Illegal establishment of judicial ethics counselors by CSM section due to lack of specific statutory competence and infringement of judicial independence

Şedinţa publică din data de 24 mai 2019

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 01.08.2016, reclamantele Asociaţia Magistraţilor din România şi Uniunea Naţională a Judecătorilor din România au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, anularea Hotărârii nr. 434/17.05.2016 a secţiei pentru judecători a CSM, prin care s-a reglementat instituţia consilierului de etică, precum şi suspendarea executării acesteia, până la soluţionarea definitivă a cauzei.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 3192 din 24 octombrie 2016, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamantele Uniunea Naţională a Judecătorilor din România şi Asociaţia Magistraţilor din România, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, a admis cererea de intervenţie accesorie în sprijinul reclamantelor, formulată de intervenienţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE., FF., GG., HH., II., JJ., KK., LL., MM., NN., OO., PP., QQ., RR., SS., TT., UU., VV., WW., XX., YY., ZZ., AAA., BBB., CCC., DDD., EEE., FFF., GGG., HHH., III., JJJ., KKK., LLL., MMM., NNN., OOO., PPP., QQQ., RRR., SSS., TTT., UUU., VVV., WWW., XXX., YYY., ZZZ., AAAA., BBBB., CCCC., DDDD., EEEE., FFFF., GGGG., HHHH. şi IIII., reprezentanţi de A., a anulat Hotărârea nr. 434/17.05.2016 emisă de secţia pentru judecători a Consiliului Superior al Magistraturii, a suspendat executarea Hotărârii nr. 434/17.05.2016 până la soluţionarea definitivă a prezentei cauze şi a luat act că nu s-au solicitat cheltuieli de judecată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii a formulat recurs.

În motivarea recursului se arată că în mod greşit prima instanţă a apreciat că secţia pentru judecători nu este abilitată de a adopta un act administrativ în materia consilierilor de eticii.

Contrar celor reţinute de judecătorul fondului, recurentul consideră că există numeroase texte legale care justifică adoptarea hotărârii referitoare la înfiinţarea instituţiei consilierilor de etica de către secţia pentru judecători, făcând trimitere la atribuţiile conferite de legiuitorul constituţional şi de cel ordinar Consiliului Superior al Magistraturii, care îi permit să dezvolte mecanisme în sensul realizării rolului său de garant al independenţei justiţiei.

În acelaşi timp, se arată că potrivit art. 40 lit. f) din Legea nr. 317/2004, republicată, cu modificările ulterioare, secţiile Consiliului au ca atribuţie referitoare la cariera judecătorilor şi procurorilor pe cea privind luarea măsurilor pentru soluţionarea sesizărilor primite de la justiţiabili sau de la alte persoane privind conduita necorespunzătoare a judecătorilor şi procurorilor. Or, Hotărârea secţiei pentru judecători nr. 434/17.05.2016 are scopul de a preveni ivirea unor situaţii de conduită necorespunzătoare a judecătorilor, aspect recunoscut de prima instanţă, astfel încât această hotărâre reprezintă o măsură luată în îndeplinirea atribuţiei anterior amintite.

Recurentul face referire şi la atribuţiile secţiei pentru judecători, în materie disciplinară, astfel cum sunt reglementate în art. 44 şi 49-53 din Legea nr. 317/2004, republicată, cu modificările ulterioare, arătând că scopul adoptării hotărârii atacate, fiind de asemenea, acela de a preveni săvârşirea unor abateri disciplinare de către judecători, prin raportare la etica şi deontologia profesională.

În opinia recurentului, în mod greşit a reţinut prima instanţă că Hotărârea nr. 434/17.05.2016 a fost adoptată cu depăşirea competenţei secţiei pentru judecători.

De altfel, trebuie precizat că o hotărâre similară a fost adoptată şi de secţia pentru procurori şi anume Hotărârea nr. 364/30.05.2016 privind reglementarea instituţiei consilierilor de etică la nivelul parchetelor, act administrativ a cărui legalitate nu a fost contestată.

În mod greşit, prima instanţa nu a analizat toate reglementările naţionale şi internaţionale care au determinat adoptarea Hotărârii nr. 434/17.05.2016 de către secţia pentru judecători a Consiliului Superior al Magistraturii raportându-se exclusiv la Legea nr. 317/2004, republicată, cu modificările ulterioare.

