SAPARD project irregularities: applicability of EU Regulation 2988/1995 over national tax prescription rules and constitutional bar on retroactive substantive law

Asupra cauzei de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată la 10.06.2015, reclamanta S.C. A. S.R.L. a chemat în judecată pe pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, solicitând:

a) anularea Deciziei nr. 17089 din 11.05.2015 a Agenţiei pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale prin care a fost respinsă contestaţia formulată S.C. A. S.R.L. împotriva Procesului Verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare încheiat la data de 19.03.2015 privind proiectul "Modernizarea abator de păsări în comuna Crăieşti, jud. Mureş", beneficiar S.C. A. S.R.L., proces-verbal întocmit de Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale şi înregistrat la această instituţie sub nr. x din 19.03.2015;

b) anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 19.03.2015 privind proiectul "Modernizarea abator de păsări în comuna Crăieşti, jud. Mureş", beneficiar S.C. A. S.R.L..

2. Hotărârea primei instanţe

Prin Sentinţa civilă nr. 2808 pronunţată în şedinţa publică de la 30 octombrie 2015 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis cererea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale şi a dispus anularea Deciziei nr. 17089 din 11.05.2015 şi procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 19.03.2015, emise de pârâtă.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva Sentinţei civile nr. 2808 pronunţată în şedinţa publică de la 30 octombrie 2015 de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a formulat recurs pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate, iar în rejudecare să se respingă excepţia prescripţiei dreptului pârâtei de stabilire a creanţei bugetare şi să trimită cauza aceleiaşi instanţe în vederea continuării judecăţii.

În susţinerea cererii de recurs, recurenta-pârâtă a criticat hotărârea instanţei de fond invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. raportat la dispoziţiile O.U.G. nr. 79/2003, O.U.G. nr. 66/2011 şi art. 90 din O.G. nr. 92/2003.

În dezvoltarea cererii de recurs, recurenta-pârâtă a invocat următoarele critici:

- în activitatea de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, AFIR trebuie să aplice legea în vigoare la momentul desfăşurării acestei activităţi şi anume O.U.G. nr. 66/2011;

- potrivit Deciziei nr. 66/26 februarie 2015 referitoare la excepţia de constituţionalitate a dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. a) şi art. 66 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, aceste dispoziţii mai sus citate au fost constatate ca fiind neconstituţionale apreciindu-se faptul că acestea aduc atingere principiului neretroactivităţii legii civile;

- termenele privind emiterea titlului de creanţă sunt termene procedurale, astfel că în ceea ce priveşte calculul termenului de prescripţie, corect este raportarea la prevederile O.U.G. nr. 66/2011, respectiv la dispoziţiile art. 45 din acest act normativ;

- potrivit punctului 4 al art. 4 din Secţiunea B din Legea nr. 316/2001 pentru ratificarea Acordului multianual de finanţare dintre Guvernul României şi Comisia Comunităţilor Europene, semnat la Bruxelles la 2 februarie 2001, cu modificările şi completările ulterioare, un proiect rămâne eligibil pentru cofinanţarea Comunităţii doar dacă nu a suferit o modificare substanţială pe o perioadă de 5 ani de la data plăţii finale realizate de Agenţia SAPAR;

- ultima plată făcută de APDRP în contul reclamantei a fost în data de 30.03.2007, contractul fiind valabil până la data de 30.03.2012;

- prevederile art. 112 din O.U.G. nr. 79/2003, astfel cum a fost modificat şi completat prin O.G. nr. 12/2007 şi O.G. nr. 20/2008, sunt norme juridice de imediată aplicare pentru contractele aflate în derulare la data intrării lor în vigoare, termenul de prescripţie de 5 ani aferent acestor contracte începând să curgă de la închiderii Programului SAPARD, în niciun caz în termen de 5 ani de la ultima plată efectuată în temeiul contractului de finanţare încheiat între părţi, astfel cum în mod greşit a reţinut instanţa Curţii de Apel Bucureşti;

- în baza Programului SAPARD s-au încheiat contracte de finanţare până la data de 31.12.2009, dar plăţi în temeiul acestui program au fost făcute şi ulterior, la această dată existând numeroase litigii pe rolul instanţelor de judecată care privesc sume de bani ce au ca izvor contractele de finanţare încheiate pe Programul SAPARD, declaraţia finală de închidere a acestui Program urmând a se da după finalizarea acestora;

