Mandatory prior procedure time-bar upheld in grant-reimbursement dispute; appeal rejected as unfounded.

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată, la data de 21 martie 2016, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane prin Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane-Centrul Naţional de Dezvoltare a Învăţământului Profesional şi Tehnic (OIPOSDRU CNDIPT), obligarea pârâtei la soluţionarea plângerii formulate la data de 27 noiembrie 2015, într-un termen de executare de 30 de zile de la data pronunţării hotărârii judecătoreşti, sub sancţiunea unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere.

La termenul din 13 iunie 2016, Curtea de Apel Bucureşti a introdus în cauză, în calitate de pârât, pe Ministerul Fondurilor Europene, reţinând dispoziţiile O.U.G. nr. 9/2014, act potrivit căruia, începând cu 1 martie 2014, acest pârât se substituie în drepturile şi obligaţiile ce decurg din actele normative, contractele şi convenţiile în care Ministerul Muncii prin Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane este parte.

Prin Încheierea din 26 septembrie 2016, instanţa a respins excepţia lipsei de obiect a acţiunii, reţinând modificarea petitului de către reclamantă, care a transformat acţiunea în contestarea actului administrativ asimilat în acţiune în realizare, obligarea pârâtei la plata despăgubirilor contractuale.

La acelaşi termen, pârâtul Ministerul Fondurilor Europene a invocat excepţia inadmisibilităţii acţiunii prin raportare la tardivitatea formulării plângerii prealabile.

1.2. Soluţia primei instanţe

Prin Sentinţa civilă nr. 3426 din 7 noiembrie 2016, instanţa a admis excepţia inadmisibilităţii, invocată de pârâţi şi a respins acţiunea formulată de reclamantă ca inadmisibilă pentru nerespectarea procedurii prealabile în termenele prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004.

2. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, reclamanta A. a formulat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând, în principal, casarea hotărârii recurate cu trimitere spre rejudecare aceleiaşi instanţe sau, în subsidiar, casarea hotărârii recurate, rejudecarea cauzei în fond şi admiterea cererii de chemare în judecată astfel cum a fost formulată şi modificată.

A apreciat, că prima instanţă a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii, prin soluţionarea greşită a excepţiei invocate de părţile adverse privind inadmisibilitatea acţiunii.

Instanţa nu a cercetat fondul cauzei, golind de conţinut dreptul său la un proces echitabil prevăzut inclusiv de art. 6 parag. 1 CEDO. A admis excepţia invocată de părţi la modul formal, motivând că ar fi incidente dispoziţiile art. 7 alin. (6) din Legea nr. 554/2004.

Or, judecătorul nu se poate transforma într-un avocat al unei părţi, decât cu consecinţa încălcării principiului egalităţii armelor, această veritabilă substituire de către instanţă în rolul avocatului părţilor adverse reprezentând o vătămare evidentă a sa, care nu poate fi remediată decât prin casarea hotărârii.

A mai susţinut recurenta-reclamantă că prima instanţă a motivat nelegal soluţia dispusă în cauză. Un proces civil finalizat prin hotărârea care dezleagă fondul, cu garanţiile date de art. 6.1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, include, printre altele, dreptul părţilor de a fi în mod real ascultate, instanţa având sarcina de a proceda la un examen efectiv, real şi consistent al mijloacelor, argumentelor şi elementelor de probă ale părţilor.

Motivarea hotărârii trebuie înţeleasă ca un silogism logic de natură a explica inteligibil hotărârea luată, astfel că situaţiile în care hotărârea cuprinde motive contradictorii sau străine de natura pricinii este asimilată de legiuitor nemotivării hotărârii. Însă, sentinţa recurată nu îndeplineşte aceste cerinţe.

A apreciat recurenta că este importantă o interpretare corectă a dispoziţiilor Legii nr. 554/2004, cât mai apropiată de voinţa legiuitorului.

Scopul procedurii administrative prealabile este de a simplifica şi degreva judecăţile cu obiect pretenţii băneşti alte reclamanţilor vătămaţi prin actele unei autorităţi publice prin instituirea unei proceduri extrajudiciare care să ofere părţilor posibilitatea de a se înţelege asupra eventualelor pretenţii ale reclamantului fără implicarea autorităţii judecătoreşti competente.