În acest sens, obiectivul constând în creşterea integrităţii, reducerea vulnerabilităţilor şi a riscurilor de corupţie în sistemul judiciar este cuprins în Strategia naţională anticorupţie 2016-2020, aprobată prin H.G. nr. 583/2016.

Astfel, formalizarea printr-un act normativ, H.G. nr. 583/2016, a instituţiei consilierilor de etică, obligă Consiliul Superior al Magistraturii să ia măsurile necesare pentru punerea în practică a mijloacelor de prevenire în materia integrităţii, a vulnerabilităţilor şi riscurilor de corupţie în sistemul judiciar.

Prin urmare, Hotărârea nr. 434/17.05.2016 a secţiei pentru judecători este stabilită drept indicator de performanţă în cadrul Strategici naţionale anticorupţie 2016-2020.

Este invocat şi Raportul de evaluare a României în cadrul celei de-a patra runde de evaluare GRECO privind integritatea membrilor Parlamentului şi integritatea judecătorilor şi procurorilor, raport care conţine şi recomandări pe care autorităţile cu atribuţii în sistemul judiciar vor trebui să le implementeze.

Ţinând cont şi de punctele de vedere formulate de magistraţi, s-a apreciat oportună adoptarea Hotărârii secţiei pentru judecători nr. 434/2016, prin care se asigură înfiinţarea instituţiei consilierilor de etică într-un termen scurt. De asemenea, s-a avut în vedere în mod prioritar stabilirea provenienţei consilierului de etică din rândul colectivului de magistraţi căruia i se adresează, aspect considerat a fi un avantaj, întrucât consilierul de etică, alături de colegii săi, poate percepe în mod direct situaţiile generatoare de dileme etice, ceea ce ar avea ca rezultat o consiliere fundamentată pe realităţile concrete.

În mod greşit se susţine de reclamante şi de intervenienţi că adoptarea"' Hotărârii secţiei pentru judecători nr. 434/17.05.2016 conduce la încălcarea principiilor independentei şi imparţialităţii judecătorilor şi la modificarea nelegală a dispoziţiilor procedurale referitoare la incompatibilitatea judecătorilor.

Consilierii de etică au competenţe doar în ceea ce priveşte conduita judecătorilor în exercitarea funcţiei, în raporturile cu colegii, în societate, nu şi cu privire la litigiile pe care le soluţionează judecătorii, la situaţia de fapt şi de drept din litigiile respective, la deciziile pe care le adoptă.

De asemenea, consilierii de etică, prin activitatea lor, nu urmăresc exercitarea de presiuni sau ingerinţe asupra judecătorilor, nici schimbarea/direcţionarea convingerii intime a judecătorilor, cu privire la dosarele aflate în soluţionare.

Cu privire la atribuţiile consilierilor de etică, apreciem de asemenea că nu se poate susţine că abilitarea consilierilor de etică de a organiza activităţi de formare profesională contravine dispoziţiilor art. 35 şi 36 din Legea nr. 303/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

Această atribuţie de formare profesională a consilierilor de etică este suplimentară faţă de cea asigurată prin intermediul Institutului Naţional al Magistraturii, al conducătorilor instanţelor şi parchetelor şi al fiecărui magistrat.

În ceea ce priveşte argumentul referitor la faptul că s-au alocat consilierilor de etica atribuţii de iniţiator legislativ, precizăm că atribuţia consilierului de etică de a formula propuneri de îmbunătăţire a reglementării primare sau secundare referitoare la aspectele de etică şi deontologie ale judecătorilor, nu atrage încălcarea dispoziţiilor legale şi constituţionale cu privire la iniţiativa legislativă şi a dreptului magistraţilor de a fi consultaţi în materie, cum greşit arată reclamantele şi intervenienţii.

Pe de o parte, propunerile formulate de consilierul de etică provin chiar din -consultarea magistraţilor şi, pe de altă parte, prin stabilirea acestei atribuţii, nu se recunoaşte acestui consilier calitatea de iniţiator din punct de vedere legislativ, propunerile, cu caracter de recomandare, fiind transmise către Institutul Naţional al Magistraturii şi către Consiliul Superior al Magistraturii, pentru analiză şi decizie.

