Competence to substantively verify legality of agricultural land use titles for EU direct payments; prohibition of sub-concession of state agricultural land.

Şedinţa publică din data de 5 iunie 2019

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată sub nr. x/2014 din 14.08.2014 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură - Centrul Judeţean Călăraşi şi Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură:

- anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x încheiat de Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură, Centrul Judeţean Călăraşi ("APIA"') la data de 16.06.2014, privind cererea de plată nr. x/26.04.2012 depusă de S.C. A. S.R.L. şi, pe cale de consecinţă, anularea Deciziei de soluţionare a contestaţiei nr. 11230 din 01.08.2014 emisă de Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură, Centrul Judeţean Călăraşi;

- anularea Deciziei nr. x/05.06.2014 de acordare a plăţilor în cadrul schemelor de sprijin pe suprafaţă - campania 2012, prin care au fost aplicate reduceri/sancţiuni, respectiv sancţiunea multianuală constituită de 1.135.972,48 RON şi excluderea de la plată ca urmare a supradeclarării suprafeţelor, şi pe cale de consecinţă anularea Notificării de respingere contestaţie nr. 13321/01.08.2014;

- anularea creanţei de 3.021.034,26 RON şi a accesoriilor acesteia, stabilite în sarcina reclamantei;

- suspendarea Deciziei şi a Procesului-verbal contestate, până la soluţionarea irevocabilă a prezentei cauze, în temeiul art. 15 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 1148 pronunţată în data de 6 aprilie 2016, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâţii AGENŢIA DE PLĂŢI ŞI INTERVENŢIE PENTRU AGRICULTURĂ-CENTRUL JUDEŢEAN CĂLĂRAŞI şi AGENŢIA DE PLĂŢI ŞI INTERVENŢIE PENTRU AGRICULTURĂ, ca neîntemeiată şi a dispus restituirea către reclamantă a cauţiunii în cuantum de 30.210,34 RON, consemnată prin recipisa nr. x din 18.02.2015 emisă de B. S.A. - Sucursala Slobozia, după rămânerea definitivă a sentinţei.

3. Recursul formulat în cauză şi motivele de casare invocate

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a declarat recurs reclamanta S.C. A. S.R.L., care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi prejudecând cauza, să se dispună anularea actelor administrative şi suspendarea acestora până la soluţionarea irevocabilă a cauzei.

În motivarea recursului, reclamanta A. S.R.L. a arătat, în esenţă, următoarele:

Cererea de recurs se întemeiază pe dispoziţiile art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, art. 483 şi art. 488 pct. 8 din C. proc. civ., hotărârea instanţei fiind dată cu încălcarea normelor de drept material.

1). APIA nu avea competenţa de a face aprecieri cu privire la validitatea contractului de asociere în participaţiune.

La art. 7 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 125/2006 se prevede ca "(p)entru a beneficia de acordarea de plăţi în cadrul schemelor de plată unică pe suprafaţă, solicitanţii trebuie să fie înscrişi în Registrul fermierilor, administrat de Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură, să depună cerere de solicitare a plăţilor la termen şi să îndeplinească următoarele condiţii generale: (...) f) să prezinte documentele necesare care dovedesc dreptul de folosinţă şi să poată face dovada că utilizează terenul pentru care s-a depus cererea (subl. ns.)". La art. 7 alin. (5) din acelaşi act normativ se prevede că "(d)ocumentele care dovedesc dreptul de folosinţă şi documentele din care reiese utilizarea terenului agricol se stabilesc prin ordin al ministrului agriculturii, pădurilor şi dezvoltării rurale şi se prezintă la solicitarea reprezentanţilor Agenţiei de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură".

Potrivit dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Ordinul MADR nr. 246/2008 privind stabilirea modului de implementare, a condiţiilor specifice şi a criteriilor de eligibilitate pentru aplicarea schemelor de plăţi directe şi plăţi naţionale directe complementare în sectorul vegetal, pentru acordarea sprijinului aferent măsurilor de agromediu şi zone defavorizate, "(d)ocumentele doveditoare solicitate producătorului agricol, conform art. 7 alin. (1) lit. f) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 125/2006, privind dreptul de folosinţă a terenului agricol sunt, după caz, titlul de proprietate sau alte acte doveditoare ale dreptului de proprietate asupra terenului, contractul de arendare, contractul de concesiune, contractul de asociere în participaţiune, contractul de închiriere, contractul de comodat, alte acte ce fac dovada folosinţei terenului, precum: adeverinţă eliberată de primărie conform înscrierilor din registrul agricol, înscrisuri sub semnătură privată etc. (subl. ns.)".

