Impermissibility of funding judicially awarded civil damages from public personnel expense credits under budgetary law

Şedinţa publică din data de 29 mai 2019

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 03.11.2015, reclamantul Secretariatul General al Guvernului a chemat în judecată pe pârâta Curtea de Conturi a României, solicitând anularea încheierii nr. 101/15.10.2015, pronunţată de Comisia de soluţionare a contestaţiilor, precum şi a actelor emise de Curtea de Conturi a României - Departamentul IV, respectiv anularea parţială a Deciziei nr. 27/14.08.2015, în ceea ce priveşte măsurile dispuse la pct. I.1, I.3, I.8 şi II. 1.

Prin aceeaşi cerere, a solicitat suspendarea executării Deciziei nr. 27/14.08.2015, în ceea ce priveşte măsurile dispuse la pct. II.l, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a acţiunii în anulare, conform dispoziţiilor art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Prin încheierea de şedinţă din data de 15.02.2016 s-a respins cererea de suspendare a executării Deciziei nr. 27/14.08.2015, ca nefondată.

Prin cererea depusă la dosar la data de 08.04.2016, reclamantul a arătat că renunţă în parte la judecata contestaţiei, restrângându-şi obiectul acesteia doar la cererea în anulare a măsurii de la pct. II.1, care prevede că, în vederea înlăturării abaterii consemnate la punctul 4 din decizie, conducerea Secretariatului General al Guvernului va lua măsurile legale necesare care să conducă la: stabilirea întinderii prejudiciului cauzat de plata de despăgubiri în sumă de 599.601 RON fostului secretar general al Guvernului, urmare încetării numirii acestuia în funcţie fără respectarea prevederilor legale şi a cheltuielilor de judecată, la care se adaugă dobânzile aferente; recuperarea prejudiciului stabilit, inclusiv a dobânzilor aferente, de la persoanele care sunt răspunzătoare pentru încetarea numirii pe funcţie a fostului secretar general al Guvernului fără respectarea prevederilor legale; virarea la bugetul statului a tuturor sumelor recuperate.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 1217 din 11 aprilie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, s-a luat act de restrângerea obiectului acţiunii, prin renunţarea reclamantei la contestaţia formulată împotriva măsurilor I.1, I.3 şi I.8 ale Deciziei nr. 27/14.08.2015.

S-a respins acţiunea formulată de reclamantul Secretariatul General al Guvernului în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, având ca obiect anularea măsurii II.1 dispusă prin Decizia nr. 27/14.08.2015 a Curţii de Conturi - Departamentul IV şi a încheierii curţii de Conturi nr. 101/15.10.2015, prin care s-a soluţionat contestaţia formulată împotriva măsurii II.1, ca neîntemeiată.

3. Recursul

Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs reclamantul Secretariatul General al Guvernului, criticând hotărârea atacată prin prisma motivelor de recurs prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 4 şi 8 din C. proc. civ.

În esenţă, recurentul reclamant a criticat sentinţa instanţei de fond întrucât în mod greşit s-a constatat că măsura dispusă la punctul II.1 din decizie, privind plata unor despăgubiri în favoarea fostului Secretar General al Guvernului, A., este temeinică şi legală. Totodată, s-a criticat şi aprecierea instanţei cu privire la efectuarea nelegală a plăţii din titlul bugetar "Cheltuieli de personal".

Astfel, recurentul a susţinut că s-a dat o interpretare greşită a textelor legale şi nu s-a luat în calcul faptul că au fost efectuate două plăţi, respectiv 156.249 RON în anul 2014 şi 443.352 RON în anul 2015, a căror natură juridică era diferită potrivit deciziei Curţii de Apel Bucureşti prin care pârâţii au fost obligaţi la plata către reclamantă a unei despăgubiri egale cu salariile indexate, majorate şi recalculate şi cu celelalte drepturi de care reclamanta ar fi beneficiat în funcţia de Secretar General al Guvernului.

A menţionat recurentul reclamant că instanţa de fond şi-a însuşit în mod greşit susţierea Curţii de Conturi în sensul că plata despăgubirilor civile nu trebuia făcută de la titlul "Cheltuieli de personal".

Potrivit punctului de vedere exprimat de Ministerul Finanţelor Publice, cheltuielile aferente achitării drepturilor în discuţie ar trebui să se suporte de la titlul "Cheltuieli de personal" şi nu de la titlul "Alte cheltuieli".