Hotărârea atacată prevede înaintarea către Institutul Naţional al Magistraturii a propunerilor consilierilor de etică, pentru o analiză ştiinţifică, şi apoi către Consiliul Superior al Magistraturii, pentru o nouă analiză şi pentru activarea mecanismului prevăzut de art. 38 alin. (5) din Legea nr. 317/2004, republicata, cu modificările ulterioare.

În ceea ce priveşte stabilirea gradului instanţelor de judecată la care îşi desfăşoară activitatea consilierii de etică şi a numărului acestor consilieri la fiecare instanţă, recurentul arată că aceasta s-a realizat pe criterii obiective, ţinându-se cont de numărul judecătorilor de la fiecare instanţă şi de numărul mare de hotărâri prin care s-a dispus condamnarea penală sau sancţionarea disciplinară a unor judecători sau procurori, pentru săvârşirea unor fapte care au afectat demnitatea, onoarea şi prestigiul justiţiei, situaţie cu atât mai gravă atunci când faptele sunt comise de către magistraţi de la instanţe la nivelul cărora hotărârile rămân definitive.

În ceea ce priveşte procedura de reînvestire a consilierilor de etică, aceasta este similară cu cea referitoare la învestirea aceloraşi persoane, nefiind necesară reglementarea sa expresă, prin reluarea celei prevăzute pentru numire.

Posibilitatea reînvestirii nelimitate a consilierilor de etică s-a apreciat că este oportună, având în vedere experienţa ce va fi acumulată de un judecător, în această calitate, încrederea pe care colegii o vor dobândi pentru a apela la el şi disponibilitatea colegilor de a se sfătui cu respectivul consilier de etică.

Interdicţia reînvestirii nu este justificată, deoarece nu se regăsesc argumentele care au generat aceste interdicţii în cazul funcţiilor de conducere.

Prin hotărârea atacată, s-au reglementat procedurile de desemnare a consilierilor de etică, de reînvestire a acestora, de revocare din această calitate, urmând ca, ulterior desemnării consilierilor, să fie întocmite metodologii de lucru care să conţină inclusiv aspectele invocate de reclamante referitoare la respectarea confidenţialităţii consultării.

De altfel, aşa cum s-a arătat, în legătură cu modalitatea concretă în care consilierii de etică îşi vor desfăşura atât atribuţia de formare, cât şi pe cea de consiliere, urmează a fi aprobate reglementări ulterioare, care vor prevedea explicit respectarea confidenţialităţii, dar vor institui şi mecanisme specifice asigurării acesteia.

Obligativitatea elaborării metodologiilor de lucru privind activităţile de consiliere şi de formare profesională este menţionată în mod expres în cuprinsul art. 4 lit. f) din Hotărârea secţiei pentru judecători nr. 434/2016.

Cu privire la cererea de suspendare a executării Hotărârii nr. 434/17.05.2016, recurentul apreciază că în mod greşit prima instanţă a constatat îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 15 raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

În susţinerea recursului sunt invocate şi redate texte de lege incidente cauzei.

4. Apărările formulate

Intimatele-reclamante Asociaţia Magistraţilor din România şi Uniunea Naţională a Judecătorilor din România şi intimata-intervenientă A. au depus întâmpinări prin care au solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinările intimatelor, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere următoarele considerente.

Prin Hotărârea nr. 434/17.05.2016 a secţiei pentru judecători a Consiliului Superior al Magistraturii, s-a reglementat instituţia consilierului de etică.

În ceea ce priveşte conţinutul reglementării, hotărârea stabileşte instanţele la nivelul cărora funcţionează consilierii de etică şi numărul acestora (art. 1), condiţiile de numire (art. 2) şi procedura de selecţie (art. 3), atribuţiile ce le revin (art. 4), cazurile de suspendare (art. 5), revocare (art. 6) şi încetare a calităţii (art. 7), precum şi termenul de desfăşurare a primei proceduri de desemnare a consilierilor de etică (art. 8).

În esenţă, consilierul de etică este desemnat de colegiul de conducere dintre judecătorii instanţei şi are atribuţii în ce priveşte formarea profesională în domeniul eticii şi deontologiei profesionale, identificarea problemelor în materie şi a modalităţilor de rezolvare unitară, consilierea judecătorilor în probleme de etică, din oficiu sau la cerere, îmbunătăţirea cadrului normativ în domeniu.

