Recovery of state aid for unlisted supplementary expenses under EU Regulation 800/2008

Şedinţa publică din data de 15 mai 2019

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. S.R.L. a formulat contestaţie la Decizia de recuperare a sumelor acordate nejustificat pentru proiectele finanţate în cadrul schemei de ajutor de stat sau de minimis încheiată la data de 17 noiembrie 2015, cu nr. x din 18 noiembrie 2015 privind proiectul x cu denumirea "Investind în oameni, investim în viitor-Formare profesională în cadrul A." codul SMIS 24507, emisa de către Organismul Intermediar Regional pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane Regiunea Bucureşti-Ilfov, denumit în continuare OIRPOSDRU BI, solicitând:

- admiterea excepţiei tardivităţii procedurilor desfăşurate cu privire la încheierea Deciziei, prin care s-a dispus obligaţia de rambursare sau recuperare a ajutorului de stat şi a dobânzii accesorii acestui pretins debit;

- admiterea contestaţiei, anularea deciziei şi, dacă este cazul, întoarcerea executării silite pentru sumele eventual poprite/executate silit în baza acestei decizii;

- suspendarea executării silite pentru titlul executoriu reprezentat de Decizie până la data soluţionării definitive a acţiunii judiciare.

Contestaţia a fost formulată în contradictoriu cu pârâţii Ministerului Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice, Direcţia Generală Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Sectorial "Dezvoltarea Resurselor Umane" şi OIR POSDRU Regiunea Bucureşti-Ilfov

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1485 din 4 mai 2016, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal s-a luat act de renunţarea reclamantei la judecarea capătului de cerere privind suspendarea executării deciziei nr. x/18.11.2015.

A fost respinsă excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru neparcurgerea procedurii prealabile, ca neîntemeiata.

S-a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a paratului Ministerul Muncii, Familiei, Protectiei Sociale si Persoanelor Vârstnice.

S-a admis în parte acţiunea restrânsă formulată de reclamanta A. S.R.L. şi OIR POSDRU Regiunea Bucureşti-Ilfov.

S-a dispus anularea deciziei nr. x/18.11.2015 de recuperare a sumelor acordate nejustificat pentru proiectele finanţate în cadrul schemei de ajutor de stat sau de minimis, emisa de paratul OIR POSDRU Regiunea Bucuresti-Ilfov.

A fost respins capătul de cerere având ca obiect întoarcerea executării, introdus împotriva paratului Ministerul Muncii, Familiei, Protectiei Sociale si Persoanelor Varstnice, ca fiind promovat împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs pârâtul OIR POSDRU Regiunea Bucuresti-Ilfov, intemeiat pe cazurile de casare reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

În susţinerea recursului, pârâtul a susţinut următoarele critici de nelegalitate:

- instanţa de fond a interpretat greşit probele depuse la dosarul cauzei şi normele de drept material, apreciind fără temei că Regulamentul CE nr. 800/2008 nu defineşte costurile indirecte generale, indicând doar 3 subcategorii ale acestora, respectiv: costuri administrative, care la rândul lor nu sunt definite, chirie, cheltuieli generale, care la rândul lor nu sunt definite, si că rezultă că revenea autorităţilor naţionale să definească costurile indirecte generale si, în special, subcomponentele "costuri administrative" si "cheltuieli generale";

- au fost încălcate de către reclamantă prevederi legale naţionale şi comunitare, respectiv art. 39 alin. (1) şi (4) din Regulamentul CE nr. 800/2008, art. 1 alin 3 din contractul de finanţare x şi art. 3 alin. (3) din O.U.G. nr. 77/2014;

- prima instanţă greşit nu a reţinut că Regulamentul CE nr. 800/2008 al Comisiei are aplicabilitate directă în dreptul intern, iar actele normative interne nu pot deroga de la prevederile acestuia, în caz contrar, încălcându-se atât dreptul european, cât şi art. 148 alin. (2) din Constituţia României.;

- au fost invocate prevederile art. 1 alin. (2) din Contractul de de finanţare nr. x potrivit cărora acordarea ajutorului de stat se realizează în condiţiile si cu respectarea prevederilor Regulamentului (CE) nr. 800/2008 al Comisiei, precum şi a prevederilor Ordinului Ministrului muncii, familiei si protecţiei sociale nr. 309/2009 privind aprobarea schemei de ajutor de stat pentru formare profesională generală şi specifică "Bani pentru formare profesională".