Prin urmare, s-a arătat că în baza practicii constante dar şi a acestui punct de vedere, Secretariatul General al Guvernului a procedat la plata sumei de 156.249 RON în cursul anului 2014 de la titlul "Cheltuieli de personal" (reprezentând echivalentul salariului), iar ce-a dea doua plată, în cuantum de 443.352 RON din anul 2015 (despăgubiri civile in cuantum de 316.822 RON, contribuţii in valoare de 117.792 RON şi cheltuieli de executare de 8.738 RON) a fost efectuată de la titlul "Alte cheltuieli" (reprezentând despăgubiri civile).

Recurentul reclamant a menţionat că, în anul 2015, Secretariatul General al Guvernului a efectuat plăţi de la titlul "Alte cheltuieli" art. 59.17 "despăgubiri civile" în sumă de 529.188,04 RON, despăgubiri acordate de instanţă prin sentinţa civilă nr. 5569/05.12.2012 pentru "celelalte drepturi" reprezentând indemnizaţiile de care reclamanta A. a beneficiat, în calitate de membru al CIFGA de pe lângă B. şi nu de salariat al Secretariatului General al Guvernului.

S-a mai arătat de către recurent că o altă critică adusă hotărârii primei instanţe constă în aprecierea că sumele stabilite prin hotărâri judecătoreşti fac parte din categoria sumelor prevăzute de art. 1 pct. 15 din Legea nr. 500/2002 referitoare la creditele de angajament, fără a corobora aceste prevederi cu cele ale art. 4, art. 26 lit. b) şi art. 57 lit. b) din Legea nr. 500/2002 modificată şi completată ulterior, a căror aplicare a fost prorogată prin acte succesive până la data de 01.01.2017.

În consecinţă, recurentul reclamant Secretariatul General al Guvernului a solicitat admiterea recursului, urmând a se dispune admiterea acţiunii privind anularea parţială a Deciziei nr. 27 din 14.08.2015 emisă de Curtea de Conturi a României.

4. Apărările intimatului

Prin întâmpinarea depusă la data de 8 august 2016, pârâta Curtea de Conturi a României a solicitat respingerea, ca nefondat, a recursului formulat şi menţinerea sentinţei civile atacate ca fiind legală şi temeinică, susţinând, în esenţă următoarele:

- hotărârea a fost dată cu aplicarea corectă a prevederilor legale incidente în cauză, respectiv art. 1 pct. 32, pct. 8, 15, art. 4, 6, 12, 14, 22 alin. (1), (2) lit. a) din Legea nr. 500/2002, coroborate cu art. 84 lit. c) din Legea nr. 188/1999, art. 1384 C. civ., raportate la art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992;

- în mod corect instanţa de fond a menţinut ca temeinică şi legală măsura dispusă la pct. II.1 din Decizia nr. 27/2015, apreciind cu privire la plata despăgubirilor din credite bugetare aprobate la Titlul I - "Cheltuieli de personal", faptul că au fost încălcate dispoziţiile art. 22 alin. (1) şi (2) lit. a) din Legea nr. 500/2002, precum şi că sumele stabilite prin hotărâri judecătoreşti, în speţă, fac parte din categoria sumelor prevăzute la art. 1 pct. 15 din Legea nr. 500/2002, referitoare la creditele de angajament;

- a precizat pârâta că diferenţa de 443.352 RON, reprezentând despăgubiri civile în valoare de 316.822 RON, contribuţii în valoare de 117.792 RON şi 8.738 RON, cheltuieli de executare, a fost achitată în anul 2015, plata despăgubirilor efectuându-se din Titlul I - "Cheltuieli de personal" ca urmare a precizărilor primite de la Ministerul Finanţelor Publice;

- de asemenea, în mod corect, s-a reţinut că sumele acordate cu titlu de despăgubiri în cauză nu fac parte din sumele aprobate prin lege bugetară anuală pentru acoperirea cheltuielilor de personal şi prin urmare nu pot fi plătite din această categorie, reţinându-se că în acest caz procedura este cea prevăzută de art. 6 din Legea nr. 500/2002;

- cu privire la obligaţia instituită prin măsura dispusă la pct. II.1 din decizia contestată în sarcina recurentului reclamant, s-a arătat că în mod corect instanţa de fond a făcut aplicarea dispoziţiilor legale incidente, iar prin plata despăgubirilor dispuse în baza hotărârii judecătoreşti, s-a făcut o plată dublă, pentru efectuarea unei activităţi unice, contrar art. 14 alin. (2) din Legea nr. 500/2002, atrăgând răspunderea persoanelor vinovate conform art. 22 alin. (1) din aceeaşi lege;

- totodată, intimata pârâtă a susţinut că hotărârea atacată a fost dată cu aplicarea corectă a legii, ţinându-se cont că dispoziţiile art. 2 alin. (4) din Legea nr. 124/2014 nu sunt incidente în cauză întrucât faptele au fost reţinute de Curtea de Conturi ca fiind cauzatoare de prejudicii după intrarea în vigoare a legii, fiind constatate în anul 2015.

