Annulment of occupational disease denial for failure to meet mandatory motivation requirements of administrative acts

Şedinţa publică din data de 12 iunie 2019

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, la data de 3 iunie 2016, sub nr. x/2016, urmare declinării competenţei de soluţionare a cauzei prin sentinţa civilă nr. 301/16.05.2016 pronunţată de Tribunalul Olt, secţia I civilă în dosarul nr. x/2016, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Comisia de Experţi de Medicina Muncii din cadrul Institutului Naţional de Sănătate Publică, Ministerul Muncii Familiei Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice şi Ministerul Sănătăţii, a solicitat anularea Hotărârii nr. 972/11.11.2015, emisă de Comisia de Experţi de Medicina Muncii, cu obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 401 din 27 septembrie 2016, Curtea de Apel Craiova a hotărât următoarele:

- a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâţilor Ministerul Sănătăţii şi Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice şi a respins acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu aceşti pârâţi, pentru lipsa calităţii lor procesuale pasive;

- a respins excepţia lipsei calităţii procesual pasive în ceea ce îi priveşte pe pârâţii Comisia de Experţi de Medicina Muncii, D.S.P. Olt şi Electrocarbon S.A.;

- a admis în parte acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Comisia de Experţi de Medicina Muncii din cadrul Institutului Naţional de Sănătate Publică, Electrocarbon S.A. şi Direcţia de Sănătate Pubică Olt şi, pe cale de consecinţă, a anulat Hotărârea nr. 972/11.11.2015 emisă de pârâta Comisia de Experţi de Medicina Muncii.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei primei instanţe pârâta Comisia de Experţi de Medicina Muncii a formulat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei atacate şi, în rejudecarea cauzei, respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

În motivarea recursului, arată că prima instanţă, în mod netemeinic şi în lipsa unui act normativ care să stabilească condiţiile imperative de formă ale hotărârii nr. H 972/11.11.2015, emisă de Comisie, a anulat acest act administrativ pentru prezumtive vicii de formă, deşi destinatarul actului este angajatorul Electrocarbon S.A., care nu a ridicat obiecţii de fond sau de formă, cu privire la conţinutul ori efectele juridice ale actului, actul administrativ atacat fiind motivat în fapt şi în drept.

Recurenta-pârâtă susţine că prevederile art. 149-162 din Normele metodologice de aplicare a prevederilor Legii securităţii şi sănătăţii în muncă nr. 319/2016, aprobate prin H.G. nr. 1425/2006, enumeră, în mod expres şi limitativ, documentele care trebuie să facă obiectul dosarului de cercetare a cazului de boală profesională, aspect care nu a fost avut în vedere de către instanţa de fond.

Recurenta-pârâtă arată că, în speţă, Comisia de Experţi de Medicina Muncii, acreditată în temeiul art. 2 din Ordinul comun nr. 1256/443/2008 al M.S.P. şi M.M.F.E.S., a analizat, conform atribuţiilor prevăzute la art. 8 din acelaşi act normativ, contestaţia formulată de către angajatorul Electrocarbon S.A. în cazul părţii reclamante şi dosarul de cercetare a cazului de îmbolnăvire profesională întocmit şi transmis Comisiei de DSPJ Olt şi, la data de 11.11.2015, a adoptat, cu majoritate simplă de voturi, Hotărârea nr. H 972/11.11.2015, prin care a concluzionat că se infirmă caracterul de boală profesională (diagnosticul de silicoză), în baza documentelor de expunere, puse la dispoziţie de angajator, existente în dosarul de cercetare întocmit de DSP conform art. 159 din H.G. nr. 1425/2006. Astfel, s-a anulat fişa BP2, urmând ca DSP Olt să ducă la îndeplinire această hotărâre.

