Statutory deadline for administrative petition resolution as recommendation rather than expiration term

Şedinţa publică din data de 15 mai 2019

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2015, reclamantul A. a chemat în judecată pârâţii Consiliul National pentru Combaterea Discriminării şi B., solicitând instanţei ca, prin hotărârea pe care o va pronunţa să dispună: obligarea pârâţilor la soluţionarea, conform prevederilor Legii nr. 233/2002 raportat la Ordinul preşedintelui C.N.C.D. nr. 144/2008, a petiţiei nr. 2633/14.03.2015 ce formează obiectul dosarului nr. x/2015; constatarea încălcării dreptului la petiţionare, a principiului general al dreptului la identitate, a dreptului la egalitate în drepturi între cetăţeni/petiţionari, a dreptului la demnitate; obligarea pârâţilor la plata unor daune morale pentru încălcarea drepturilor reclamantului în valoare de 150.000 euro la cursul BNR din data plătii (660.000 RON); obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată.

Reclamantul A. a depus cerere modificatoare la data de 21 martie 2016, prin care a solicitat instanţei constatarea încălcării dreptului la petiţionare şi realizarea dreptului pretins.

A precizat reclamantul că îşi menţine cererea de chemare în judecată cu modificarea petitului nr. 1, menţionând că a fost emisă Hotărârea CNCD nr. 458/14.10.2015 hotărâre ce încalcă dreptul la petiţionare, aşa cum prevede Legea 233/2002 raportat la Ordinul Preşedintelui CNCD nr. 144/2008, fiind adoptată într-un termen de 188 de zile, cu depăşirea termenului de 90 de zile reglementat de Ordonanţa de Guvern nr. 137/2000 la art. 20 alin. (7).

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 2390 din 7 iulie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal s-a respins excepţia lipsei de obiect.

S-a respins acţiunea, modificată, formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâţii Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării şi B. - Membru al Consiliului Naţional pentru Combaterea Discriminării, ca neîntemeiată.

3. Recursul

Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs reclamantul, criticând-o pentru nelegalitate.

Întemeindu-şi recursul pe motivul prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 4 şi 8 din C. proc. civ., în esenţă, recurentul reclamant a susţinut că soluţia primei instanţe este rezultatul greşitei aplicări a normelor de drept material, instanţa depăşind şi atribuţiile puterii judecătoreşti, completând şi modificând, prin interpretarea efectuată, norma legală.

In esenţă, recurentul - reclamant a susţinut că hotărârea CNCD nr. 458/14.10.2015 a fost emisă după înregistrarea prezentei acţiuni în instanţă, fiind un act emis pro causa, în afara termenului de soluţionare a petiţiilor de 90 zile, de decădere, fapt ce atrage nulitatea sa în temeiul art. 185 din C. proc. civ.

In acest sens, a invocat recurentul dispoziţiile art. 51 din Constituţia României, ale O.G. nr. 137/2000, ale art. 77 alin. (1) din Ordinul Preşedintelui CNCD nr. 144/2008, ale art. 4 şi 15 din O.G. nr. 27/2002, din care se desprinde natura imperativă a termenului de 90 de zile, în contradicţie cu cele statuate de prima instanţă.

Referitor la decizia nr. 5181/2010 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reţinuta în considerentele sentinţei atacate cu titlu de practică judiciară, a arătat recurentul că aceasta reprezintă un act depăşit ca fond şi formă, având în vedere că în anul 2013 a intrat în vigoare C. proc. civ. care a introdus art. 185 alin. (1), care coroborat cu dispoziţiile art. 174, prevăd expres nulitatea actului de procedură îndeplinit în afara termenului specificat de lege.

Totodată, recurentul a arătat că în mod greşit s-a apreciat că emiterea deciziei după mai bine de 188 de zile este justificată de numărul mare de dosare aflate pe rolul CNCD, arătând că i-a fost încălcat dreptul la petiţionare, pârâţii acţionând cu rea - credinţă, întrucât din punct de vedere material, membrii consiliului aveau capacitatea şi timpul necesar a soluţiona cererea în termenul prevăzut de lege (fiind anexată în acest sens motivelor de recurs, organigrama CNCD).

In ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., a invocat recurentul considerentele deciziei nr. 819 din 3 iulie 2008 pronunţată de Curtea Constituţională prin care s-a statuat că instanţele de judecată nu au competenta de a institui, modifica şi abroga norme juridice de aplicare generală.

Astfel, s-a arătat că prin motivarea sentinţei, instanţa a modificat, completat, a substituit şi a interpretat eronat normele juridice, încălcând principiul separaţiei puterilor în stat.