Potrivit preambulului hotărârii, scopul reglementării este de a crea mecanisme de prevenire a manifestărilor contrare eticii şi deontologiei profesionale şi de consiliere a magistraţilor în probleme de integritate, oportunitatea fiind justificată prin identificarea mai multor disfuncţionalităţi ale sistemului actual.

Ca temei legal, au fost invocate dispoziţiile art. 41 lit. g) din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii.

Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod corect a apreciat ca fiind întemeiată critica reclamantelor, susţinute de intervenienţi, cu privire la lipsa abilitării secţiei pentru judecători de a adopta hotărârea atacată.

Astfel, prima instanţă a stabilit, în mod corect, că secţia pentru judecători a Consiliului Superior al Magistraturii nu are abilitarea legală de a adopta un act administrativ în materia consilierilor de etică

Lipsa competenţei secţiei pentru judecători a Consiliului Superior al Magistraturii de a adopta Hotărârea nr. 434/17.05.2016 este justificată de faptul că actul administrativ poate fi adoptat numai în baza legii şi numai în vederea punerii în executare a legii.

Prin niciun act normativ Consiliul Superior al Magistraturii nu a fost împuternicit să adopte un act administrativ în materia în care s-a pronunţat prin Hotărârea nr. 434/2016, cu atât mai mult cu cât prin această hotărâre se modifică, în mod nelegal, reglementările privind incompatibilitatea judecătorilor, cuprinse în C. proc. civ. şi în C. proc. pen., creându-se cadrul în care un terţ faţă de actul de justiţie, şi anume consilierul de etică, poate interveni, din oficiu, în activitatea judiciară desfăşurată de judecător - o activitate esenţialmente independentă, garantată ca atare la nivel constituţional.

Potrivit art. 30 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 317/2004, Consiliul Superior al Magistraturii asigură respectarea legii şi a criteriilor de competenţă şi etică profesională în desfăşurarea carierei profesionale a judecătorilor şi procurorilor, însă, atribuţiile Plenului Consiliului Superior al Magistraturii şi ale secţiilor acestuia, referitoare la cariera judecătorilor şi procurorilor, se exercită cu respectarea dispoziţiilor Legii nr. 303/2004 şi ale Legii nr. 304/2004, una din modalităţile prin care Consiliului Superior al Magistraturii asigură respectarea eticii profesionale a magistraţilor fiind adoptarea Codului deontologic al judecătorilor şi procurorilor de către Plenul Consiliului Superior al Magistraturii, conform art. 38 alin. (1) din Legea nr. 317/2004.

Înalta Curte constată că instanţa de fond, în mod legal, a reţinut că, astfel cum rezultă din Hotărârea nr. 434/17.05.2016 a secţiei pentru judecători, temeiul emiterii acesteia l-a constituit art. 41 lit. g) din Legea nr. 317/2004 care reglementează atribuţiile secţiilor Consiliului Superior al Magistraturii referitoare la organizarea şi funcţionarea instanţelor şi parchetelor, prevăzând că secţiile îndeplinesc orice alte atribuţii stabilite prin lege sau regulament.

Aşadar, instanţa de fond a constatat, în mod îndreptăţit, că norma de trimitere cuprinsă în art. 41 lit. g) din Legea nr. 317/2004 nu poate fi considerată, prin sine însăşi, o normă atributivă de competenţă, de-sine-stătătoare, fiind necesară o prevedere în Regulamentul de organizare şi funcţionare a CSM care să îi confere secţiei pentru judecători competenţa de a adopta o hotărâre precum cea atacată, în materia consilierului de etică.

În ceea ce priveşte art. 40 lit. f) din Legea nr. 317/2004, Înalta Curte constată că norma se referă la atribuţia secţiilor Consiliului Superior al Magistraturii de a lua măsuri pentru soluţionarea sesizărilor primite de la justiţiabili sau de la alte persoane privind conduita necorespunzătoare a judecătorilor şi procurorilor.

Atribuţia concretă stabilită prin textul legii organice fiind, de asemenea, clară şi vizând activitatea de soluţionare a unor sesizări, ceea ce înseamnă, astfel cum a apreciat, în mod legal, prima instanţă, că acestea trebuie să fie preexistente, secţia de judecători trebuind să ia măsuri pentru a fi verificate şi soluţionate. Acreditarea ideii potrivit căreia această atribuţie a secţiilor Consiliului Superior al Magistraturii, vizând soluţionarea sesizărilor primite, ar trebui interpretată ca însemnând şi o cu totul altă atribuţie, de reglementare a organizării şi funcţionării unei noi "instituţii", cea a "consilierului de etică" denotă o ignorare a prevederilor legale.

