Tax authority’s appeal rejected; partial suspension of energy registration order upheld pending merits review

Şedinţa publică din data de 6 iunie 2019

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Oradea la data de 24.10.2018, reclamanta A. S.R.L. a chemat în judecată pe pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - Preşedintele ANAF, solicitând instanţei suspendarea în parte a Ordinului Preşedintelui ANAF cu nr. 1960/2018 privind modificarea Ordinelor preşedintelui ANAF 1849/2016 şi 1850/2016 - respectiv partea din Ordin care priveşte modificarea Ordinului 1849/2016 (modificat) privind Procedura de înregistrare a operatorilor economici care comercializează în sistem angro sau en detail produse energetice - benzine, motorine, petrol lampant, gaz petrolier lichefiat şi biocombustibili, precum şi pentru aprobarea modelului şi conţinutului unor formulare.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 176/CA/2018-PI din 12 noiembrie 2018, Curea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a admis cererea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - Preşedintele ANAF.

A dispus suspendarea în parte a executării Ordinului Preşedintelui ANAF nr. 1960/2018 privind modificarea Ordinelor Preşedintelui ANAF nr. 1849/2016 şi 1850/2016, respectiv partea din ordin care priveşte modificarea Ordinului nr. 1849/2016 (modificat) privind procedura de înregistrare a operatorilor economici care comercializează în sistem angro sau en detail produse energetice - benzine, motorine, petrol lampant, gaz petrolier lichefiat şi biocombustibil, precum şi pentru aprobarea modelului şi conţinutului unor formulare, până la pronunţarea instanţei de fond.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile atacate a formulat recurs pârâta Agenţia Naţională de Administrare, criticând-o pentru netemeinice şi nelegalitate, invocând cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

A susţinut recurenta că instanţa de fond în mod greşit a interpretat şi aplicat dispoziţiile legale în vigoare ce privesc îndeplinirea cumulativă a condiţiilor art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004, întrucât în cauza prezentă nu ne aflăm în niciuna din situaţiile care ar putea constitui un caz temeinic justificat.

În argumentarea cazului bine justificat instanţa de fond nu a făcut altceva decât să prezinte susţinerile celor două părţi, fără însă să arate în concret care sunt împrejurările legate de starea de fapt şi de drept care ridică serioase semne de îndoială faţă de legalitatea actului administrativ a cărui suspendare se cere, ţinând atât de procedura de adoptare a actului administrativ cât şi de temeinicia pe fond a acestuia.

Prin sentinţa atacată nu s-a avut în vedere că în elaborarea Ordinului preşedintelui ANAF nr. 1960/2018 a existat o situaţie de urgenţă, motiv pentru care s-au aplicat prevederile art. 7 alin. (13) din Legea nr. 52/2003.

Potrivit prevederilor art. 435 alin. (4) din Codul fiscal coroborat cu prevederile titlului VIII din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal, operatorii care distribuie şi comercializează produse energetice prevăzute în Codul fiscal la art. 355 alin. (39 lit. a), e) şi biocombustibili sunt obligaţi să se înregistreze la autoritatea vamală teritorială, iar potrivit Ordinului preşedintelui ANAf nr. 1960/2018, înregistrarea agenţilor economici care intenţionează să distribuie şi să comercializeze în sistem angro produse petroliere este condiţionată de deţinerea unui spaţiu de depozitare corespunzător.

A mai susţinut recurenta că în cazul stabilirii unui prejudiciu, organul fiscal nu poate institui măsuri asigurătorii întrucât astfel de societăţi nu deţin niciun activ pe care să poată fi pus sechestru asigurător.

Prin introducerea noilor modificări s-a urmărit o aplicare corectă nediscriminatorie şi conformă cu principiile fiscale, în vederea reducerii evaziunii fiscale, iar actul normativ poate asigura respectarea principiului neutralităţii măsurilor fiscale întrucât era creată o discrepanţă între condiţiile pe are trebuie să le îndeplinească un operator economic cu depozitare(spaţii de comercializare, unitate de comercializare şi/sau depozit angro) şi cei care desfăşoară activităţi în sistem angro fără spaţii de depozitare.

A mai susţinut recurenta că, în mod greşit, instanţa de fond a reţinut faptul că prin lipsa motivării ordinului atacat se dovedeşte existenţa unor împrejurări legate de starea de fapt şi de drept de natura să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii acestuia. O astfel de susţinere este neîntemeiată în condiţiile în care, aşa cum a precizat chiar instanţa de fond, ordinul atacat a fost emis în baza disp. art. 435 alin. (3) şi alin. (4) din Legea nr. 227/2015, avizul conform al Ministerului Finanţelor Publice şi în baza prevederilor pct. 160 alin. (2) din Titlul VIII din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 227/2015 şi art. 11 alin. (3) din H.G. nr. 520/2013.

Reţinerea instanţei de fond este neîntemeiată în condiţiile în care prin actul atacat se prezintă circumstanţele avute în vedere la elaborarea acestuia.