- nu poate fi primită aprecierea instanţei de fond potrivit căreia Regulamentul nr. 2988/1995 nu se aplică acesteia deoarece contractul de finanţare a fost încheiat în anul 2006, întrucât la data aderării României la Uniunea Europeană acest contract era în derulare, astfel că, de la această dată, intimatei i se aplică întreaga legislaţie europeană;

- termenul de prescripţie prevăzut în legislaţia naţională a fost întrerupt prin emiterea de către AFIR a procesului-verbal de constatare nr. x din 26.05.2010, comunicat beneficiarului S.C. A. S.R.L. şi contestat de acesta la instanţa de judecată competentă, iar neregulile în cauză au făcut obiectul unei cercetări penale în cadrul Dosarului nr. x/2011, aceste două incidente fiind acte întrerupătoare ale cursului prescripţiei, având în vedere prevederile art. 3 din Regulamentul nr. 2899/1995;

- spre deosebire de legislaţia internă în materie, art. 3 din Regulamentul nr. 2899/1995 nu impune condiţia ca actele întrerupătoare ale cursului prescripţiei să nu fi fost anulate de instanţa de judecată, ci doar la cele trei condiţii menţionate mai sus.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-reclamantă a depus întâmpinare prin care a invocat excepţia nulităţii recursului pentru nemotivare, deoarece AFIR s-a limitat să copieze întâmpinarea formulată în faţa primei instanţe, fără a aduce critici de nelegalitate punctuale hotărârii recurate.

Intimata-reclamantă a mai arătat că recursul AFIR nu respectă rigorile legale privind motivarea recursului iar copierea întâmpinării din faţa primei instanţe nu valorează motivare.

Pe fondul cauzei a solicitat respingerea recursului ca nefondat deoarece instanţa de fond a făcut o corectă aplicare la speţă a dispoziţiilor legale.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză s-a întocmit raport asupra admisibilităţii în principiu a recursului şi s-a dispus comunicarea acestuia părţilor, prin încheierea din 22 mai 2018.

Înalta Curte, constatând că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigenţelor dispoziţiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ. a stabilit termen pentru judecata pe fond a recursului, prin rezoluţia din 31 octombrie 2018.

În motivarea acestei rezoluţii s-au avut în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 109 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

II. Soluţia instanţei de recurs

Cu privire la excepţia nulităţii recursului pentru nemotivare, Înalta Curte constată că cererea de recurs cuprinde motivele de nelegalitate pe care se întemeiază recursul şi dezvoltarea acestora, motivele invocate putând fi încadrate în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., invocat de către recurentă.

În consecinţă, Înalta Curte va respinge excepţia nulităţii recursului invocată de intimata-reclamantă S.C. A. S.R.L, ca neîntemeiată.

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta AFIR este fondat, urmând a-l admite, pentru următoarele considerente:

Prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 66 din 26 februarie 2015, dispoziţiile art. 66 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 au fost constatate ca fiind neconstituţionale apreciindu-se faptul că acestea aduc atingere principiului neretroactivităţii legii civile.

Curtea Constituţională a reţinut textul de lege criticat aduce atingere principiului neretroactivităţii consacrat de dispoziţiile art. 15 alin. (2) din Constituţie, deoarece permite aplicarea normelor de drept substanţial din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 cu privire la nereguli săvârşite în intervalul temporal în care era în vigoare Ordonanţa Guvernului nr. 79/2003, raportul juridic fiind supus reglementărilor legale în vigoare la data naşterii sale.

Curtea Constituţională a mai reţinut că, urmare a admiterii excepţiei de neconstituţionalitate, calificarea neregulii şi stabilirea creanţelor bugetare se vor face în temeiul actului normativ în vigoare la data săvârşirii neregulii potrivit principiului tempus regit actum, aşadar fără a se putea combina dispoziţiile de drept substanţial din Ordonanţa Guvernului nr. 79/2003 cu cele ale Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, în vreme ce procedura urmată de organele de control va fi cea reglementata prin actul normativ în vigoare la data efectuării controlului.

Această decizie a devenit obligatorie de la data publicării în Monitorul Oficial, respectiv de la data de 7.04.2015, ulterior emiterii procesului-verbal de constatare şi anterior soluţionării contestaţiei.