Pe fondul cauzei, a arătat recurentul - reclamant că pârâţii au încălcat dreptul la petiţionare, cu bună ştiinţă, încălcându-i-se posibilitatea de a se apăra, fiind lezată demnitatea personală.

Astfel, obligaţiile legale ale intimaţilor - pârâţi susţin dreptul cetăţeanului de a i se răspunde la petiţie, în termenul legal de 90 zile, iar neîndeplinirea acestor obligaţii, continuă starea de discriminare, iar pe de altă parte prin acţiunea abuzivă asupra intereselor cetăţeneşti şi personale, se creează premisele prejudiciului moral produs asupra recurentului reclamant, în formă continuă şi cu vinovăţie.

A precizat reclamantul că acţiunea sa este întemeiată pe dispoziţiile art. 1 şi 16 din Legea nr. 554/2004, solicitând instanţei de fond constatarea încălcării dreptului la petiţionare şi realizarea dreptului pretins.

Invocând dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 233/2002 de modificare a O.G. nr. 27/2002, a susţinut, prin motivele de recurs, că Preşedintele CNCD, Colegiul Director precum şi membrul B., căruia i s-a dat spre soluţionare cererea, se fac vinovaţi de proasta administrare a petiţiei, fapt ce a îngreunat accesul său la apărare, în dosarul nr. x/2015 deschis pe rolul Tribunalului Argeş cu privire la discriminarea produsă, dosar suspendat până la soluţionarea dosarului deschis pe rolul Curţii de Apel Bucureşti sub nr. x/2015, având ca obiect acţiunea în anularea deciziei CNCD.

In raport de dispoziţiile art. 1357 alin. (1) din Legea 287/2009 privind C. civ.: «Cel care cauzează altuia un prejudiciu, printr-o faptă ilicită, săvârşită cu vinovăţie, este obligat să îl repare », raportat la art. 1359 potrivit căruia « autorul faptei ilicite este obligat să repare prejudiciul cauzat şi când acesta este ca urmare a atingerii aduse unui interes al altuia, dacă interesul este legitim, serios şi, prin felul în care se manifestă, creează aparenţa unui drept subiectiv », s-a arătat că rezultă autorul şi răspunderea pentru fapta ilicită care a condus la realizarea prejudiciului moral produs recurentului reclamant, cu rea credinţă şi cu vinovăţia expresă a acestora, existând condiţiile necesare aprobării despăgubirilor morale solicitate prin cererea de chemare în judecată.

Pentru aceste motive, s-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei civile nr. 2390/2016 emisă de Curtea de Apel Bucureşti în dosarul x/2015, iar în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată aşa cum a fost ea formulată, completată şi modificată, reţinând obligativitatea intimaţilor pârâţi de a acoperi prejudiciul cauzat recurentului reclamant prin daunele morale produse.

4. Apărările intimaţilor

Intimaţii - pârâţi nu au formulat întâmpinări în cauză.

5. Procedura în faţa instanţei de recurs

Prin rezoluţia completului învestit cu soluţionarea dosarului din data de 23 octombrie 2018, a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 15 mai 2019, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigenţelor dispoziţiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., faţă de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

6. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse şi raportat la prevederile legale incidente din materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat în considerarea celor în continuare arătate.

6.1 Argumente relevante

Prin petiţia nr. 2633, adresată Consiliului Naţional pentru Combaterea Discriminării la data de 13.04.2015, potrivit confirmării de primire aflate la dosar, reclamantul a sesizat Consiliul, invocând săvârşirea unei fapte de discriminare prin neacceptarea participării sale la un concurs pentru postul de manager de bibliotecă municipală.

În urma înregistrării petiţiei, s-a format dosarul C.N.C.D. nr. x/2015.

Reclamantul a sesizat instanţa de contencios administrativ la data de 26.10.2015 cu o cerere de obligare a pârâţilor la soluţionarea petiţiei şi la plata unor despăgubiri pentru daune morale, cerere modificată in urma emiterii hotărârii nr. 458/14.10.2015, într-o cerere de "realizare a dreptului pretins".

In drept, recurentul - reclamant a invocat dispoziţiile art. 51 din Constituţia României, ale O.G. nr. 137/2000, ale art. 77 alin. (1) din Ordinul Preşedintelui CNCD nr. 144/2008, ale art. 4 şi 15 din O.G. nr. 27/2002.

Potrivit dispoziţiilor art. 20 alin. (7) din O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare, hotărârea Colegiului director de soluţionare a unei sesizări se adoptă în termen de 90 de zile de la data sesizării(...).

De asemenea, conform art. 77 din Ordinul C.N.C.D. nr. 144/2008 privind aprobarea Procedurii interne de soluţionare a petiţiilor şi sesizărilor (1) Hotărârea Colegiului director de soluţionare a unei sesizări se adoptă în termen de 90 de zile de la data sesizării (. . . . . . . . . .)