A mai arătat recurenta că în mod greşit a susţinut intimata, iar instanţa a preluat susţinerile acesteia în sensul că intimata era în imposibilitate de a obţine spaţii de depozitare prin achiziţie, închiriere sau construire, având în vedere termenul până la care intimata poate intra în legalitate, este suficient pentru cel puţin închirierea unui astfel de spaţiu.

De asemenea, a arătat recurenta că argumentele instanţei de fond cu privire la paguba iminentă nu sunt de natură să justifice faptul că s-ar produce intimatului un prejudiciu greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza anulării actului, astfel încât în mod greşit instanţa de fond a reţinut că este îndeplinită condiţia pagubei iminente.

În concluzie, recurenta a susţinut că, în mod greşit instanţa de fond a reţinut îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii în raport de înscrisurile cu care intimata a înţeles să facă dovada celor susţinute, întrucât cele două condiţii prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, denotă caracterul de excepţie al măsurii suspendării executării actului administrativ, presupunând dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil actului atacat, care să fie de natură a argumenta existenţa unui caz bine justificat şi a iminentei producerii pagubei.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-reclamantă a formulat întâmpinare prin care a solicitat, în esenţă, respingerea recursului, ca nefondat.

Recurenta-pârâtă a formulat răspuns la întâmpinarea intimatei, prin care a susţinut că la data de 28.12.2018 în Monitorul Oficial al României nr. 1115 a fost publicat ordinul preşedintelui ANAF nr. 3236/2018 pentru aprobarea procedurii de înregistrare a operatorilor economici care comercializează în sistem angro sau en detail produse energetice -benzine, motorine, petrol lampant, gaz petrolier lichefiat şi biocombustibili, precum şi pentru aprobarea modelului şi conţinutului unui formular, care la art. 9 prevede că "la data intrării în vigoare a prezentului ordin se abrogă Ordinul preşedintelui ANAF nr. 1849/2016", fapt ce atrage faptul că acţiunea reclamantei de suspendare a Ordinului preşedintelui ANAF nr. 1960/2018, a rămas fără obiect.

II. Soluţia instanţei de recurs

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Înalta Curte constată că motivul de recurs invocat, prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., nu este întemeiat, instanţa de fond făcând o corectă interpretare şi aplicare a normelor de drept material aplicabile.

Obiectul cauzei îl constituie suspendarea executării suspendarea în parte a Ordinului Preşedintelui ANAF cu nr. 1960/2018 privind modificarea Ordinelor preşedintelui ANAF 1849/2016 şi 1850/2016 - respectiv partea din Ordin care priveşte modificarea Ordinului 1849/2016 (modificat) privind Procedura de înregistrare a operatorilor economici care comercializează în sistem angro sau en detail produse energetice - benzine, motorine, petrol lampant, gaz petrolier lichefiat şi biocombustibili, precum şi pentru aprobarea modelului şi conţinutului unor formulare.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, "în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condiţiile art. 7 a autorităţii publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunţarea instanţei de fond".

În cadrul cererii de suspendare, instanţa este limitată la a cerceta, după verificarea condiţiei de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerinţele prevăzute de dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă.

Astfel, în cadrul cererii de suspendare instanţa nu va cerceta îndeplinirea condiţiilor de legalitate a actelor administrative, această obligaţie revenindu-i instanţei de fond, învestită cu soluţionarea acţiunii în anularea actelor administrative.

a). Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Conform legislaţiei naţionale, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Prin urmare, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

Condiţia existenţei cazului "bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea judecătorului, sub aspectul conţinutului său, presupune ca asupra legalităţii actului administrativ să existe o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a actului.

Înalta Curte apreciază că instanţa de fond a reţinut suficiente argumente care să conducă la inexistenţa unor îndoieli serioase în ceea ce priveşte legalitatea actului administrativ a cărui suspendare s-a solicitat.

Referitor la cazul bine justificat, Înalta Curte nu poate primi critica recurentei potrivit căreia instanţa de fond nu a avut în vedere că la elaborarea Ordinului preşedintelui ANAF nr. 1960/2018 a existat o situaţie de urgenţă, motiv pentru care s-au aplicat prevederile art. 7 alin. (13) din Legea nr. 52/2003.

Prin aceasstă critică, recurenta recunoaşte că procedura dezbaterii publice nu a fost urmată în elaborarea Ordinului preşedintelui A.N.A.F. nr. 1960/2018, întrucât au fost aplicate prevederile art. 7 alin. (13) din Legea nr. 52/2003, potrivit cărora "(13) În cazul reglementării unei situaţii care, din cauza circumstanţelor sale excepţionale, impune adoptarea de soluţii imediate, în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public, proiectele de acte normative se supun adoptării în procedura de urgenţă prevăzută de reglementările în vigoare".

O astfel de procedură de urgenţă trebuie să rezulte chiar din fundamentarea actului, instanţa apreciind că aceasta nu se referă la elaborarea şi adoptarea unui ordin al Preşedintelui ANAF.