Comisia nu s-a limitat, aşa cum în mod eronat a afirmat reclamantul A., doar la obiecţiunile angajatorului, ci a verificat şi modul în care s-au respectat de către DSPJ Olt prevederile legale în vigoare privind cercetarea şi declararea cazului de boală profesională, precum şi dovada existenţei legăturii între expunere şi boala declarată.

Aşa cum rezultă din cuprinsul hotărârii atacate, în speţă, dosarul de cercetare a cazului de boală profesională a fost întocmit conform art. 159 din H.G. nr. 1425/2006, însă, pe baza documentelor de expunere depuse la dosar, a reieşit că diagnosticul de silicoză se infirmă, motiv pentru care s-a dispus anularea fişei BP2.

Potrivit prevederilor art. 155 din H.G. nr. 1425/2006, coroborate cu art. 2 din Ordinul nr. 1256/443/2008, Comisia este o entitate fără personalitate juridică, formată din specialişti din domeniul securităţii şi sănătăţii în muncă, iar membrii Comisiei de Experţi de Medicina Muncii hotărăsc cu privire la contestaţiile împotriva proceselor-verbale de cercetare a cazurilor de boli profesionale întocmite de medicul specialist din cadrul Direcţiei de Sănătate Publică Judeţeană, numai în baza documentelor care alcătuiesc dosarul de cercetare a cazurilor de boli profesionale şi a altor documente solicitate în baza art. 5 pct. 3 din Ordinul comun nr. 1256/443/2008.

În raport de aceste consideraţii de ordin legal, în opinia recurentei-pârâte, hotărârea atacată este motivată atât în fapt, cât şi în drept, Comisia făcând referire la documentele obligatorii, enumerate în mod expres şi limitativ în art. 149 - 162 din H.G. nr. 1425/2006, şi existente în dosarul pe baza căruia se face declararea cazului de îmbolnăvire profesională.

Recurenta-pârâtă consideră că nu se impunea o dezvoltare mai amplă a motivelor hotărârii decât a apreciat Comisia a fi lămuritor, întrucât aceasta nu are obligaţia de a reface analize sau alte proceduri ci doar analizează documentele medicale şi de expunere existente în dosarul de contestaţie, având ca rezultat final confirmarea/infirmarea bolilor profesionale. În conformitate cu art. 8 pct. 4 din Ordinul comun MSP şi MMFES nr. 1256/443/2008, Comisia "întocmeşte şi eliberează documentul final privind soluţionarea cazului respectiv, care cuprinde concluziile Comisiei". De altfel, prin răspunsul la plângerea prealabilă formulată de reclamant, Comisia i-a comunicat acestuia că se menţine hotărârea Comisiei nr. H 972/25.11.2015, întrucât din cuprinsul documentelor care compun dosarul de cercetare întocmit de către DSPJ Olt lipseşte dovada expunerii la SiO2 l.c. (singura noxă care produce silicoza).

4. Apărările intimaţilor. Recursul incident

4.1. Intimatul-reclamant A. a depus întâmpinare faţă de recursul pârâtei Comisia de Experţi de Medicina Muncii, prin care a solicitat respingerea acestuia, ca nefondat, în esenţă, arătând că în mod corect a apreciat instanţa de fond că se conturează un refuz nejustificat al Comisiei de a-şi exercita atribuţiile conform Ordinului nr. 1256/2006 şi de a pronunţa o soluţie finală de infirmare ori confirmare a diagnosticului stabilit prin fişele BP2 şi prin procesele varbale de cercetare, în consens cu atribuţiile prevăzute de art. 5 şi 8 din acelaşi Ordin.

4.2. Intimatul-pârât Ministerul Sănătăţii a depus întâmpinare faţă de recursul pârâtei Comisia de Experţi de Medicina Muncii, prin care a solicitat admiterea recursului, cu consecinţa menţinerii soluţiei instanţei de fond de admitere a excepţiei lipsei calităţii sale procesuale pasive, arătând, totodată, că această soluţie nu face obiectul recursului dedus judecăţii, astfel că soluţia a rămas definitivă prin nerecurare.

