Judicial compulsion to issue statutory normative act: exception where legal obligation to act exists

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2016, la data de 26.05.2016, reclamantul Sindicatul pentru Unitatea Salariaţilor TV a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună obligarea pârâtului la emiterea actului administrativ normativ - Hotărârea de Guvern prevăzută de art. 40 alin. (5) din Legea nr. 41/1994 privind organizarea şi funcţionarea Societăţii Române de Radiodifuziune şi Societăţii Române de Televiziune.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 3105 din 18 octombrie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal s-a respins excepţia lipsei de obiect a cererii, invocată de pârât, ca neîntemeiată.

A fost admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul Sindicatul pentru Unitatea Salariaţilor T.V., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României.

A fost obligat pârâtul să emită hotărâre de guvern, conform art. 40 alin. (5) din Legea nr. 41/1994.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. I.2 a formulat recurs pârâtul Guvernul Românei criticând-o pentru motive de nelegalitate şi netemeinicie pentru motive circumscrise cazurilor de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 din C. proc. civ., raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004.

Un prim motiv de recurs se referă la nesocotirea formelor de procedură prevăzute sub sancţiunea nulităţii de art. 176 din C. proc. civ., prevăzut de 488 pct. 5 Cod din C. proc. civ., în raport de necomunicarea încheierii de amânare a pronunţării în care au fost consemnate concluziile părţilor.

A arătat recurentul că sentinţa civilă nr. 3105/18.10.2016 are o parte introductivă, care nu conţine însă, toate elementele prevăzute de C. proc. civ., iar lipsa încheierii de şedinţă prin care a fost amânată pronunţarea hotărârii este sancţionată de legiuitor cu nulitatea necondiţionată prevăzută de art. 176 pct. 6 din C. proc. civ.,întrucât o atare lipsă împiedică exercitarea controlului judiciar, de natură să aducă părţilor litigiului vătămări ce nu pot fi înlăturate altfel.

S-a susţinut că hotărârea atacată este dată cu aplicarea greşită a legii, fiind incidente dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

In acest sens, a arătat recurentul că instanţa de fond a constatat în mod greşit faptul că sindicatul are legitimitate procesuală activă, respectiv că justifică un interes, întrucât potrivit dispoziţiilor art. 8 alin. (11) din Legea nr. 554/2004, persoanele juridice de drept privat pot invoca vătămarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului public decurge din încălcarea dreptului subiectiv.

A considerat recurenta că, pentru a fi titulara dreptului dedus judecăţii, partea reclamantă ar fi trebui să aibă calitatea de furnizoare a serviciului public de televiziune, organizaţia sindicală neputând fi considerată a fi beneficiara directă a vreunor drepturi dintre cele reglementate prin dispoziţiile art. 40 din Legea nr. 41/1994.

Totodată s-a arătat că, în mod greşit, instanţa de fond s-a pronunţat asupra prevederilor H.G. nr. 978/2003, deşi nu a fost învestită cu vreo cerere în acest sens.

Pe fondul acţiunii, s-a solicitat să se constate că în mod nelegal judecătorul fondului a obligat autoritatea pârâtă la emiterea unui act normativ, contrar doctrinei şi jurisprudenţei, care au stabilit că actele normative nu fac parte din categoria celor care se emit sau se adoptă la cererea persoanelor îndreptăţite.

In acest sens a fost invocată jurisprudenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie reprezentată de deciziile 5463/2009, 2457/2010, 4635/2010, 4995/2010, 2953/2011, 2604/2014 prin care s-a hotărât că o autoritate publică.

