Administrative action time-barred; union member's challenge to education ministry award refusal quashed on one-year forfeiture deadline

Şedinţa publică din data de 21 mai 2019

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea adresată Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal la data de 31 mai 2016, înregistrată sub nr. x/2016, reclamantul A., reprezentat legal prin Sindicatul Învăţământului Preuniversitar Botoşani, a chemat în judecată pârâtul Ministerul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului, solicitând obligarea pârâtului la elaborarea Ordinului de acordare a distincţiilor "Gheorghe Lazăr" şi "Diploma de excelenţă".

Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 253 din 26 octombrie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, s-a admis excepţia tardivităţii introducerii acţiunii, respingându-se acţiunea în contencios administrativ, având ca obiect "obligare emitere act administrativ", formulată de reclamantul Sindicatul Învăţământului Preuniversitar Botoşani, în calitate de reprezentant legal al membrului de sindicat A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului Bucureşti, ca tardivă.

Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 253 din 26 octombrie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamantul Sindicatul Învăţământului Preuniversitar Botoşani, în numele membrului de Sindicat, domnul A., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanţe, în vederea judecării fondului cauzei.

Recurentul a încadrat criticile sale în cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., susţinând că sentinţa a fost pronunţată cu încălcarea sau greşita aplicare a dispoziţiilor art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Menţionează recurentul că acest text reglementează termenul de decădere de 1 an numai în situaţia în care obiectul acţiunii în contencios îl formează anularea unui act administrativ individual, termenul nefiind aplicabil în situaţia dedusă judecăţii, în care obiectul acţiunii îl constituie refuzul de soluţionare a unei cereri şi respectiv obligarea pârâtului - intimat la îndeplinirea unei obligaţii legale, aceea de emitere a ordinului de acordare a distincţiei " Diploma de excelenţă" pentru membrul de sindicat.

Adresa nr. x/21.06.2012, prin care pârâtul-intimat refuză şi motivează refuzul de acordare a distincţiei, nu reprezintă un act administrativ individual adresat membrului de sindicat, ci reprezintă un răspuns nefavorabil generic comunicat faţă de solicitarea sindicatului de acordare a distincţiei pentru toţi membrii săi aflaţi în situaţia reclamantului din cauza de faţă, toţi aceştia fiind validaţi de către Inspectoratul Şcolar Judeţean Botoşani.

Obiectul judecăţii nu îl formează anularea acestei adrese, ca act administrativ.

Astfel, apreciază recurentul că, faţă de prevederile art. 11 alin. (1) lit. b) raportat la art. 11 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, putea fi pusă în discuţie excepţia prescrierii dreptului la acţiune, motivată prin neintroducerea acţiunii în termenul de 6 luni de la data comunicării acestei adrese cu nr. x/21.06.2012, numai că pârâtul nu a invocat procedural această excepţie, iar, potrivit dispoziţiilor art. 2512 alin. (2) din Noul C. civ., instanţa nu poate invoca din oficiu această excepţie.

În orice caz, Adresa nr. x/21.06.2012 nu a fost comunicată membrului de sindicat decât în mod verbal şi aceasta cu puţin timp înainte de introducerea acţiunii, sindicatul introducând această cerere de chemare în judecată la solicitarea domnului profesor, la scurt timp după ce i s-a adus la cunoştinţă existenţa refuzului ministerului de elaborare a ordinului.

În consecinţă, apreciază recurentul că nici termenul de 6 luni nu a fost depăşit.

O altă critică a hotărârii vizează faptul că instanţa de fond a soluţionat excepţia fără a o pune în discuţia părţilor. Aşa cum rezultă din practicaua sentinţei, excepţia a fost invocată din oficiu, chiar la primul termen de judecată, instanţa rămânând în pronunţare asupra ei, la acelaşi termen, în lipsa părţilor.

Consideră recurentul că au fost încălcate dispoziţiile art. 14 alin. (5) din C. proc. civ.

Solicită admiterea recursului, astfel cum a fost formulat.

Apărările formulate în recurs

Intimatul - pârât Ministerul Educaţiei Naţionale nu a formulat întâmpinare la recurs.