Prin instituirea acestei proceduri, legiuitorul a urmărit doar soluţionarea rapidă a neînţelegerilor dintre persoanele vătămate şi autorităţile publice fără a apela la procedura judiciară mai complexă şi mai lentă, şi nicidecum nu a urmărit reducerea termenului general de prescripţie extinctivă (3 ani) în care persoana vătămată îşi poate realiza pe cale judiciară creanţele cu titlu de dobânzi legale penalizatoare având ca izvor juridic un contract de tip administrativ.

Conform C. civ. (art. 2512), prescripţia nu poate fi aplicată din oficiu de instanţa de judecată, chiar dacă invocarea prescripţiei ar fi în interesul statului.

Or, invocarea din oficiu de către prima instanţă, a unui motiv suplimentar de inadmisibilitate a acţiunii (motiv care nu a fost invocat de partea adversă) reprezintă, pe lângă o depăşirea a rolului instanţei de judecată, şi o veritabilă reducere pe cale pretoriană a termenului general de prescripţie de 3 ani de zile în care putea să îşi realizeze dreptul de creanţă asupra statului (cu privire la dobânzile legale penalizatoare având ca izvor juridic un contract de tip administrativ).

Din moment ce pârâta, prin răspunsul nr. x din 19 aprilie 2016, a respins plângerea prealabilă formulată nr. x din 7 decembrie 2015 (actul pârâtei fiind emis oricum cu nerespectarea termenului legal de soluţionare) doar după sesizarea instanţei de judecată cu acţiunea pendinte, excepţia inadmisibilităţii acţiunii nu putea fi invocată în mod formal, pentru neîndeplinirea unei simple formalităţi, ci doar în raport de posibilitatea efectivă de soluţionare amiabilă a litigiului şi de o eventuală vătămare produsă prin inexistenţa acestei posibilităţi.

În cauză, strict referitor la o pretinsă vătămare, părţile adverse nu au dovedit nicicând o astfel de vătămare produsă fie prin pretinsa neefectuare a procedurii, fie prin efectuarea acesteia cu depăşirea termenului legal. În realitate, părţile adverse au invocat excepţia inadmisibilităţii încercând să denatureze scopul prevederilor legale invocate de la finalitatea urmărită de legiuitor.

Astfel, posibilitatea soluţionării amiabile a litigiului a existat în tot timpul scurs de la data sesizării instanţei de judecată, însă părţile adverse şi-au manifestat, în mod expres, intenţia de a nu soluţiona litigiul pe cale amiabilă.

Aşa fiind, se poate observa că un asemenea demers ar fi fost inutil şi nu ar fi putut asigura finalitatea urmărită de legiuitor, de soluţionare amiabilă, iar opunerea acestei excepţii are ca scop evident paralizarea acţiunii în instanţă a reclamantei, constituind un veritabil abuz procesual.

Nu există nicio raţiune rezonabilă pentru a se reţine că, în situaţia în care instanţa a fost deja învestită cu cererea reclamantei, este imperios necesară parcurgerea integrală a procedurii administrative prealabile prevăzute de Legea nr. 554/2004, de vreme ce părţile şi-au făcut deja cunoscute pretenţiile una alteia şi şi-au exprimat, în mod lipsit de echivoc şi în mod complet, punctele de vedere cu privire la acestea pe parcursul derulării procesului.

În mod contrar, înseamnă a abandona litigiul, fără nicio finalitate practică, cu importante consecinţe, însă, pe terenul asigurării echităţii procedurii şi a respectării termenului rezonabil de soluţionare a pricinilor.

Aşa fiind, excepţia de inadmisibilitate a acţiunii invocată de pârâtă, întemeiată pe nerespectarea termenelor din procedura administrativă prealabilă, este pur formală şi are drept scop unic paralizarea dreptului de creanţă al reclamantei.

A mai susţinut recurenta-reclamantă că, potrivit art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, dispoziţiile legii se completează cu prevederile C. civ.

Conform art. 8 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, instanţa de contencios administrativ este competentă să soluţioneze litigiile legate de încheierea, modificarea, interpretarea, executarea şi încetarea contractului administrativ.

Potrivit art. 1350 - Răspunderea contractuală din C. civ.,

"(1) Orice persoană trebuie să îşi execute obligaţiile pe care le-a contractat.