Etica profesională a judecătorilor trebuie manifestată în desfăşurarea carierei profesionale a acestora, în acord cu art. 30 din Legea nr. 317/2004, în consecinţă, ar trebui să se aibă în vedere dacă, în raport de prevederile art. 40 din Legea nr. 317/2004, coroborate cu cele ale Legii nr. 303/2004, secţia pentru judecători ar fi avut competenţa adoptării Hotărârii nr. 434/17.05.2016. Or, din examinarea acestor prevederi se constată că nu este stabilită vreo competenţă în acest sens, contrar celor susţinute de recurent.

Referitor la susţinerea recurentului privind faptul că Hotărârea nr. 434/17.05.2016 a fost adoptată pentru a se organiza cadrul de aplicare a Codului deontologic al judecătorilor şi procurorilor, Înalta Curte constată că, prin Hotărârea Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 328 din 24 august 2005 pentru aprobarea Codului deontologic al judecătorilor şi procurorilor, nu s-a prevăzut o astfel de atribuţie pentru secţia de judecători, ceea ce înseamnă că nu suntem în prezenţa unei atribuţii stabilite prin legea sa organică, aşa cum cere art. 134 alin. (4) din Constituţie, şi nici în prezenţa unei atribuţii stabilite prin lege sau regulament, aşa cum cere art. 41 lit. g) din Legea nr. 317/2004.

Faptul că, potrivit susţinerii recurentului, o hotărâre similară a fost adoptată şi de secţia pentru procurori - Hotărârea nr. 364/30.05.2016 - iar aceasta nu a fost atacată, nu poate constitui o împrejurare care să justifice, de plano, legalitatea Hotărârii nr. 434/17.05.2016. Nelegalitatea unui act administrativ nu poate fi "acoperită" prin emiterea unui alt act administrativ, în aceleaşi condiţii de nelegalitate, chiar dacă acesta din urmă nu a format obiectul controlului judecătoresc.

Înalta Curte constată că recurentul reia, printr-o enumerare, "reglementările naţionale şi internaţionale", începând cu Strategia naţională anticorupţie 2016-2020, aprobată prin H.G. nr. 583/2016, omiţând să menţioneze că această hotărâre de Guvern a fost publicată în Monitorul Oficial la data de 23 august 2016, adică după adoptarea Hotărârii nr. 434/2016, neputând constitui, aşadar, temei pentru emiterea acesteia, în condiţiile în care legalitatea unui act administrativ, nu poate fi analizată decât prin raportare la prevederile legale existente la data emiterii sale şi ţinând seama de temeiurile legale invocate în conţinutul actului, dat fiind că este emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii.

În privinţa organizării de seminarii în domeniul eticii şi deontologiei, această activitate se realizează în cadrul programului anual de formare continuă, organizat de Institutul Naţional al Magistraturii, astfel încât nu se justifică existenţa în cadrul fiecărui tribunal şi a fiecărei curţi de apel a unor consilieri de etică care să le explice judecătorilor prevederile Codului deontologic adoptat de Consiliul Superior al Magistraturii.

Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod corect a reţinut că niciunul dintre textele de lege invocate de pârât nu justifică acţiunea emitentului actului.

Având în vedere că atribuţiile recunoscute Plenului Consiliului în materie de etică, deontologie şi integritate profesională nu ar putea fi transferate secţiilor, în absenţa unei prevederi exprese în acest sens, secţia pentru judecători a Consiliului Superior al Magistraturii nu putea adopta o hotărâre cu conţinutul celei atacate, nefiindu-i conferite prin lege asemenea atribuţii.

Pe de altă parte, Înalta Curte constată că prima instanţă a dispus, în mod legal, suspendarea executării Hotărârii nr. 434/17.05.2016, până la soluţionarea definitivă a cauzei, reţinând că sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 15 raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Prin urmare, instanţa constată că susţinerile şi criticile recurentului sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., fiind nefondat.

6. Soluţia instanţei de recurs asupra recursului

Pentru toate considerentele expuse, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va fi respins, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-pârât Consiliul Superior al Magistraturii împotriva sentinţei civile nr. 3192 din 24 octombrie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 24 mai 2019.