- a susţinut recurentul că nu există clauză contractuală care să absolve intimata reclamanta, beneficiara contractului, de îndeplinirea obligaţiilor asumate prin semnarea contractului de finanţare, instanţa de fond eludând clauzele contractuale fără a prezenta temeiul legal pentru care a dispus anularea deciziei atacate;

- s-a mai arătat că în speţă, verificarea documentară şi faptică a cazului de suspiciune de nereguli a avut la bază constatările emise de Autoritatea de Audit de pe lângă Curtea de Conturi a României în cadrul Raportul de audit de operaţiuni nr. x/11.09.2012 precum şi constatările din cadrul Raportului de audit de sistem A-Rep. Nr. 1445/2012 al Comisiei Europene cu implicaţii financiare privind proiectul x;

- a considerat recurentul că sentinţa atacată nu respectă prevederile art. 425 din C. proc. civ., instanţa de fond nerespectând aceste dispoziţii legale, în sensul că, aceasta nu a arătat motivele pentru care a înlăturat apărările formulate de recurentul pârât.

Pentru aceste motive, s-a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate în ceea ce priveşte admiterea în parte a acţiunii restrânse formulată de reclamanta A. S.R.L si anularea deciziei nr. x/18.11.2015 de recuperare a sumelor acordate nejustificat pentru proiectele finanţate în cadrul schemei de ajutor de stat sau de minimis, emisa de OIR POSDRU Regiunea Bucuresti-llfov şi, pe cale de consecinţă, rejudecând cauza, să se respingă acţiunea formulată de intimata reclamantă ca neîntemeiată.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosar la data de 6.09.2016, intimatul-pârât Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice a solicitat menţinerea soluţiei pronunţate de instanţa fondului, precizând că nu are calitate procesuală pasivă în cauză în raport de prevederile art. 1 şi 2 din O.U.G. nr. 23/16.06.2016, în baza cărora organismele regionale pentru programul operaţional sectorial pentru dezvoltarea resurselor umane au fost preluate de Ministerul Fondurilor Europene.

Intimata - reclamantă A. S.R.L. prin întâmpinarea depusă a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

A susţinut intimata că prin Raportul Autorităţii de Audit din 2012 (Raportul de audit pe operaţiuni nr. x/11.09.2012), în anul 2015 s-a înregistrat suspiciunea de neregulă, potrivit căreia prin Ghidul Solicitantului aferent cererilor de ajutor de stat s-au stabilit şi decontat cheltuieli care contravin art. 39 din Regulamentul CE 800/2008, deficienţa având caracter sistemic, pentru toate proiectele aprobate la finanţare în cadrul acestor scheme de ajutor de stat.

S-a arătat că instanţa fondului a reţinut în mod corect că Regulamentul CE nr. 800/2008 nu defineşte costurile indirecte generale, iar linia bugetară nu conţine cheltuieli noi faţă de cele menţionate în Regulamentul CE nr. 800/2008, ci este o subdiviziune a categoriei mai mari a costurilor indirecte generale.

Totodată, a precizat intimata reclamantă că la data de 29.10.2010 recurentul pârât OI POSDRU BI a solicitat expres modificarea anexei 2 la contractul de finanţare- Bugetul proiectului, pentru punerea în aplicare a art. 3 din O.MMFPS nr. 1.652 din 30 noiembrie 2010.

După 5 ani de la finalizarea proiectului, aceeaşi instituţie consideră că modificarea bugetului proiectului, conform O.MMFPS nr. 1.652 din 30 noiembrie 2010, la solicitarea sa expresă, ar contraveni Regulamentului CE nr. 800/2008, fiind încălcat astfel principiul certitudinii juridice şi al încrederii legitime.