4.3. Intimatul-pârât Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vărstnice (în prezent Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale, conform art. 2 din O.U.G. nr. 1/2017) a depus, de asemenea, întâmpinare faţă de recursul pârâtei Comisia de Experţi de Medicina Muncii, prin care a solicitat admiterea recursului, cu consecinţa menţinerii soluţiei instanţei de fond de admitere a excepţiei lipsei calităţii sale procesuale pasive.

4.4. Odată cu întâmpinarea, pârâta Direcţia de Sănătate Publică Olt a formulat şi recurs incident, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, admiterea excepţiei lipsei calităţii sale procesuale pasive, susţinând, în esenţă, că sentinţa atacată este nelegală întrucât instanţa a respins în mod greşit excepţia invocată, deşi, prin întâmpinarea formulată în faţa instanţei de fond a arătat motivele pentru care trebuia admisă.

4.5. Prin note scrise, înregistrate la dosar la 5 iunie 2019, intimata-pârâtă Direcţia de Sănătate Publică Olt a solicitat admiterea recursului principal declarat de pârâta Comisia de Experţi de Medicina Muncii, casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată, susţinând, în esenţă, că Hotărârea nr. 972/11.11.2015 a Comisiei de Experţi de Medicina Muncii este emisă cu respectarea normelor în vigoare, respectiv în exercitarea atribuţiilor sale, prevăzute în cuprinsul dispoziţiilor art. 8 din Ordinul nr. 1256/7.07.2008 pentru aprobarea componentei şi atribuţiilor Comisiei de experţi de medicina muncii acreditaţi de Ministerul Sănătăţii Publice şi de Ministerul Muncii, Familiei şi Egalităţii de Şanse.

5. Apărările intimatei-pârâte Electrocarbon S.A. faţă de recursul incident

Intimata-pârâtă Electrocarbon S.A. a depus întâmpinare la recursul incident declarat de pârâta Direcţia de Sănătate Publică Olt, prin care a solicitat respingerea recursului, în principal, ca tardiv formulat, iar în subsidiar, ca nefondat, arătând, în esenţă, că soluţia de respingere a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Direcţiei de Sănătate Publică Olt este corectă şi legală, având în vedere că aceasta este emitenta proceselor-verbale de cercetare a cazurilor de boală profesională şi a fişelor BP2 aferente, acte ce fac obiectul contestaţiei în faţa Comisiei şi care au fost anulate în procedura administrativă. Mai mult, Hotărârea nr. 972/2015 vizează direct Direcţia de Sănătate Publică a Judeţului Olt, autoritate însărcinată cu aducerea la îndeplinire a dispoziţiilor Comisiei de Experţi de Medicina Muncii şi cu anularea fişelor BP2 care îl privesc pe reclamantul A., urmare infirmării diagnosticului de silicoză.

6. Procedura de soluţionare a recursului

Prin rezoluţia din 26 octombrie 2018 a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursurilor în şedinţă publică, la data de 12 iunie 2019, cu citarea părţilor, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând recursurile declarate prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte constată următoarele:

II.1. În ceea ce priveşte recursul declarat de pârâta Comisia de Experţi de Medicina Muncii

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că este nefondată critica subsumată acestui motiv de recurs, privind încălcarea, prin actele administrative contestate, a prevederilor Ordinului nr. 1256/2008 pentru aprobarea componenţei şi atribuţiilor Comisiei de experţi de medicina muncii acreditaţi de Ministerul Sănătăţii Publice şi de Ministerul Muncii, Familiei şi Egalităţii Sociale.

Obiectul contestaţiei formulate în faţa Comisiei, conform art. 5 din Ordinul nr. 1256/2008, este reprezentat de procesul-verbal şi fişa BP2 de cercetare a bolii profesionale, acte favorabile intimatului-reclamant A..