Pentru aceste motive, s-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi respingerea acţiunii.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea formulată în cauză, intimatul - reclamant Sindicatul pentru Unitatea Salariaţilor TV a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Prin rezoluţia completului învestit cu soluţionarea dosarului din data de 22 octombrie 2018, a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 24 septembrie 2019, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigenţelor dispoziţiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., faţă de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârât este nefondat, pentru următoarele considerente:

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Prin acţiunea în contencios administrativ care face obiectul prezentei cauze reclamantul Sindicatul pentru Unitatea Salariaţilor TV a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună obligarea pârâtului la emiterea actului administrativ normativ - Hotărârea de Guvern prevăzută de art. 40 alin. (5) din Legea nr. 41/1994 privind organizarea şi funcţionarea Societăţii Române de Radiodifuziune şi societăţii Române de Televiziune.

Potrivit prevederilor art. 40 din Legea nr. 41/1994:

(1) Veniturile proprii ale societăţii Române de Radiodifuziune şi societăţii Române de Televiziune provin, după caz, din:

(. . . . . . . . . . . .)b) taxe pentru serviciul public de radiodifuziune, respectiv pentru serviciul public de televiziune;(. . . . . . . . . .)

(2) Persoanele fizice cu domiciliul în România au obligaţia să plătească o taxă pentru serviciul public de radiodifuziune şi o taxă pentru serviciul public de televiziune, în calitate de beneficiari ai acestor servicii, cu excepţia celor care declară pe propria răspundere că nu deţin receptoare de radio, respectiv de televiziune, şi a celor care, potrivit legii, beneficiază de scutire de la plata acestor taxe.

(3) Persoanele juridice cu sediul în România, inclusiv filialele, sucursalele, agenţiile şi reprezentanţele acestora, precum şi reprezentanţele din România ale persoanelor juridice străine, au obligaţia să plătească o taxă pentru serviciul public de radiodifuziune şi o taxă pentru serviciul public de televiziune, în calitate de beneficiari ai acestor servicii.

(4) Cuantumul taxelor prevăzute la alin. (1) lit. b), pe categorii de plătitori, modalitatea de încasare şi scutire de la plata acestora, penalităţile de întârziere, precum şi sancţiunile care se aplică în cazul completării în mod eronat a declaraţiei de exceptare de la plata taxelor de către deţinătorii de receptoare de radio, respectiv de televiziune, care, potrivit legii, sunt plătitori ai taxei pentru serviciul public de radiodifuziune şi ai taxei pentru serviciul public de televiziune, se stabilesc prin hotărâre a Guvernului.

(5) Procedura privind efectuarea controlului, constatarea contravenţiilor, aplicarea sancţiunilor şi penalităţilor de întârziere în cazul sustragerii de la plata taxelor prevăzute la alin. (1) lit. b) de către deţinătorii de receptoare de radio, respectiv de televiziune, se stabileşte prin hotărâre a Guvernului.(…)"

2. Cu privire la motivul de recurs vizând necomunicarea încheierii de amânare a pronunţării, circumscris cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că nu se face dovada niciunei vătămări în sensul art. 175 din C. proc. civ., cu atât mai mult cu cât s-a exercitat calea de atac a recursului în care recurentul a expus criticile aduse sentinţei recurate în întregul său, fără a mai formula critici suplimentare ulterioare asupra încheierii de dezbateri, în care să se pună în discuţie sancţiunea prevăzută de art. 489 din C. proc. civ.

De altfel, recurentul - pârât nu a precizat care sunt drepturile procesuale sau interesele procesuale afectate, în sensul imposibilităţii exercitării, respectiv afirmării, urmărind doar trimiterea cauzei spre rejudecare pe motiv că soluţia primei instanţe nu îi este favorabilă.

In cea ce priveşte nulitatea hotărârii invocată, potrivit dispoziţiilor art. 176 din C. proc. civ., raportat la dispoziţiile art. 425 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că aceasta se referă la lipsa încheierii de dezbateri de la dosar iar nu la lipsa comunicării acesteia.

3. Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. este, de asemenea, nefondat.

Referitor la calitatea procesuală activă a reclamantei, Înalta Curte, observând textul de lege cuprins în art. 2 lit. a) şi s) din Legea nr. 554/2004, constată că legea specială conferă calitate procesuală activă organizaţiei sindicale.