În dovedirea dreptului de folosinţă a terenului agricol în suprafaţă de 1.897 ha, a fost ataşată la Cererea de sprijin Contractul de asociere în participaţiune. În plus, aşa cum rezultă din înscrisurile depuse la dosar, la momentul formulării Cererii de sprijin Contractul de asociere în participaţiune era în vigoare, nefiind desfiinţat de instanţele judecătoreşti sau arbitrale.

Or, având în vedere cele de mai sus, competenţele APIA erau limitate la verificarea îndeplinirii condiţiilor prevăzute la art. 7 alin. (1) din O.U.G. nr. 125/2006, la art. 4 alin. (1) din Ordinul nr. 246/2008, precum şi la dispoziţiile art. 2 din Ordinul nr. 127/2012. Mai exact, în ceea ce priveşte dreptul de folosinţă, singurul element asupra căruia APIA avea competenţă să se pronunţe era dovada dreptului de folosinţă a terenului agricol.

În ceea ce priveşte dovada dreptului de folosinţă, potrivit formularelor anexate la Cererea de sprijin, verificările APIA vizau elemente esenţiale ale fiecărui titlu în parte (părţi, obiect, durată, semnături):

"(...) 6. Documentele doveditoare ale dreptului de utilizare îndeplinesc cerinţele legale? (Spre exemplu, contractele de arendă/concesiune/închiriere/comodat, etc. trebuie să conţină elementele caracteristice contractelor, cum ar fi: identificarea părţilor contractului, semnătura acestora, să fie datate, să aibă definită perioada de valabilitate şi obiectul contractului, iar suprafaţa din documente să corespundă suprafeţei declarate în cerere) (...)".

În consecinţă, APIA nu avea competenţa de a cenzura şi/sau a se pronunţa cu privire la interpretarea clauzelor şi/sau întinderea aplicării contractelor care dovedesc dreptul de folosinţă asupra terenului. Această apreciere a fost făcută cu exces de putere, o asemenea acţiune fiind de competenţa exclusivă a instanţelor judecătoreşti sau arbitrale sesizate cu o asemenea cerere.

2). Contractul de concesiune şi contractul de asociere în participaţiune erau valabile la data formulării cererii de plată.

Instanţa de fond a reţinut în mod nelegal că A. S.R.L. nu ar fi avut un drept legal de folosinţă a terenului, contractul de asociere în participaţiune fiind interzis de contractul de concesiune, ca de altfel orice contract având ca obiect exploatarea terenului.

La momentul formulării cererii de sprijin, documentele care dovedesc dreptul de folosinţă al subscrisei asupra terenului erau valabile. Contractul de concesiune şi contractul de asociere în participaţiune sunt considerate suficiente atât de către legiuitorul naţional, cât şi de către legiuitorul european, pentru a dovedi îndeplinirea condiţiilor necesare pentru a beneficia de acordarea de plăţi în cadrul schemelor de plată unică pe suprafaţă.

Cu toate acestea, APIA şi-a întemeiat aplicarea sancţiunii pe pretinsa nerespectare de către concesionarul C. a dispoziţiilor contractului de concesiune.

În primul rând. împrejurarea pretinsei nerespectări de către C. a dispoziţiilor Contractului de concesiune ar putea conduce la obligarea concesionarului la plata de daune interese potrivit dispoziţiilor de la art. 9.4 din contractul de concesiune, în măsura în care o asemenea încălcare ar fi reţinută de către instanţa de judecată sau arbitrată competentă în acest sens.

În consecinţă, contrar celor reţinute de instanţa de fond, pretinsa nerespectare a dispoziţiilor contractului de concesiune are drept consecinţă atragerea răspunderii civile contractuale a concesionarului în limitele raportului obligaţional izvorât din acest contract, o asemenea răspundere neputând produce efecte faţă de terţi, deci nici faţă de A..

În al doilea rând, obiectul contractului de concesiune este reprezentat de transmiterea dreptului şi a obligaţiei de exploatare a terenului cu suprafaţa agricolă de 1.897,13 ha.

Potrivit dispoziţiilor art. 7.1.1 din contractul de concesiune, "(c)oncesionarul este obligat să exploateze în mod direct terenurile cu destinaţie agricolă care fac obiectul concesiunii, inclusiv bunurile prevăzute la pct. 2.4, pe riscul şi pe răspunderea sa, si să depună toate eforturile pentru a-şi menţine sau spori capacitatea de a realiza obligaţiile contractuale".

De asemenea, potrivit dispoziţiilor art. 7.1.6 din contractul de concesiune, "(p)e toată durata contractului, concesionarul este obligat să plătească redevenţa şi să realizeze investiţiile angajate, la termenele scadente şi în condiţiile stabilite".