5. Procedura în faţa instanţei de recurs

Prin rezoluţia completului învestit cu soluţionarea dosarului din data de 23 octombrie 2018, a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 15 mai 2019, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigenţelor dispoziţiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., faţă de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

6. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse şi raportat la prevederile legale incidente din materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat în considerarea celor în continuare arătate.

6.1 Argumente relevante

În fapt, prin Decizia Curţii de Conturi nr. 27/14.08.2015, pârâta a constatat, la pct. 4 din decizie, săvârşirea de către reclamantă a unei abateri constând în angajarea, lichidarea, ordonanţarea şi plata de cheltuieli în valoare totală de 599.601 RON, în anii 2014 şi 2015, din creditul bugetar alocat cheltuielilor de personal, suma reprezentând despăgubiri acordate fostului secretar general al Guvernului în baza unei hotărâri judecătoreşti irevocabile, prin care s-a stabilit că acesta a fost eliberat din funcţie în temeiul unui act administrativ afectat de vicii de nelegalitate, constând în nemotivarea actului.

În esenţă, s-a reţinut că ordonatorul principal de credite al Secretariatului General al Guvernului a aprobat plata din creditele bugetare aprobate la Titlul I - "Cheltuieli de personal" a despăgubirilor civile, plăţile efectuate neavând legătură cu obiectul de activitate al entităţii publice, iar nerecuperarea lor reprezintă o încălcare a prevederilor legale referitoare la obligaţia de regres împotriva funcţionarilor vinovaţi de emiterea actului administrativ nelegal.

Pârâta a constatat abaterea de la legalitate şi a efectuat doar o estimare a prejudiciului, în conformitate cu prevederile art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992.

Măsura subsecventă acestor constatări, şi care face obiectul acţiunii în anulare de faţă, este măsura nr. II.1, prin care s-a dispus în sarcina conducerii SGG să ia măsurile necesare pentru: stabilirea întinderii prejudiciului cauzat de plata despăgubirilor în sumă de 599.601 RON fostului secretar general al Guvernului şi a cheltuielilor de judecată, la care se adugă dobânzile aferente; recuperarea prejudiciului stabilit, inclusiv a dobânzilor aferente, de la persoanele care sunt răspunzătoare pentru încetarea numirii pe funcţie a fostului secretar general al Guvernului, fără respectarea prevederilor legale; virarea la bugetul statului a sumelor recuperate.

În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., privind pronunţarea sentinţei cu încălcarea competenţei de ordine publică a altei instanţe, Înalta Curte reţine că, deşi enunţat în antetul declaraţiei de recurs, nu a fost susţinut în cuprinsul acesteia, fiind chiar contrazis de concluzia finală, prin care se solicită rejudecarea cauzei şi admiterea acţiunii.

Examinând legalitatea sentinţei prin prisma motivului prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Instanţa de fond a analizat legalitatea măsurii atât din perspectiva nerespectării de către reclamantă a dispoziţiilor art. 14 şi art. 22 din Legea nr. 500/2002 (şi anume, plata despăgubirilor din credite bugetare aprobate la titlul "Cheltuieli de personal"), cât şi din perspectiva nerespectării dispoziţiilor art. 84 lit. c) din Legea nr. 188/1999, raportat la art. 1384 C. civ. (şi anume, neangajarea răspunderii civile a funcţionarilor publici responsabili pentru daunele plătite de autoritatea publică, în calitate de comitent, în temeiul hotărârii judecătoreşti).

Înalta Curte constată că argumentele expuse de recurent în susţinerea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. se axează exclusiv asupra primei persepctive anterior indicate, recurentul arătând că instanţa de fond a dat o interpretare greşită prevederilor Legii nr. 500/2002, cu ocazia însuşirii susţinerilor Curţii de Conturi, potrivit cărora plata despăgubirilor nu trebuia făcută de la titlul "Cheltuieli de personal".

