serviciilor profesionale (denumite şi profesii liberale). De altfel, în acelaşi sens a apreciat şi Curtea Europeană de Justiţie, arătând că notarii publici îşi exercită activitatea în condiţii de concurenţă, ceea ce nu este caracteristic exercitării autorităţii publice (Cauza C-51/08, Comisia v. Luxemburg din data de 24 mai 2011).

Faptul că notarul public prestează un serviciu de interes public nu îl exclude din sfera de aplicare a regulilor de concurenţă, cel puţin o parte a activităţii sale având un evident caracter privat/economic, fiind exercitată şi în vederea obţinerii unui profit, şi fiind exercitată în condiţii de concurenţă, ceea ce îi imprimă statutul de întreprindere supusă regulilor de concurenţă.

Notarul public nu acţionează ca un funcţionar, deşi este numit "în funcţie" de ministrul Justiţiei (conform art. 26 din Legea 36/1995).

Pentru serviciile prestate constând în actele/procedurile îndeplinite prin valorificarea cunoştinţelor profesionale, biroul notarial încasează un preţ/onorariu.

Acest preţ/onorariu nu reprezintă o taxă pe care notarul public o colectează în numele statului şi pentru stat şi nici un salariu plătit de un angajator.

Onorariile încasate de fiecare notar public se constituie într-un venit care variază de la caz la caz şi care, după scăderea cheltuielilor efectuate poate fi asimilat, în termeni economici, profitului realizat de o întreprindere. Prin urmare, veniturile realizate de un notar public într-o perioada de timp nu sunt prestabilite, ci variază în funcţie de volumul de activitate prestată, fiind astfel influenţat de oferta de astfel de servicii care îl concurează.

Chitanţele şi facturile emise de biroul notarial sunt purtătoare de T.V.A, ceea ce constituie un argument în plus în sprijinul caracterului economic al activităţii desfăşurate.

Aspectele privind forma în care a fost comunicată decizia nu sunt de natură a atrage nelegalitatea acesteia.

Criticile privind atingerea adusă dreptului la viaţă privată a notarului public, prin publicarea unor date de natură a facilita identificarea veniturilor obţinute de fiecare dintre contravenienţi, respectiv dubiile privind sursa şi modalitatea prin care intimatul a determinat cuantumul venitului brut pentru fiecare notar, nu pot fi reţinute. Amenda contravenţională a fost aplicată raportat la veniturile pe care notarii publici le-au declarat la organele fiscale, date care au fost solicitate de către autoritatea de concurenţă în baza atribuţiilor pe care aceasta le are potrivit prevederilor Legii nr. 21/1996, iar publicarea datelor privind cuantumul acestor venituri în hotărârea adoptată, care ar urma să fie cunoscută de alţi notari publici, nu reprezintă o ingerinţă în viaţa privată a recurentelor de natură a determina incidenţa dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004.

Prin urmare, în mod judicios a reţinut prima instanţă inexistenţa unui caz bine justificat pentru suspendarea executării Deciziei nr. 76 din 20 decembrie 2017 a Consiliului Concurenţei, dezlegarea dată litigiului reflectând interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente.

Constatarea faptului că nu este îndeplinită condiţia referitoare la cazul bine justificat în sensul în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, face de prisos analiza condiţiei prevenirii unei pagube iminente, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ş) din aceeaşi lege, atâta timp, aşa cum s-a arătat anterior, pentru a fi dispusă măsura provizorie de suspendare a executării actului administrativ, este necesară îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ.

Pentru considerentele expuse, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va dispune respingerea recursului declarat de reclamanţii A., B., C. şi Societatea Profesională Notarială D., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanţii A., B., C. şi Societatea Profesională Notarială D. împotriva Sentinţei civile nr. 3797 din data de 26 septembrie 2018 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 26 iunie 2019.

GGC - CL