Din interpretarea coroborată a prevederilor contractuale enumerate mai sus rezultă că C. avea (i) obligaţia de a exploata în condiţii de eficienţă suprafaţa de teren concesionată, (ii) obligaţia de a depune toate eforturile, pe riscul şi răspunderea sa, pentru a-şi menţine sau spori capacitatea de a realiza obligaţiile contractuale şi (iii) de a plăti redevenţa şi de a realiza investiţiile la care s-a angajat prin contract, fără a subconcesiona suprafaţa de teren.

Or, încheierea contractului de asociere în participaţiune cu A. a vizat tocmai îndeplinirea acestor obligaţii, scopul asocierii fiind exploatarea în comun a suprafeţei de teren pusă la dispoziţie de asociatul participant, în scopul obţinerii unor producţii performante. De asemenea, C. a făcut dovada realizării investiţiilor aferente contractului de concesiune.

Aşadar, obiectul contractului de asociere în participaţiune nu l-a reprezentat transmiterea către A. a dreptului de exploatare a terenului agricol în suprafaţă de 1.897 ha, ci asigurarea unui management eficient tocmai pentru această exploatare, A. şi C. exploatând împreună suprafaţa de teren concesionată.

Aşadar, nu se poate interpreta că interdicţia expresă cuprinsă în Contractul de concesiune de a subconcesiona activitatea de exploatare a terenului agricol (art. 7.1.4), respectiv de a încheia un contract care are ca obiect exploatarea terenului (art. 7.1.5), ar putea fi extinsă şi la situaţia încheierii contractului de asociere în participaţiune. Contractul de asociere în participaţiune nu are ca obiect transmiterea dreptului de exploatare a terenului primit în concesiune de la ADS de către C..

De altfel, în jurisprudenţă s-a reţinut că "(...) asociaţiile în participaţiune fac dovada exploatării terenurilor (...)"'. Astfel, într-o speţă similară, Curtea de Apel Bucureşti a menţinut sentinţa civilă a Tribunalului Teleorman nr. 806/25.06.2007 prin care instanţa a anulat adresa APIA nr. x/06.06.2006 de respingere a contestaţiei formulate de un fermier având ca obiect cererea de sprijin direct întemeiată pe un contract de asociere în participaţiune. Motivul de respingere a contestaţiei de către APIA a fost că fermierul nu ar fi făcut dovada dreptului de folosinţă a terenului agricol, cesiunea contractelor de arendare fiind nulă şi contractul de asociere în participaţiune, încheiat între aceleaşi părţi, nefiind depus odată cu cererea de acordare a plăţii.

3). Instanţa de judecată a făcut o greşită interpretare şi aplicare a noţiunii de culpă cu privire la pretinsa neregulă săvârşită, raportat la dispoziţiile art. 68 din Tratatul nr. 796/2004 şi ale art. 23 din Regulamentul nr. 73/2009.

4). Instanţa de fond a respins în mod greşit cererea A. de suspendare a deciziei şi a procesului-verbal.

Actele administrative contestate au fost emise cu depăşirea competenţelor APIA, competenţe care erau limitate la îndeplinirea condiţiilor prevăzute în art. 7 alin. (1) din O.U.G. nr. 125/2006, la art. 4 alin. (1) din Ordinul nr. 246/2008, limitate la îndeplinirea condiţiilor prevăzute în art. 7 alin. (1) din O.U.G. nr. 125/2006, la art. 4 alin. (1) din Ordinul nr. 246/2008, precum şi la dispoziţiile art. 2 din Ordinul nr. 127/2012.

A fost dată o greşită interpretare şi aplicare a noţiunii de culpă cu privire la pretinsa neregulă săvârşită, raportat la dispoziţiile art. 68 din Tratatul nr. 796/2004 şi ale art. 23 din Regulamentul nr. 73/2009. Atât reglementările naţionale cât şi cele europene incidente stabilesc cu rang de principiu faptul că sancţiunile trebuie să se întemeieze pe culpa agricultorului. Or, în cauză, dovada culpei A. nu a fost făcută nici în cadrul procedurii prealabile şi nici în faţa instanţei de judecată. APIA nu contestă exploatarea efectivă de către reclamantă a terenului, aceasta fiind una dintre condiţiile esenţiale ce trebuiesc îndeplinite potrivit legii şi nu indică vreun act fraudulos săvârşit de către A. la momentul încheierii contractului de asociere în participaţiune. Analizând raţionamentul pârâtei, rezultă că sancţiunea aplicată prin procesul-verbal corespunde unei pretinse fapte săvârşite de domnul C., iar nu de reclamantă, nefiind identificată efectiv fapta culpabilă pentru care ar trebui atrasă răspunderea A..