(2) Atunci când, fără justificare, nu îşi îndeplineşte această îndatorire, ea este răspunzătoare de prejudiciul cauzat celeilalte părţi şi este obligată să repare acest prejudiciu, în condiţiile legii.

(3) Dacă prin lege nu se prevede altfel, niciuna dintre părţi nu poate înlătura aplicarea regulilor răspunderii contractuale pentru a opta în favoarea altor reguli care i-ar fi mai favorabile".

Potrivit art. 1 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011 privind dobânda legală remuneratorie şi penalizatoare pentru obligaţii băneşti, precum şi pentru reglementarea unor măsuri financiar-fiscale în domeniul bancar, "Dobânda datorată de debitorul obligaţiei băneşti pentru neîndeplinirea obligaţiei respective la scadenţă este denumită dobândă penalizatoare.".

Or, prezenta cauză vizează atragerea răspunderii contractuale a pârâtei care este răspunzătoare de prejudiciul cauzat celeilalte părţi contractuale, fiind obligată să repare acest prejudiciu, acţiunea sa putând fi exercitată în cadrul termenului general de prescripţie de 3 ani de zile.

În plus, art. 7 alin. (6) lit. c) din Legea nr. 554/2004, reţinut de prima instanţă, se referă la alte situaţii juridice, care nu se regăsesc în prezenta cauză.

Articolul menţionat se referă la dreptul de a cere executarea obligaţiilor contractuale şi nu la drepturile accesorii cu titlu de dobânzi legale penalizatoare, care rămân supuse termenului general de prescripţie de 3 ani.

Astfel, excepţia inadmisibilităţii acţiunii, în raport cu criticile părţilor adverse, apare ca neîntemeiată, impunându-se respingerea acesteia.

3. Apărările intimaţilor

3.1. Intimatul-pârât Organismul Intermediar Centrul Naţional de Dezvoltare a Învăţământului Superior a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

3.2. Şi intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene prin Ministerul Finanţelor Publice a depus întâmpinare, solicitând respingerea recursului, ca nefondat.

4. Decizia instanţei de recurs

Înalta Curte, examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurentă, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, constată că recursul este nefondat.

4.1. În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de pct. 5 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ., reţine Înalta Curte că acest motiv vizează neregularităţi de ordin procedural şi care sunt sancţionate cu nulitatea de art. 174 C. proc. civ.

Recurenta-reclamantă în susţinerea acestui motiv de casare invocă soluţionarea cauzei prin pronunţarea cu prioritate asupra excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, apreciind că instanţa nu a cercetat fondul cauzei, golind de conţinut dreptul său la un proces echitabil prevăzut inclusiv de art. 6 parag. 1 CEDO.

Or, potrivit art. 248 C. proc. civ., instanţa se va pronunţa mai întâi asupra excepţiilor de procedură, precum şi asupra celor de fond care fac inutilă, în tot sau în parte, administrarea de probe ori, după caz, cercetarea în fond a cauzei.

Excepţia inadmisibilităţii, invocată de pârâţi, pentru lipsa procedurii prealabile este o excepţie de fond, fiind o cerinţă pentru declanşarea procedurii judiciare, şi peremptorie, tinzând la respingerea acţiunii.

Deci, prima instanţă a procedat corect punând în discuţie cu prioritate excepţia inadmisibilităţii pentru nerespectarea procedurii prealabile (procedură care are caracter obligatoriu şi care condiţionează accesul la instanţa de contencios administrativ), excepţie de fond care ar fi făcut inutilă cercetarea pe fond a cauzei.

4.2. Nici motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. nu este fondat.

Înalta Curte constată că hotărârea recurată respectă dispoziţiile art. 22 alin. (2) şi art. 425 C. proc. civ. Astfel, contrar susţinerilor recurentei, prima instanţă a expus silogismul logico-juridic ce a stat la baza soluţiei pronunţate, fiind clare raţiunile avute în vedere de instanţă.

De altfel, prin argumentele aduse de recurentă pe această cale se invocă, în esenţă, o greşită interpretare şi aplicare a dispoziţiilor legale incidente, art. 7 din Legea nr. 554/2004, apreciind că aceste dispoziţii nu sunt aplicabile, referindu-se la alte situaţii juridice, care nu s-ar regăsi în prezenta cauză.