Procedura de soluţionare a recursului

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru, în cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Faţă de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin rezoluţia din 22 octombrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 21 mai 2019, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a actelor dosarului şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Argumente de fapt şi de drept relevante

Instanţa de contencios administrativ a fost învestită cu o cerere prin care reclamantul Sindicatul Învăţământului Preuniversitar Botoşani, în calitate de reprezentant legal al membrului său, domnul A., a chemat în judecată, în calitate de pârât, Ministerul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului, actualmente Ministerul Educaţiei Naţionale, solicitând obligarea acestuia la elaborarea Ordinului de acordare a distincţiilor " Gheorghe Lazăr" şi " Diploma de excelenţă".

Prin Răspunsul dat la solicitarea instanţei de fond, ataşat la dosar, reclamantul a invocat refuzul pârâtului de a soluţiona în mod favorabil cererea sa de emitere a ordinului privind acordarea distincţiei " Diploma de excelenţă" pentru membrul de sindicat, acest refuz materializându-se în Adresa emisă de pârât sub nr. x/21.06.2012 " comunicată prin poştă la scurt timp după emiterea ei".

Instanţa de primă jurisdicţie a respins acţiunea reclamantului, ca tardiv formulată.

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Reclamantul Sindicatul Învăţământului Preuniversitar Botoşani, în calitate de reprezentant legal al membrului său - domnul A. - a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere vizând obligarea pârâtului la elaborarea Ordinului de acordare a distincţiei "Gheorghe Lazăr" şi a " Diplomei de excelenţă", în contextul refuzului nejustificat al pârâtului de soluţionare a cererii sale, refuz concretizat prin Adresa nr. x/21.06.2012, adusă la cunoştinţă membrului de sindicat" verbal",

Analizând excepţia tardivităţii cererii de chemare în judecată, instanţa de fond a apreciat în mod corect, în raport cu actele dosarului, că acţiunea este tardiv formulată.

În ceea ce priveşte termenul de introducere a acţiunii, prin articolul 11 din Legea nr. 554/2004, legiuitorul a stabilit la alin. (1) că:

"Cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la: a) data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă; b) data comunicării refuzului nejustificat de soluţionare a cererii; c) data expirării termenului de soluţionare a plângerii prealabile, respectiv data expirării termenului legal de soluţionare a cererii; d) data expirării termenului prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), calculat de la comunicarea actului administrativ emis în soluţionarea favorabilă a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile; e) data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, în cazul contractelor administrative.", iar la alin. (2) că " Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoştinţă, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz."

La alin. (5) al aceluiaşi articol se menţionează că " Termenul prevăzut la alin. (1) este termen de prescripţie, iar termenul prevăzut la alin. (2) este termen de decădere".

Articolul 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 prevede că" Se asimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitore la un drept sau la un interes legitim, ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termen legal".

Astfel cum rezultă din cuprinsul hotărârii ce face obiectul controlului judiciar, la cel de-al doilea termen de judecată, instanţa de fond a invocat din oficiu excepţia tardivităţii introducerii acţiunii, raportat la termenul de decădere de 1 an prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 şi nu excepţia prescripţiei, raportat la termenul prevăzut de art. 11 alin. (1) din acelaşi act normativ, cum greşit susţine recurentul - reclamant.

Tardivitatea este o exceptie de ordine publica, absolută şi peremptorie, ce poate fi invocata în orice stare a pricinii si de orice parte interesata, inclusiv de instantă din oficiu. Înalta Curte constată că, prin motivele de recurs, recurentul - reclamant a reţinut greşit că acţiunea sa a fost soluţionată raportat la termenul de prescripţie prevăzut la alin. (1) al articolului 11 din Legea nr. 554/2004, în realitate, instanţa de fond reţinând că a fost depăşit " termenul de decădere prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004".

Fiind vorba de un termen de " decădere" şi nu de "prescripţie", în cauză, în conformitate cu dispoziţiile art. 28 din Legea nr. 554/2004, sunt incidente dispoziţiile art. 2550 alin. (2) din C. civ., conform cărora " Organul de jurisdicţie este obligat să invoce şi să aplice din oficiu termenul de decădere, indiferent dacă cel interesat îl pune sau nu îl pune în discuţie...".