Beneficiarul a dat dovadă de bună credinţă la implementarea proiectului, răspunzând tuturor solicitărilor instituţiilor statului şi aplicând cu corectitudine reglementările legale, iar orice abateri sau nereguli constatate ulterior în ceea ce priveşte unele presupuse contradicţii între legislaţia europeană şi cea naţională, care ar putea conduce la declararea neeligibilităţii unor cheltuieli nu pot fi stabilite în sarcina A. S.R.L., ci exclusiv în sarcina instituţiilor statului abilitate prin acte normative să emită reglementări legale.

Cu privire la nerespectarea prevederilor art. 425 din C. proc. civ. s-a arătat că instanţa de fond a analizat speţa dedusa judecăţii sub toate aspectele, având în vedere apărările pârâţilor exprimate prin întâmpinări, fiind examinate excepţiile invocate cu privire la lipsa procedurii prealabile si a calităţii procesual pasive a paratului MMFPSPV, pe capătul de cerere având ca obiect întoarcerea executării, iar pe fondul cauzei au fost examinate legalitatea deciziei, constatările cuprinse în decizie, în lumina dispoziţiilor incidente din legislaţia europeana si naţională.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat pârţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 20 iunie 2018, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

Prin Rezoluţia din 23 octombrie 2018, Înalta Curte a stabilit termenul pentru judecata pe fond a recursului, constatând că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigenţelor dispoziţiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., faţă de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

6. Soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa recurată prin prisma motivelor din cererea de recurs care se circumscriu motivelor de casare invocate, prevăzute de dispoziţiile art. 488 pct. 6) şi 8) C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru următoarele considerente:

Recurentul a invocat, în cadrul cererii de recurs, motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. potrivit căruia, casarea unei hotărâri se poate cere când aceasta nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Din această perspectivă, a fost vizate considerentele sentinţei, arătând recurentul, că instanţa nu a expus motivele pentru care a înlăturat apărările formulate, fără însă a preciza în concret care sunt aspectele care nu au fost analizate în hotărârea atacată.

Din analiza cuprinsului hotărârii recurate, Înalta Curte constată că motivarea primei instanţe răspunde la argumentele prezentate de părţi, fiind examinate în mod efectiv motivele de fapt şi de drept, nefiind identificate nici contradicţii în raţionamentul instanţei de fond şi nici considerente străine de natura cauzei.

Conform prevederilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea va cuprinde (şi) "motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor".

În conformitate cu jurisprudenţa CEDO, chiar dacă dispoziţiile art. 6 paragraful 1 din Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale impun instanţelor naţionale să-şi motiveze deciziile (cauza Boldea vs. Romania), această obligaţie nu presupune existenţa unor răspunsuri detaliate la fiecare problemă ridicată, fiind suficient să fie examinate în mod real problemele esenţiale care au fost supuse spre judecată instanţei, iar în considerentele hotărârii trebuie să se regăsească argumentele care au stat la baza pronunţării acesteia.

Argumentele invocate de recurent, vizează interpretarea normelor legale incidente şi ele vor fi analizate în cadrul motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În consecinţă, primul motiv de nelegalitate al hotărârii recurate nu va fi reţinut ca întemeiat.

Referitor la motivele de recurs circumscrise cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte reţine că între părţi a fost încheiat Contractul de finanţare x, înregistrat la DG AMPOSDRU cu nr. E4296/04.06.2010, având ca obiect acordarea de către AMPOSDRU a unui ajutor de stat sub formă de finanţare nerambursabilă, în valoare totală de 193.096,00 RON, în scopul implementării de către Beneficiar a Proiectului "Investind în oameni, investim în viitor - Formare profesională în cadrul A.".