Împotriva acestor acte a promovat contestaţie şi a parcurs procedura prealabilă administrativă prevăzută de Ordinul nr. 1256/2008, angajatorul nemulţumit de soluţie, respectiv Electrocarbon S.A.. care a solicitat infirmarea bolii profesionale.

Recurenta Comisia de experţi de medicina muncii a analizat contestaţia formulată de Electrocarbon S.A. conform atribuţiilor prevăzute de Ordinul nr. 1256/2008, pronunţând hotărârea finală, act ce a fost atacat conform art. 1 şi art. 2 din Legea nr. 554/2004 de către reclamantul vătămat.

Prin hotărârea contestată, Comisia a constatat că se infirmă caracterul de boală profesională (diagnosticul de silicoză), în baza documentelor de expunere, puse la dispoziţie de angajator, existente în dosarul de cercetare întocmit de DSP conform art. 159 din H.G. nr. 1425/2006.

Instanţa de control judiciar constată că este învestită cu un recurs principal formulat împotriva unei sentinţe în care judecătorul fondului a anulat un act administrativ (Hotărârea nr. H 972/11.11.2015) doar din perspectiva condiţiei motivării acestuia şi a garanţiilor impuse de dreptul european şi cel intern cu privire la nerespectarea dreptului particularului contra arbitrariului conduitei administraţiei publice.

Potrivit dispoziţiilor art. 8 alin. (4) din Ordinul comun nr. 1256/2008, "Comisia are următoarele atribuţii: (…) 4. întocmeşte şi eliberează documentul final privind soluţionarea cazului respectiv care cuprinde concluziile Comisiei."

În raport de soluţia primei instanţe şi Înalta Curte constată că hotărârea comisiei prin care s-a infirmat caracterul de boală profesională nu cuprinde niciun fel de referiri la ipotezele care au determinat anularea procesului-verbal şi fişei de declarare a cazului de boală profesională BP2 emise de Direcţia de Sănătate Publică Olt, în ceea ce îl priveşte pe reclamant, şi nici argumentele care au justificat o astfel de soluţie.

Prin recurs, recurenta-pârâtă consideră că nu se impunea o dezvoltare mai amplă a motivelor hotărârii decât a apreciat Comisia a fi lămuritor, întrucât aceasta nu are obligaţia de a reface analize sau alte proceduri ci doar analizează documentele medicale şi de expunere existente în dosarul de contestaţie, având ca rezultat final confirmarea/infirmarea bolilor profesionale.

Or, contrar susţinerilor recurentei, constatarea generică a faptului că se infirmă caracterul de boală profesională în baza documentelor de expunere puse la dispoziţie de angajator şi enumerate expres şi limitativ în art. 149 - 162 din H.G. nr. 1425/2006, nu poate complini cerinţa motivării actului administrativ. Astfel cum a reţinut şi instanţa de fond în considerentele sale, motivele infirmării pot fi diverse.

O motivare a hotărârii, ca act administrativ, în privinţa acestui aspect, era esenţială, întrucât este în sarcina autorităţii publice obligaţia să ofere reclamantului temeiul de drept şi argumentele care au condus la soluţia respectivă, pentru a-i da posibilitatea să le cunoască şi să se adreseze instanţei de judecată pentru exercitarea controlului judiciar asupra actului administrativ atacat. Aceste cerinţe sunt imperative, iar nerespectarea este sancţionată cu nulitatea actului.

Este adevărat că amploarea şi detalierea motivării depind de natura actului adoptat, iar cerinţele pe care trebuie să le îndeplinească motivarea depind de circumstanţele fiecărui caz (cauza C-41/1969), însă, deşi decizia comisiei are un ridicat caracter tehnic, este necesară o minimă explicitare a considerentelor care au stat la baza anulării procesului-verbal şi a fişei BP2, care să permită controlul instanţelor judecătoreşti.

Obligaţiile autorităţii emitente de a motiva actul administrativ constituie o garanţie contra arbitrariului conduitei administraţiei publice, menită să asigure posibilitatea verificării limitelor exercitării puterii discreţionare.