Astfel, dat fiind caracterul termenului reglementat la alin. (2) al articolului 11 din Legea nr. 554/2004, respectiv de " decădere", şi nu "de prescripţie", Înalta Curte constată că, în cauză nu sunt incidente normele legale invocate de recurentul - reclamant, respectiv dispoziţiile art. 2512 din C. civ., conform cărora " Prescripţia poate fi opusă numai de cel în folosul căruia curge, personal sau prin reprezentant..", alin. (2) al aceluiaşi articol interzicând organului de jurisdicţie să o invoce din oficiu.

De altfel, studiind actele şi lucrările dosarului de fond, se constată că, prin întâmpinare, pârâtul a invocat excepţia prescripţiei dreptului la acţiune, alături de excepţia lipsa calităţii procesuale pasive, însă, instanţa, în virtutea rolului judecătorului în aflarea adevărului, reglementat de art. 22 din C. proc. civ., apreciind că în cauză sunt incidente dispoziţiile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, a invocat din oficiu excepţia tardivităţii introducerii acţiunii, pe care a şi admis-o, fără a mai analiza cele două excepţii invocate de pârât, prin întâmpinare, aceasta fiind suverană în a determina ordinea de soluţionare a excepţiilor invocate simultan, în funcţie de efectele pe care acestea le produc, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 248 alin. (2) C. proc. civ.

Prin urmare, fiind vorba de un termen de decădere şi nu de prescripţie, în cauză nu sunt incidente dispoziţiile art. 2512 din C. civ., invocate de recurentul - reclamant, ci dispoziţiile art. 2550 din acelaşi act normativ, conform cărora judecatorul nu are numai dreptul dar şi obligatia de a invoca decăderea, "în orice stare a procesului", fiind vorba de o excepţie de ordine publică, absolută.

Faţă de prevederile lipsite de echivoc ale art. 2550 din C. civ., precum şi ale art. 247 alin. (1) C. proc. civ., instanţa de recurs apreciază că, la cel de-al doilea termen de judecată, în mod legal prima instanţă a invocat din oficiu excepţia tardivităţii, prin raportare la art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în condiţiile în care, dată fiind lipsa părţilor, la primul termen, i-a pus în vedere reclamantului să precizeze în mod expres care este actul prin care s-a materializat refuzul pârâtului de a-i soluţiona cererea, solicitându-i-se deopotrivă să indice data şi modalitatea în care a luat cunoştinţă de acest refuz.

Astfel, nu poate fi primită susţinerea recurentului-reclamant, potrivit căreia prima instanţă a soluţionat excepţia tardivităţii fără a fi pusă în discuţia părţilor, întrucât, prin încheierea de şedinţă din 07 septembrie 2016 pronunţată în dosarul de fond, prima instanţă i-a solicitat reclamantului să facă precizări şi să depună înscrisuri justificative sub aspectul datei şi a modalităţii în care a luat la cunoştinţă de refuzul nejustificat al pârâtului de soluţionare a cererii sale, toate acestea fiind relevante sub aspectul verificării termenului prevăzut la art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. Înalta Curte reţine că părţile aveau posibilitarea să depună concluzii scrise, în eventualitatea în care nu se puteau prezenta la termenul de judecată acordat pentru soluţionarea cauzei.

Totodată, instanţa de control judiciar constată că recurentul - reclamant se află în eroare, susţinând că " excepţia a fost invocată din oficiu chiar la primul termen de judecată", în realitate, aceasta fiind invocată la cel de-al doilea termen, respectiv în data de 26 octombrie 2016, când instanţa, constatând din nou lipsa părţilor, a reţinut cauza pentru a se pronunţa asupra acestei excepţii, în condiţiile în care, la primul termen de judecată, respectiv în data de 07 septembrie 2016, aceasta a amânat judecarea cauzei, tocmai pentru ca reclamantul să depună precizări, inclusiv sub aspectul datei şi a modalităţii în care a luat la cunoştinţă de refuzul pârâtului de soluţionare a cererii, necesare verificării termenului de decădere prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Se constată astfel că instanţa nu a încălcat dispoziţiile art. 14 alin. (5) din C. proc. civ., susţinerile recurentului - reclamant sub acest aspect, fiind neîntemeiate.