Instanţa de fond a reţinut că recurenta pârâtă a aplicat dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 atât în ceea ce priveşte procedura urmată de organele de control, cât şi în ceea ce priveşte calificarea neregulilor şi stabilirea creanţelor bugetare, fără a analiza conţinutul procesul-verbal nr. x din 19.03.2015, împrejurare care echivalează cu soluţionarea procesului fără a intra în judecata fondului.

În ceea ce priveşte prescripţia dreptului la stabilirea creanţelor bugetare, Înalta Curte reţine că Ordonanţa Guvernului nr. 79/2003, în forma în vigoare la data încheierii contractului de finanţare, nu conţinea dispoziţii în acest sens.

În mod greşit, instanţa de fond a apreciat că prescripţia dreptului la stabilirea creanţelor bugetare stabilite conform Ordonanţei Guvernului nr. 79/2003 este reglementată de prevederile art. 89 alin. (1) - (2), art. 90 alin. (1), art. 131 alin. (1) din Codul de procedură fiscală (2003) şi art. 16 din Decretul nr. 167/1958.

Contrar celor reţinute de instanţa de fond, Înalta Curte reţine că în cauză sunt aplicabile dispoziţiile Regulamentului Consiliului (CE, EURATOM) nr. 2988/1995 privind protecţia intereselor financiare ale Comunităţilor Europene, în vigoare de la data de 23 decembrie 1995.

Prin Legea nr. 316/2001 a fost ratificat Acordul multianual de finanţare dintre Guvernul României şi Comisia Comunităţilor Europene, semnat la Bruxelles la 2 februarie 2001, încheiat în baza Regulamentului Comisiei (C.E.) nr. 1266/1999 din 21 iunie 1999 privind coordonarea ajutorului către ţările candidate în cadrul strategiei de preaderare şi a Regulamentului Comisiei (C.E.) nr. 1.268/1999 din 21 iunie 1999 privind suportul Comunităţii pentru măsurile de preaderare în domeniul agriculturii şi dezvoltării rurale în ţările candidate din centrul şi estul Europei în perioada de preaderare.

În consecinţă, contractelor de finanţare încheiate în baza acestui Acord le sunt aplicabile dispoziţiile din dreptul comunitar în vigoare la data încheierii acestora, chiar dacă România se afla în perioada de preaderare, inclusiv dispoziţiile Regulamentului nr. 2988/1995.

Constatarea abaterilor şi stabilirea creanţelor fiscale sunt reglementate de dispoziţiile art. 1 - art. 3 din acest regulament:

"Articolul 1

1. În scopul protejării intereselor financiare ale Comunităţilor Europene, se adoptă prin prezenta reguli cu caracter general privind controalele omogene, măsurile şi sancţiunile administrative privind abaterile de la dreptul comunitar.

2. "Abatere" reprezintă orice încălcare a unei dispoziţii de drept comunitar, ca urmare a unei acţiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al Comunităţilor sau bugetele gestionate de acestea, fie prin diminuarea sau pierderea veniturilor acumulate din resurse proprii, colectate direct în numele Comunităţilor, fie prin articole de cheltuieli nejustificate.

Articolul 2

1. Controalele, măsurile şi sancţiunile administrative se introduc în măsura în care acest lucru este necesar pentru a asigura aplicarea corespunzătoare a dreptului comunitar. Acestea trebuie să fie eficace, proporţionale şi convingătoare, astfel încât să ofere o protecţie adecvată a intereselor financiare ale Comunităţilor.

2. Nici o sancţiune administrativă nu poate fi impusă în absenţa unor dispoziţii în acest sens prevăzute într-un act comunitar emis anterior abaterii respective. În cazul modificării ulterioare a dispoziţiilor care impun sancţiuni administrative şi care sunt incluse în normele comunitare, se aplică retroactiv dispoziţiile mai favorabile.

3. Dreptul comunitar stabileşte natura şi domeniul de aplicare a măsurilor şi sancţiunilor administrative necesare pentru o corectă aplicare a normelor în cauză, ţinând cont de natura şi de gravitatea abaterii, de avantajul acordat sau primit şi de gradul de răspundere.

4. Procedurile de aplicare a controalelor, măsurilor şi sancţiunilor comunitare sunt reglementate prin legislaţia statelor membre, cu condiţia respectării dreptului comunitar aplicabil.

Articolul 3

1. Termenul de prescripţie a acţiunii este de patru ani de la săvârşirea abaterii menţionate la art. 1 alin. (1). Totuşi, normele sectoriale pot să prevadă un termen mai scurt, care, însă, nu poate fi mai mic de trei ani.