Astfel, obligativitatea motivării nu mai poate fi apreciată doar ca o condiţie de formă, ci ca o condiţie de legalitate ce vizează fondul actului administrativ.

Motivarea unei decizii administrative trebuie să cuprindă elemente de fapt şi de drept care, pe de-o parte, să permită destinatarilor să cunoască şi să evalueze temeiurile şi efectele deciziei, iar pe de altă parte, să facă posibilă exercitarea controlului de legalitate.

De asemenea, motivarea actului administrativ conferă acestuia transparenţă, importantă atât pentru cei vizaţi, cât şi pentru instanţa de judecată, care înfăptuieşte controlul de legalitate, fiind decisivă pentru a face demarcaţia între actul administrativ adoptat de autoritatea publică în cadrul marjei de apreciere pe care legea i-o conferă şi cel adoptat prin exces de putere.

În consecinţă, motivarea actelor administrative este o condiţie de legalitate, a cărei neîndeplinire conduce la anularea respectivelor acte.

Cât priveşte critica recurentei, potrivit căreia instanţa de fond a anulat un act administrativ pentru vicii de formă, în lipsa unui act normativ care să stabilească condiţii imperative de formă ale acestuia şi în condiţiile în care destinatarul actului nu a ridicat obiecţii, Înalta Curte constată că aceste susţineri sunt lipsite de temei legal.

Astfel, instanţa de fond a anulat hotărârea reţinând că nemotivarea actului administrativ încalcă principiile transparenţei şi previzibilităţii, ce trebuie respectate la emiterea actului.

Este lipsit de relevanţă faptul că norma specială care reglementează procedura în baza căreia acţionează comisia nu cuprinde dispoziţii de ordin formal cu privire la modalitatea în care trebuie să fie redactată hotărârea prin care soluţionează o contestaţie. Principiile care guvernează actul administrativ sunt general valabile, indiferent de domeniul în care acest act este emis, în măsura în care nu există norme speciale aplicabile cu titlu derogator, principii pe care autoritatea emitentă trebuie să le respecte.

Nici împrejurarea că destinatarul actului, Electrocarbon S.A., nu a ridiciat obiecţii nu poate împiedica analiza acestei critici în procedura contestării actului administrativ, câtă vreme nemotivarea hotărârii a fost invocată de către partea căreia i s-a recunoscut calitate de a contesta actul administrativ.

Prin urmare, Înalta Curte constată că susţinerile şi criticile recurentei sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală.

Pentru aceste motive, în temeiul art. 496 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâta Comisia de Experţi de Medicina Muncii, ca nefondat.

II.2. În ceea ce priveşte recursul incident declarat de pârâta Direcţia de Sănătate Publică Olt

În susţinerea recursului incident, intimata-recurentă DSP Olt a invocat, drept motiv de casare, dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., cu referire la aplicarea greşită a legii în ceea ce priveşte modalitatea de soluţionare a excepţiei lipsei calităţii sale procesuale pasive.

Critica recurentei vizând soluţia pronunţată de instanţa de fond cu privire la excepţia lipsei calităţii sale procesuale pasive este neîntemeiată, în mod corect prima instanţă apreciind că această pârâtă are calitate procesuală pasivă în cauză, fiind emitenta procesului-verbal nr. x/09.06.2015, ce a format obiectul analizei Comisiei de experţi care a infirmat caracterul de boală profesională, stabilită prin acest proces-verbal.

Pentru aceste motive, în temeiul art. 496 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul incident declarat de pârâta Direcţia de Sănătate Publică Olt, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâta Comisia de Experţi de Medicina Muncii împotriva sentinţei civile nr. 401 din 27 septembrie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Respinge recursul incident declarat de pârâta Direcţia de Sănătate Publică Olt împotriva aceleiaşi sentinţe, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 12 iunie 2019.