Înalta Curte, analizând cauza din perspectiva soluţiei de respingere a acţiunii, ca tardivă, având în vedere mai ales Răspunsul formulat de recurentul - reclamant în data de 12.10.2016, la solicitarea primei instanţe, de a face precizări referitoare la data şi modalitatea în care a luat la cunoştinţă de acest refuz, constată următoarele:

Refuzul nejustificat al pârâtului de soluţionare a cererii constă în Adresa nr. x/21.06.2012, această adresă fiind comunicată prin poştă Sindicatului, în calitate de reprezentant legal al membrului său" la scurt timp după emiterea ei", Sindicatul fiind cel care i-a adus la cunoştinţă " verbal" domnului A. de conţinutul acesteia.

În condiţiile în care recurentul -reclamant nu a fost în măsură să precizeze cu exactitate data la care membrul de sindicat a luat la cunoştinţă de conţinutul refuzului nejustificat al pârâtului de soluţionare a cererii sale, prezumţia instanţei de fond, potrivit căreia a fost depăşit termenul de decădere de 1 an prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, este pe deplin justificată, raportat la data introducerii acţiunii - 31 mai 2016, perioada de timp scursă de la momentul emiterii Adresei nr. x/21.06.2012 până la înregistrarea cererii de chemare în judecată - 31.05.2016, fiind foarte mare, depăşindu-se cu mult termenul de decădere de 1 an.

Prin urmare, Înalta Curte constată că, în mod temeinic şi legal instanţa de fond, a apreciat că a fost depăşit termenul prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, admiţând excepţia tardivităţii şi respingând ca atare acţiunea promovată de reclamant.

Analizând în continuare cererea de recurs, constată instanţa de control judiciar că recurentul se află în eroare şi cu privire la obiectul acţiunii.

Instanţa de fond în mod corect a analizat cererea reclamantului în contextul refuzului nejustificat al pârâtului de soluţionare a cererii, ipoteză prevăzută de art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/200.

Conform art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 " Se asimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau un interes legitim, ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal".

Refuzul rezolvării unei cereri adresate autorităţii publice poate forma obiectul controlului exercitat de instanţa de contencios administrativ, conform art. 1 alin. (1) şi art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, iar, în temeiul art. 18 alin. (1) din aceeaşi lege, instanţa, soluţionând cererea la care se referă art. 8 alin. (1) poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operaţiune administrativă.

În speţă, judecătorul fondului avea posibilitatea să dispună una din măsurile prevăzute de art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în contextul în care, analizând adresa de răspuns nr. x/21.06.2012, constata refuzul nejustificat al ministerului pârât de a elabora Ordinul de acordare a distincţiilor "Gheorghe Lazăr" şi " Diploma de excelenţă".

Prima instanţă însă, în conformitate cu dispoziţiile art. 248 C. proc. civ., înainte de a trece la analiza pe fond a refuzului pârâtului de soluţionare a cererii reclamantului, în mod întemeiat, în urma verificării actelor şi lucrărilor din dosar, a constatat caracterul tardiv al acţiunii iniţiate de reclamant, respingând-o ca atare, reţinând că a fost depăşit termenul de decădere de 1 an, prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Faţă de împrejurările de fapt şi de drept expuse, Înalta Curte constată că prima instanţă a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale la situaţia de fapt ce rezultă din probatoriul administrat, motiv pentru care nu se impune casarea sentinţei recurate.

Astfel fiind, Înalta Curte apreciază că susţinerile şi criticile recurentului sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar hotărârea instanţei de fond este legală, fiind dată cu aplicarea corectă a normelor legale aplicabile speţei, nefiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Noul C. proc. civ.

Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

În considerarea celor expuse, ce relevă legalitatea hotărârii atacate, nefiind identificate motive de reformare, în sensul art. 488 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, va respinge recursul formulat de reclamantul Sindicatul Învăţământului Preuniversitar Botoşani în numele membrului de sindicat A., ca nefondat, menţinându-se sentinţa atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul Sindicatul Învăţământului Preuniversitar Botoşani în numele membrului de sindicat A. împotriva sentinţei nr. 253 din 26 octombrie 2016 a Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 21 mai 2019 .