În consecinţă, lipsa parcurgerii procedurii dezbaterii publice obligatorii reprezintă o împrejurare legată de starea de drept, care este de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii Ordinului Preşedintelui A.N.A.F. nr. 1960/2018, dat fiind că până la acest moment nu s-a probat respectarea acestei cerinţe, fiind astfel dovedit cazul bine justificat prevăzut de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

De altfel, împrejurarea că actul prezintă indicii de nelegalitate, este relevată şi de faptul că recurenta-pârâtă prin răspunsul la întâmpinarea intimatei, în prezentul recurs, a susţinut că la data de 28.12.2018 în Monitorul Oficial al României nr. 1115 a fost publicat Ordinul preşedintelui ANAF nr. 3236/2018, care la art. 9 prevede că "la data intrării în vigoare a prezentului ordin se abrogă Ordinul preşedintelui ANAF nr. 1849/2016".

Înalta Curte nu poate primi critica recurentei potrivit căreia, urmare a abrogării Ordinului preşedintelui ANAF nr. 1849/2016 prin intrarea în vigoare a Ordinului preşedintelui ANAF nr. 3236/2018, acţiunea reclamantei de suspendare a Ordinului preşedintelui ANAF nr. 1960/2018, a rămas fără obiect.

Reclamnata a formulat acţiunea în prezenta cauză la data de 24.10.2018, moment la care Ordinul preşedintelui ANAF nr. 1960/2018 îşi producea efectele, iar în momentul interveniri abrogării dispoziţiilor Ordinul preşedintelui ANAF nr. 1849/2016, respectiv la data de 28.12.2018, cauza se afla deja înregistrată pe rolul Înaltei Curţi în vederea soluţionării recursului pârâtei, astfel încât acţiunea reclamantei se justifică, nefiind rămasă fără obiect.

Prin urmare, în analizarea condiţiei prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, rezultă că asupra actului administrativ a cărui suspendare se solicită există indicii vădite care să conducă la aparenţa unei nelegalităţi a acestuia.

b).De asemenea, instanţa de control judiciar consideră că nici cerinţa pagubei iminente ce s-ar produce reclamantului în cazul executării imediate nu este îndeplinită în cauză.

Conform art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Ţinând seama de considerentele de ordin legal şi de situaţia de fapt astfel cum a fost constatată de instanţa de fond, Înalta Curte apreciază că executarea actului administrativ este de natură a crea pagube în sensul art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004.

Recurenta a făcut referire la art. 435 alin. (4) din Codul fiscal coroborat cu prevederile titlului VIII din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal, potrivit cărora operatorii care distribuie şi comercializează produse energetice prevăzute în Codul fiscal la art. 355 alin. (39 lit. a), e) şi biocombustibili sunt obligaţi să se înregistreze la autoritatea vamală teritorială.

În acest sens, instanţa de fond a reţinut că societatea reclamantă desfăşoară activitatea de comercializare în sistem angro de produse energetice (cod CAEN 4671) fără depozitare din anul 2004, în prezent fiind titulara Atestatului de înregistrare ANAF cu nr. x/23.08.2016, iar în anul 2017 a avut o cifră de afaceri de 365.735.967,00 RON.

De asemenea, instanţa de fond a reţinut, în mod corect, că societatea reclamantă are în derulare contracte de achiziţii de la furnizori si de vânzare către clienţi în valoare de sute de milioane de RON, precum şi că toate aceste contracte conţin clauze penalizatoare pentru partea care nu îsi indeplineste obligaţiile iar, ca urmare a Ordinului contestat, societatea nu isi va putea indeplini obligaţiile asumate, ceea ce va determina prejudicii foarte mari, greu de estimat, poate chiar insolventa societăţii.

Totodată, este întemeiată argumentarea intimatei-reclamante potrivit căreia, prin neîndeplinirea condiţiilor din Ordinul contestat în termenul stabilit, societatea îsi va înceta activitatea, urmând ca bugetul de stat să nu mai încaseze nicio sumă de la societate, iar angajaţii acesteia să fie concediaţi.

Este prevăzut în ordinul a cărui anulare se solicită, un termen de 90 de zile de la data intrării în vigoare a ordinului în care operatorul economic în discuţie să depună la autoritatea competentă o nouă cerere de înregistrare şi documentele aferente, fiind stabilit în mod expres că la expirarea termenului, atestatele emise pentru operatorii economici înregistraţi să distribuie şi să comercializeze în sistem angro, fără depozitare, produse energetice, îşi pierd valabilitatea.

Fără a analiza legalitatea acestor prevederi, aspect care cade în competenţa instanţei învestite cu acţiunea în anulare, este de necontestat că pierderea atestatului are consecinţe importante în activitatea societăţii reclamante, care astfel nu îşi mai poate desfăşura activitatea principală, prejudiciul material viitor fiind evident şi aproape imposibil de reparat.

Prin urmare, Înalta Curte constată că susţinerile şi criticile recurentului sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre temeinică şi legală.

2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de pârâta Agenţia Naţională de Administrare prin reprezentanţii săi legali, împotriva sentinţei civile nr. 176/CA/2018-PI din 12 noiembrie 2018 a Curţii de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 6 iunie 2019.