In mod greşit recurentul pârât susţine că reclamanta invocă vătămarea unui interes public, făcând trimitere la dispoziţiile art. 8 alin. (11) din Legea nr. 554/2004, instanţa reţinând că reclamanta urmăreşte adoptarea unui act administrativ cu caracter normativ care priveşte în mod direct patrimoniul instituţiei în cadrul căreia este constituită organizaţia sindicală, prin adoptarea unor măsuri de colectare a sumelor care, potrivit art. 40 din Legea nr. 41/1994 constituie veniturile proprii ale societăţii Române de Radiodifuziune şi societăţii Române de Televiziune.

4. In ceea ce priveşte fondul cererii de chemare în judecată, aminteşte Înalta Curte că în jurisprudenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, confirmată şi prin Soluţia de principiu adoptată în şedinţa din data de 11 mai 2009, s-a apreciat ca inadmisibilă cererea de chemare în judecată prin care, în temeiul art. 1 din Legea nr. 554/2004, se solicită obligarea Guvernului să emită un act normativ cu conţinut special.

Însă, soluţia de principiu amintită precum şi jurisprudenţa invocată de către recurentul - pârât nu este incidentă în speţa de faţă, în care obligaţia emiterii actului cu caracter normativ rezidă din Lege, fiind prevăzută în mod expres prin art. 40 alin. (5) din Legea nr. 41/1994, adoptarea unei proceduri de stabilire a contravenţiilor pentru persoanele care se sustrag de la plata taxelor taxe pentru serviciul public de radiodifuziune, respectiv pentru serviciul public de televiziune.

Legea îi conferă pârâtului Guvernul României o marjă largă de apreciere în ceea ce priveşte conţinutul actului administrativ cu caracter normativ, respectiv procedura de verificare, sancţionare şi contestare a contravenţiilor, însă acest drept nu echivalează cu posibilitatea de a acţiona arbitrar şi în afara oricărui control.

Din acest motive legiuitorul a inclus printre temeiurile acţiunii în contencios administrativ, excesul de putere, definit în art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004.

Astfel, lipsa unui termen rezonabil în care pârâtul Guvernul României să fie obligat să adopte hotărârea impusă prin lege, poate fi interpretat ca neîndeplinirea, de către pârât, a unei obligaţii de a face (echivalentă cu nesoluţionarea unei cereri în contenciosul administrativ), aşa încât persoanele interesate pot promova o acţiune în justiţie.

Pentru aceste considerente, observând că prin acţiunea formulată, reclamantul a solicitat doar punerea în executare a unei prevederi legale, iar nu emiterea unei hotărâri de guvern cu un anumit conţinut, Înalta Curte constată că în mod temeinic prima instanţă a admis acţiunea reclamanţilor.

Mai are în vedere instanţa de control judiciar şi perioada foarte mare de timp scursă de la adoptarea Legii nr. 41/1994 privind organizarea şi funcţionarea Societăţii Române de Radiodifuziune şi societăţii Române de Televiziune şi până la formularea cererii de chemare în judecată, principiul soluţionării cauzelor administrative într-un termen rezonabil constituind o componentă a dreptului la o bună administrare, consacrat în art. 41 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene.

Referitor la critica privind depăşirea limitelor investirii prin analizarea de către instanţa de fond a H.G. nr. 978/2003 privind taxa pentru serviciul public de televiziune, instanţa are în vedere că această hotărâre a fost invocată de pârât în susţinerea excepţiei lipsei de obiect a cauzei, fiind analizată exclusiv din perspectiva obligaţiei cuprinse în art. 40 alin. (5) din Legea nr. 41/1994, concluzionându-se că H.G. nr. 978/2003 a fost emisă în executarea alin. (4), iar nu în executarea prevederilor alin. (5) al articolului menţionat.

5. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul prevederilor art. 496 din C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-pârât Guvernul României împotriva sentinţei civile nr. 3105 din 18 octombrie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 4 iunie 2019.