4.3. Eventuala interpretare sau aplicare greşită a legii se circumscrie motivului de recurs prevăzut de pct. 8 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ., invocat de recurentă, care, însă, este nefondat.

Instanţa de contencios administrativ a fost învestită de reclamantă cu o acţiune (astfel cum a fost modificată) având ca obiect obligarea pârâţilor la repararea prejudiciului ce i-a fost cauzat prin executarea necorespunzătoare a obligaţiilor contractuale (contractul de finanţare nr. x din 19 decembrie 2011) prin executarea cu întârziere a obligaţiei de rambursare a sumelor solicitate prin cererile de plată formulate în baza contractului, respectiv cererile de rambursare 1 - 7 depuse începând cu 4 mai 2012 până la 29 septembrie 2014, ultima plată fiind efectuată la 30 decembrie 2014.

Aşadar, izvorul obligaţiilor a căror executare o solicită reclamanta este Contractul de finanţare nr. x din 19 decembrie 2011, contract administrativ.

Contractele administrative se deosebesc de contractele civile prin regimul juridic ce li se aplică, cel comun, de drept civil, pentru contractele civile, şi cel special, administrativ de drept public, în cadrul contractelor administrative.

De altfel, art. 8 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ astfel cum era în vigoare în perioada de referinţă, consacra prevalenţa principiului interesului public asupra principiul libertăţii contractuale şi atribuia instanţei de contencios administrativ competenţa de a soluţiona litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum şi orice litigii legate de încheierea, modificarea, interpretarea, executarea şi încetarea contractului administrativ.

Astfel, nu sunt aplicabile dispoziţiile art. 2512 C. civ. referitoare la invocarea prescripţiei, pentru că, avându-se în vedere natura contractului a cărui neexecutare se invocă, sunt incidente dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 554/2004, în vigoare la data formulării acţiunii, privind procedura prealabilă şi termenul pentru formularea acesteia.

De altfel, chiar art. 1350 - Răspunderea contractuală din C. civ., invocat de recurenta-reclamantă, prevede că, dacă prin lege nu se prevede altfel, nu se poate înlătura aplicarea regulilor răspunderii contractuale pentru a opta în favoarea altor reguli care i-ar fi mai favorabile.

Deci, în cauză, contrar susţinerilor recurentei-reclamante, avându-se în vedere natura contractului de finanţare, contract administrativ, nu sunt aplicabile dispoziţiile C. civ. decât în măsura în care completează şi nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte.

4.4. Conform art. 7 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, în vigoare în perioada analizată, în cazul acţiunilor având ca obiect contracte administrative, procedura prealabilă are semnificaţia concilierii în cazul litigiilor comerciale, cu aplicarea corespunzătoare a C. proc. civ.

Recurenta-reclamantă avea obligaţia de a respecta aceste dispoziţii şi de a efectua procedura prealabilă, printr-o notificare adresată părţii contractante anterior sesizării instanţei, prin care să se solicite executarea obligaţiei contractuale, cu respectarea, însă, a termenului impus de art. 7 alin. (7) din lege, de maxim 6 luni de la data emiterii actului.

Astfel, legiuitorul a impus parcurgerea acestei proceduri şi faptul că termenul de 6 luni, în care trebuie îndeplinită, este un termen de prescripţie.

De altfel, recurenta-reclamantă nu contestă situaţia de fapt reţinută de prima instanţă, referitoare la nerespectarea termenului legal, ci, interpretând într-un fel propriu dispoziţiile legale, apreciază, în mod eronat, că această procedură nu era incidentă şi că nu există nicio raţiune rezonabilă pentru a se reţine aplicabilitatea acesteia.

Însă, după cum s-a reţinut anterior, în prezentul litigiu sunt aplicabile dispoziţiile dreptului administrativ, alegaţiile recurentei, vizând răspunderea contractuală civilă a pârâtei şi termenul general de prescripţie de 3 ani, neputând fi avute în vedere.

4.5. Prin urmare, reţinând că sentinţa de fond este dată cu aplicarea şi interpretarea corectă a normelor de drept material incidente, Înalta Curte, în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi al art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de A. împotriva Sentinţei nr. 3423 din 7 noiembrie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 23 mai 2019.

GGC - CP