În cazul unor abateri continue sau repetate, termenul de prescripţie curge din ziua în care încetează săvârşirea abaterii respective. În ceea ce priveşte programele multianuale, termenul de prescripţie trebuie, oricum, să curgă până la finalizarea programului.

Termenul de prescripţie este întrerupt de orice act al unei autorităţi competente, adus la cunoştinţa persoanei în cauză, cu privire la cercetarea sau acţionarea în justiţie pentru abaterea respectivă. Termenul de prescripţie începe să curgă din nou după fiecare act de întrerupere.

Totuşi, prescripţia devine efectivă cel mai târziu la data la care expiră o perioadă egală cu dublul termenului de prescripţie, fără ca autoritatea competentă să fi impus o sancţiune, cu excepţia cazului în care acţiunea administrativă este suspendată în conformitate cu art. 6 alin. (1).

2. Termenul de aplicare a deciziei prin care se instituie o sancţiune administrativă este de trei ani. Termenul curge de la data la care decizia devine definitivă

Cazurile de întrerupere şi de suspendare sunt reglementate de dispoziţiile relevante de drept intern.

3. Statele membre îşi păstrează posibilitatea de a aplica un termen mai lung decât cel prevăzut în alin. (1) şi, respectiv, (2)".

Înalta Curte reţine că Programul SAPARD nu era închis la data încheierii procesul-verbal nr. x din 19.03.2015, astfel încât nici dreptul recurentei de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor fiscale nu era prescris.

Instanţa de fond a mai reţinut că termenul de constatare a neregulilor s-a împlinit înainte de întocmirea procesului-verbal nr. x din 19.03.2015, invocând dispoziţiile Acordului multianual de finanţare dintre Guvernul României şi Comisia Comunităţilor Europene, semnat la Bruxelles la 2 februarie 2001şi ale contractului cadru x încheiat între reclamanta şi Agenţia SAPARD la data de 1.03.2006.

În conformitate cu dispoziţiile art. 4 alin. (4) din cadrul Secţiunii B din Anexa la Acordul multianual de finanţare dintre Guvernul României şi Comisia Comunităţilor Europene, semnat la Bruxelles la 2 februarie 2001 şi ratificat prin Legea nr. 316/2001, "acolo unde este specificat în Program, România se va asigura că pentru o măsură dată un proiect rămâne eligibil pentru cofinanţarea Comunităţii doar dacă nu a suferit o modificare substanţială pe o perioadă de 5 ani de la data plăţii finale realizate de Agenţia SAPARD".

Potrivit art. 2 alin. (2) din contractul cadru x încheiat între reclamantă şi Agenţia SAPARD la data de 1.03.2006, "durata de valabilitate a contractului cuprinde perioada de execuţie a proiectului, la care se adaugă 5 ani de la data ultimei plăţi făcută de autoritatea contractantă", iar potrivit art. 14 alin. (2) din Anexa I la acest contract de finanţare:

"proiectul rămâne eligibil pentru cofinanţarea Uniunii Europene numai dacă nu suferă o modificare substanţială, pe perioada de valabilitate a contractului".

Înalta Curte constată că aceste dispoziţii nu stabilesc un termen de constatare a neregulilor, astfel încât rămân aplicabile dispoziţiile Regulamentului Consiliului nr. 2988/1995.

În concluzie, Înalta Curte reţine că dreptul recurentei de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor fiscale nu era prescris la data încheierii procesul-verbal nr. x din 19.03.2015.

Instanţa de fond nu a examinat celelalte motive invocate de recurenta-reclamantă în cererea de chemare în judecată şi nici apărările intimatei-pârâte, împrejurare care echivalează cu soluţionarea procesului fără a intra în judecata fondului.

Pentru aceste considerente, reţinând că sentinţa a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în baza dispoziţiilor art. 497 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. şi art. 20 alin. (3) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, va admite recursul declarat de pârâtă, va casa în tot hotărârea atacată şi va trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Cu ocazia rejudecării, instanţa de fond va avea în vedere toate motivele invocate de reclamantă în cererea de chemare în judecată şi apărările formulate de pârâtă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului invocată de intimata-reclamantă S.C. A. S.R.L.

Admite recursul declarat de pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale împotriva Sentinţei civile nr. 2808 din 30 octombrie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 11 iunie 2019.

GGC - MM