În acord cu soluţia primei instanţe şi cu jurisprudenţa proprie reprezentată de decizia nr. 269/2017, Înalta Curte constată că, în condiţiile în care sumele nu au fost achitate pentru remunerarea unor activităţi desfăşurate în legătură cu activitatea instituţiei, în mod nelegal acestea au fost suportate din fondurile bugetare alocate cu titlu de cheltuieli de personal.

În acest sens se are în vedere natura despăgubirilor acordate, astfel cum sunt stabilite cu caracter de principiu de dispoziţiile art. 80 din Codul muncii, reprezentând prejudiciul efectiv suferit, produs ca urmare a concedierii nelegale, iar nu contravaloarea muncii prestate, cu atât mai mult cu cât pentru aceeaşi perioadă şi activitate, au fost suportate drepturile salariale cuvenite persoanei care a ocupat efectiv funcţia.

Punctul de vedere exprimat de Ministerul Finanţelor Publice invocat de către recurenta reclamantă este argumentat pe considerente de ordin practic, având in vedere necesitatea reţinerii impozitului şi contribuţiilor legale pentru fondul de asigurări sociale şi de sănătate, iar nu pe dispoziţiile Legii nr. 500/2002 privind finanţele publice.

Astfel, în mod judicios, raportat la dispoziţiile art. 1 pct. 32 şi pct. 15, art. 4, art. 12 şi 14 din Legea nr. 500/2002 a constatat Curtea de apel că sumele acordate cu titlu de despăgubiri prin hotărâri judecătoreşti definitive nu fac parte din sumele aprobate prin legea bugetară anuală pentru acoperirea cheltuielilor de personal, ci din categoria creditelor de angajament aprobate prin lege.

Cât priveşte susţinerile referitoare la încadrarea unei părţi a despăgubirilor plătite (în cuantum de 443.352 RON) nu în categoria cheltuielior de personal, ci la titlul "Alte cheltuieli" art. 59.17 "Despăgubiri civile", iar a cheltuielilor de executare la titlul "Bunuri şi servicii", instanţa de control judiciar reţine că, în raport de art. 483 alin. (3) din C. proc. civ., recursul este cale extraordinară de atac în cadrul căreia se realizează controlul de legalitate, iar nu stabilirea stării de fapt.

Pe de altă parte, prin cererea de recurs, nu sunt aduse critici analizei expuse asupra nerespectării dispoziţiilor art. 84 lit. c) din Legea nr. 188/1999, raportat la art. 1384 C. civ.

Or, măsura a cărei anulare s-a cerut se întemeiază, în esenţă, pe constatarea neregulii referitoare la neluarea măsurilor pentru recuperarea prejudiciului cauzat de plata despăgubirilor, aspectul încadrării bugetare a cheltuielilor făcute cu plata despăgubirilor fiind unul adiacent.

Instanţa de fond, raportat la decizia nr. 432/2014 a Curţii de Apel Bucureşti, în baza căreia au fost plătite despăgubirile, a înlăturat susţinerile reclamantului referitoare la lipsa oricărei pagube produse autorităţii şi a stabilit că măsura Curţii de Conturi, de identificare a persoanelor vinovate de emiterea unui act lovit de vicii de formă, precum şi stabilirea întinderii prejudiciului şi recuperarea acestuia sunt legale, din perspectiva dispoziţiilor art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, coroborate cu art. 84 lit. c) din Legea nr. 188/1999 şi art. 1384 C. civ.

Recurenta nu aduce niciun contraargument acestor considerente ale instanţei de fond, iar criticile prin care se susţine corecta încadrare bugetară a cheltuielilor făcute cu plata despăgubirilor nu sunt de natură, prin ele însele, să conducă la constatarea nelegalităţii măsurii. De altfel, aceste critici au fost înlăturate în precedent.

Pentru toate aceste motive, raportat la dispoziţiile art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, se constată că măsurile dispuse de pârâta Curtea de Conturi, privind identificarea persoanelor vinovate de emiterea unui act lovit de vicii de formă, precum şi la stabilirea întinderii prejudiciului şi recuperarea acestuia, sunt legale şi se impune a fi menţinute.

6.2 Temeiul legal al soluţiei adoptate

Constatând că sentinţa recurată este legală şi că nu există motive care să atragă casarea acesteia, în conformitate cu prevederile art. 496 teza a II-a C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul Secretariatul General al Guvernului împotriva sentinţei civile nr. 1217 din 11 aprilie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 15 mai 2019.