În urma desfăşurării unei misiuni de verificare documentară, a fost emisă Decizia nr. x/18.11.2015 prin care s-a stabilit în sarcina A. S.R.L. obligaţia de restituire a debitului în sumă totală de 10.683,00 RON, din care 8.060,42 RON creanţă principală şi 2.622,58 RON dobândă aferentă calculată până la data de 01.10.2015, reprezentând ajutor de stat acordat de AMPOSDRU fără respectarea prevederilor naţionale şi comunitare aplicabile proiectelor finanţate în cadrul schemelor de ajutor de stat sau de minimis.

In esenţă, s-a reţinut că au fost solicitate spre decontare cheltuieli bugetate în cadrul liniei "h) Alte cheltuieli suplimentare" reprezentând salarii pentru echipa de implementare, cheltuieli aferente managementului de proiect, cheltuieli financiare şi juridice, cheltuieli de informare şi publicitate, care nu sunt menţionate în schema de ajutor de stat "Bani pentru formare profesională" aprobată prin ordinul MMFPS nr. 309/2009 şi nici în art. 39 alin. (4) din Regulamentul CE nr. 800/2008, fiind neeligibile.

Au fost avute în vedere constatările emise de Autoritatea de Audit de pe lângă Curtea de Conturi a României în Raportul de audit pe operaţiuni nr. x/11.09.2012, precum şi constatările din Raportul de audit de sistem A-Rep. Nr. 1445/2012 al Comisiei Europene, având în vedere că Ghidul solicitantului specific cererii de propuneri de proiecte nr. 77 aplicabil şi Ordinul MMFES nr. 1652/2010 menţionează faptul că beneficiarul poate să includă în bugetul proiectului şi să declare ca eligibile Alte cheltuieli suplimentare (maximum 5% din cheltuielile directe) reprezentând salarii pentru echipa de implementare, cheltuieli aferente managementului de proiect, cheltuieli financiare şi juridice, informare şi publicitate, cheltuieli care nu sunt menţionate în schema de ajutor de stat aprobată şi nu sunt prevăzute la art. 39 (4) din Regulamentul (CE) nr. 800/2008.

Potrivit dispoziţiilor art. 39 (4) din Regulamentul (CE) nr. 800/2008,

Costurile eligibile ale unui proiect de ajutor de formare sunt:

f) costurile de personal ale participanţilor la formare şi costurile indirecte generale (costuri administrative, chirie, cheltuieli generale) pana la valoarea totalului altor costuri eligibile menţionate la lit. (a) - (e). (. . . . . . . . . . . . .)".

Aceste dispoziţii au fost reluate fidel în Ordinul MMFPS nr. 309/2009, în vigoare la data semnării contractului de finanţare din speţa de fata. (anexa, art. 16, alin. (1).

Prima instanţă, făcând o analiză comparativă a acestor texte de lege, a reţinut că reclamanta a completat în cadrul cererii de finanţare, după costurile directe, rubrica 5 vizând "total cheltuieli generale de administraţie, 5% din totalul cheltuielilor directe" în suma de 11.493,80 RON, cheltuieli care, în lipsa oricărei definiţii legale a subcomponentelor "costuri administrative" si "cheltuieli generale" şi în condiţiile respectării limitei maxime permise, se încadrează în formularea art. 39 alin. (4) lit. f) din Regulamentul CE nr. 800/2008 si în anexa, art. 16, alin. (1), lit. f) din Ordinul MMFPS nr. 309/2009, mai sus redate.

Totodată, se reţine că prin Ordinul MMFPS nr. 16522/2010, publicat în Monitorul Oficial nr. 849 din 17 decembrie 2010, s-au stabilit noile formate standard ale bugetelor anexă la contractele de finanţare şi s-a impus obligaţia pentru toţi beneficiarii care încheiaseră anterior contracte de finanţare, sa adapteze contractele, condiţii în care s-a încheiat un act adiţional.