4. Apărări formulate în cauză

Intimata-pârâtă Agenţia de Plăţi pentru Agricultură a depus întâmpinare şi, fără a invoca excepţii, a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a soluţiei instanţei de fond.

La data de 16 decembrie 2016, recurenta-reclamantă S.C. A. S.R.L. a depus răspuns la întâmpinare.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa pronunţată de către instanţa de fond, prin prisma motivelor de recurs invocate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat şi urmează a fi respins pentru considerentele ce urmează.

1). În esenţă, reclamanta susţine că APIA nu avea competenţa de a face aprecieri cu privire la validitatea contractului de asociere în participaţiune, trebuind să se rezume la verificarea îndeplinirii condiţiilor prevăzute în art. 7 din O.U.G. nr. 125/2006, singurul element asupra căreia aceasta avea competenţă să se pronunţe era dovada dreptului de folosinţă a terenului agricol. Mai exact, ceea ce susţine reclamanta este că APIA nu putea să facă decât un control formal al existenţei documentelor menţionate în art. 4 alin. (1) din Ordinul MADR nr. 246/2008.

Instanţa de recurs nu împărtăşeşte opinia reclamantei. În consonanţă cu cele reţinute de către judecătorul fondului, instanţa supremă consideră că, în aplicarea dispoziţiilor art. 7 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 125/2006, verificarea condiţiilor presupune nu doar un examen formal al documentelor prezentate prezentate de solicitantul sprijinului financiar, ci şi o evaluare a acestora din partea autorităţii competente să soluţioneze cererea de plată. Aşa cum s-a mai pronunţat instanţa supremă în această chestiune, o interpretarea validă a textului legal mai sus citat presupune recunoaşterea competenţei autorităţii administrative de a examina titlul în temeiul căruia s-a constituit dreptul de folosinţă al terenului.

Este important de reţinut că textul legal invocat de către reclamantă în recurs, art. 7 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 125/2006 prevede că pentru a beneficia de acordarea de plăţi în cadrul schemelor de plată unică pe suprafaţă, solicitantul trebuie să prezinte, printre altele, documentul care atestă dreptul de folosinţă şi să poată face dovada că utilizează terenul pentru care s-a depus cererea. Având ca reper acest text legal, rezultă cu evidenţă că solicitantul nu trebuie să facă doar dovada utilizării acelui teren, ci şi a dreptului de folosinţă al acestui imobil, or, "dreptul de folosinţă" presupune neîndoios legala utilizare a acestuia. Prin urmare, este evident că autoritatea cu competenţe în gestionarea fondurilor europene posedă şi competenţa să verifice dacă terenul deţinut de solicitant este folosit în mod legal sau nu, cu alte cuvinte, să se pronunţe dacă înscrisurile prezentate de solicitantul sprijinului financiar justifică valabil şi probează deţinerea terenului agricol.

În concret, această competenţă nu se limitează la a bifa depunerea contractului de concesiune în dosarul administrativ, pentru a face dovada dreptului de folosinţă a terenului, ci presupune şi un examen al acestui act juridic, din partea autorităţii cu competenţe în gestionarea fondurilor europene, examen care însă nu se confundă cu un control al valabilităţii juridice al respectivului contract, aşa cum susţine reclamanta recurentă, fiind vorba strict de o evaluare a îndeplinirii condiţiilor cerute de lege pentru a putea beneficia de sprijin financiar. A nu admite posibilitatea efectuării unei astfel de verificări ar echivala cu lipsirea de conţinut a competenţei recunoscute autorităţii pârâte de a verifica existenţa dreptului de folosinţă a terenului. În aceste condiţii, firesc, autoritatea pârâtă a observat că reclamanta nu dovedeşte un drept de folosinţă asupra terenului, dată fiind natura juridică de proprietate publică a acestui imobil, că asocierea în participaţiune convenita de către reclamantă avea la bază un contract de concesiune încheiat între Agenţia Domeniilor Statului şi domnul C., în care era prevăzut în mod expres că transmiterea terenului în folosinţa concesionarului este condiţionată de cerinţa privind exploatarea directă a terenului în discuţie, fiind consemnată interdicţia de subconcesionare a activităţii de exploatare, fără acordul prealabil al concedentului.

În aceste condiţii, prima instanţă, în mod corect, a observat că reclamanta nu posedă un drept de folosinţă asupra terenului, având în vedere că atât art. 33 din Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor, cât şi art. 55 din H.G. nr. 216/1999 pentru aprobarea normelor metodologice - cadru de aplicare a Legii nr. 219/1998 interzic în termeni imperativi şi inderogabili subconcesionarea.

2). În opinia Înaltei Curţi este lipsit de relevanţă juridică în prezenta cauză faptul că ambele contracte, contractul de concesiune şi contractul de asociere în participaţiune erau valabile la data formulării cererii de plată. Chestiunea este irelevantă pentru că instanţa de judecată nu a verificat în cauza de faţă valabilitatea celor două contracte, ci s-a limitat strict la verificarea dreptului de folosinţă a terenului. Evident, aşa cum arată reclamanta, încălcarea de către concesionar a dispoziţiilor contractului de concesiune ar putea conduce la tragerea la răspundere acestuia, în măsura în care încălcarea ar fi reţinută de către instanţa de judecată sau arbitrală competentă, şi, la fel de evident, o asemenea răspundere nu poate produce efecte faţă de terţi. Însă în speţa de faţă nu e vorba de o sancţiune aplicată pentru modul în care concesionarul, domnul C., a încheiat contractul de asociere în participaţiune şi nici dacă acesta a fost sau nu diligent la încheierea contractului de asociere în participaţiune, asumându-şi riscul de a nu solicita acordul Agenţiei Domeniilor Statului anterior încheierii contractului de asociere în participaţiune. Sancţiunea aplicată de APIA vizează strict şi exclusiv conduita societăţii reclamante în calitatea sa de solicitant al sprijinului financiar .

3). Înalta Curte constată că nu poate fi primită nici critica formulată de către reclamanta-recurentă cu privire la greşită interpretare şi aplicare a noţiunii de culpă.

Aşa cum s-a arătat deja în cuprinsul prezentei decizii, sancţionarea reclamantei nu s-a produs pentru nereguli săvârşite de domnul C., ci în considerarea conduitei A., având în vedere că această societate nu a probat existenţa unui drept, obţinut în condiţiile legii, de folosinţă asupra terenului, potrivit art. 7 alin. (2) lit. f) din O.U.G. nr. 125/2006.

Aşa cum a reţinut judecătorul fondului, cu îndreptăţire, reclamanta "trebuia să verifice şi să se asigure că i-a fost transmis în mod legal dreptul de folosinţă a terenului şi că documentele încheiate şi prezentate în susţinerea cererii fac dovada dreptului de folosinţă asupra terenului pentru care a solicitat sprijinul financiar".

Altfel spus, culpa reclamantei constă în aceea că nu a făcut dovada unui drept de folosinţă valabil obţinut atunci când a solicitat sprijinul financiar, că nu a dat dovadă de diligenta la momentul încheierii contractului de asociere în participaţiune în legătură cu drepturile cei puteau fi legal conferite de către celălalt contractant. În calitatea sa de solicitant al sprijinului financiar reclamanta avea o minimă obligaţie de a verifica dacă îi este transmis legal dreptul de folosinţă asupra terenului, or, conţinutul contractului de concesiune demonstra fără nicio tăgadă o interdicţie formulată în termeni categorici cu privire la subconcesionare.

4). În fine, nici critica cu privire la soluţia dată în privinţa capătului de cerere ce viza suspendarea actelor administrative contestate, nu este întemeiată.

În materia suspendării judiciare a actelor infralegislative, judecătorul investit cu o asemenea cerere este ţinut să verifice, raportat la prevederile art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, dacă sunt îndeplinite condiţiile stabilite în acest text legal pentru a putea hotărî suspendarea acelor acte administrative. Controlul pe care judecătorul de contencios administrativ îl exercită asupra actelor infralegislative, în baza art. 14, este unul mai puţin profund decât cel realizat în baza cererii principale, de anulare a actelor, judecătorul, în cazul suspendării, limitându-se la a "pipăi fondul". Or, cum în cauza de faţă, judecătorul cauzei, în privinţa cererii de anulare a actelor infralegislative, a decis că acestea sunt legale şi a respins acţiunea principală, iar afirmaţiile dezvoltate în susţinerea cazului bine justificat erau identice cu cele invocate în susţinerea cererii de anulare a actelor administrative, în mod corect a tras concluzia că argumentele reclamantei nu sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actelor administrative contestate.

Faţă de cele ce preced, Înalta Curte, constatând că recursul declarat de către reclamantă este nefondat, îl va respinge ca atare, potrivit art. 496 din C. proc. civ. şi art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta S.C. A. S.R.L. prin lichidator judiciar D. împotriva sentinţei nr. 1148 din 6 aprilie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 5 iunie 2019.