Astfel, costurile indirecte prevăzute la art. 39 (4) lit. f) din Regulamentul (CE) nr. 800/2008, au fost restructurate prin actul adiţional în lit. g) Costuri indirecte generale, din care: Cheltuieli generale de administraţie [maximum 5% din cheltuielile prevăzute la lit. a)-f) şi h)] şi închiriere/Închiriere (locaţii, bunuri)

şi lit. h) Alte cheltuieli suplimentare [maximum 5% din cheltuielile prevăzute la lit. a)-f)], care au fost defalcate în: salarii şi asimilate acestora, contribuţii sociale aferente cheltuielilor, salariale şi cheltuielilor asimilate acestora, cheltuieli pentru derularea proiectului, cheltuieli aferente activităţilor subcontractate (externalizate), Taxe şi cheltuieli de informare şi publicitate.

De vreme ce chiar prin Ghidul solicitantului şi prin Ordinul MMFES nr. 1652/2010 privind aprobarea formatului standard al bugetului, anexă la contractul de finanţare încheiat pentru proiectele depuse în cadrul schemei de ajutor de stat pentru ocuparea forţei de muncă, au fost enumerate, printre cheltuielile eligibile, şi cheltuieli suplimentare de max. 5% incluzând cheltuieli cu personalul, cheltuieli de informare şi publicitate, şi, ulterior, aceasta a aprobat cererile reclamantei de rambursare a acestor cheltuieli, Inalta Curte apreciază că nu se poate reţine în sarcina reclamantei săvârşirea niciunei abateri. Mai mult, pornind de la definiţia dată abaterii de Regulamentul CE nr. 2988/1995 privind protecţia intereselor financiare ale Comunităţilor Europene ca fiind încălcarea unei dispoziţii de drept comunitar, ca urmare a unei acţiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al Comunităţilor sau bugetele gestionate de acestea, rezultă că reclamanta era îndreptăţită să considere că răspunde numai pentru sumele încasate nejustificat ca urmare a propriei acţiuni/inacţiuni.

De altfel, prin motivele de recurs, nu este combătut raţionamentul primei instanţe, ci sunt formulate apărări cu titlu general în sensul că actul administrativ atacat este legal, întrucât respectă principiul supremaţiei dreptului comunitar, pornind de la constatările emise de Autoritatea de Audit de pe lângă Curtea de Conturi a României şi din cadrul Raportului de audit de sistem al Comisiei Europene, care nu reprezintă decizii prin care se stabilesc, de către autorităţile cu competenţe în gestionarea fondurilor europene, creanţe bugetare rezultate din nereguli, ci doar constatări cu implicaţii financiare sau cu posibile implicaţii financiare.

Instanţa de control judiciar constată că măsura adoptată de pârâtă ar fi justificată în condiţiile în care ar respecta principiile responsabilităţii autorităţilor cu competenţe în gestionarea fondurilor europene şi proporţionalităţii, potrivit căruia orice măsură administrativă adoptată trebuie să fie adecvată, necesară şi corespunzătoare scopului urmărit, atât în ceea ce priveşte resursele angajate în constatarea neregulilor, cât şi în ceea ce priveşte stabilirea creanţelor bugetare rezultate din nereguli, ţinând seama de natura şi frecvenţa neregulilor constatate şi de impactul financiar al acestora asupra proiectului/programului respectiv.

Având în vedere aceste considerente, apreciind că, în raport de criticile invocate nu sunt incidente motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., se va respinge recursul declarat ca nefondat.

Pe cale de consecinţă, vâzând dispoziţiile art. 453 C. proc. civ., va fi obligat recurentul-pârât la plata cheltuielilor de judecată constând în onorariul de avocat.

7. Temeiul soluţiei adoptate.

Pentru considerentele expuse, în conformitate cu dispoziţiile art. 496, art. 497 C. proc. civ. şi art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâta OIR POSDRU Regiunea Bucureşti-Ilfov împotriva sentinţei civile nr. 1485 din 4 mai 2016, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Obligă recurenta reclamantă la plata sumei de 2000 de RON reprezentând cheltuieli de judecată în favoarea intimatei - reclamante A. S.R.L..

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 15 mai 2019.