(2) Hotărârea se comunică părţilor în termen de 15 zile de la adoptare şi produce efecte de la data comunicării."

6.2. Primul motiv de casare, respectiv cel prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., invocat de către recurentul reclamant, nu este întemeiat, urmând a se înlătura critica potrivit căreia instanţa ar fi depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti.

Prin sintagma "depăşirea atribuiţilor puterii judecătoreşti" se înţelege incursiunea autorităţii judecătoreşti în sfera autorităţii executive sau legislative, astfel cum acestea sunt delimitate de Constituţie sau de legile organice, instanţa judecătorească săvârşind acte care intră în atribuţiile unor altor organe aparţinând unei alte autorităţi constituite în stat.

Astfel, în conformitate cu art. 126 alin. (1) din Constituţia României "justiţia se realizează prin Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi prin celelalte instanţe judecătoreşti stabilite de lege".

Operaţiunile de interpretare şi aplicare a dispoziţiilor legale sunt atributul exclusiv al instanţelor de judecată şi sunt inerente procesului decizional, în absenţa realizării acestor operaţiuni, putându-se invoca dispoziţiile art. 5 alin. (2) din C. proc. civ., potrivit cărora judecătorul nu poate refuza să judece pe motiv că legea nu prevede, este neclară sau incompletă.

Considerentele deciziei Curţii Constituţionale nr. 819/3 iulie 2018 au în vedere desfiinţarea unei norme juridice sau crearea unor norme de către instanţele de judecată, şi nu interpretarea legii, activitate care potrivit dispoziţiilor constituţionale mai sus redate, intră în competenta instanţelor judecătoreşti.

În al doilea rând, se constată că, deşi subsumate acestui caz de casare, criticile expuse nu vizează, propriu-zis, depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti, ci au în vedere, în realitate, concluzia la care a ajuns judecătorul ca urmare a dezlegării problemei de drept deduse judecăţii în raport de natura termenului prevăzut de art. 20 alin. (7) din O.G. nr. 137/2000 şi de art. 77 din Ordinul C.N.C.D. nr. 144/2008. Înalta Curte reţine că nu se poate reproşa instanţei de fond, pe calea acestui motiv de recurs, interpretarea unui text de lege în alt sens decât cel pretins de reclamant.

6.3 Analizând sentinţa atacată prin prisma motivelor de casare ce privesc greşita aplicare a normelor de drept material (art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.), Înalta Curte constată netemeinicia acestora.

Se impune precizarea că, în cadrul prezentei cauzei, instanţa de contencios nu a fost învestită cu cererea de anulare a deciziei emise de către CNCD, cerere care face obiectul judecăţii dosarului nr. x/2015, astfel că solicitarea recurentului de a se constata nulitatea (în condiţiile art. 185 din C. proc. civ.) a actului administrativ emis cu depăşirea termenului legal, nu poate fi analizată de către instanţa de recurs, nici chiar pe cale incidentală.

Dispoziţiile art. 20 alin. (7) din O.G. nr. 137/2000 şi de art. 77 din Ordinul C.N.C.D. nr. 144/2008, reglementează un termen de 90 de zile în care se emite hotărârea Colegiului director de soluţionare a unei sesizări, termen depăşit în speţă, astfel cum a reţinut prima instanţă.

Cu privire la natura acestui termen, respectiv de recomandare sau termen imperativ, practica Înaltei Curţi este constantă, în sensul că termenul de 90 de zile este un termen de recomandare menit să determine celeritatea desfăşurării procedurii şi nu unul de decădere, nefiind prevăzută nicio sancţiune pentru încălcarea respectivului termen.

Susţinerile recurentului reclamat, în sensul că prin adoptarea noului C. proc. civ., respectiv a art. 185 alin. (1), legiuitorul a transformat termenul de recomandare într-un termen imperativ de soluţionare a petiţiilor, de decădere, sunt neavenite, articolul reglementând sancţiunea procedurală ce intervine în cazul nerespectării unui termen imperativ in care trebuie exercitat un drept procesual, cum este cel al declarării unei căi de atac.

In afară de decizia ICCJ nr. 819/2008, invocată de instanţa fondului, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, s-a pronunţat asupra naturii juridice a termenului de 90 de zile şi prin Decizia nr. 2394 din data de 22 iunie 2017, sub imperiul Noului C. proc. civ., prin care a fost înlăturată teza recurentei-reclamante în sensul că hotărârea CNCD se impune a fi anulată pentru încălcarea prevederilor imperative ale art. 20 alin. (7) teza I şi art. 20 alin. (8) din O.G. nr. 137/2000, reţinând instanţa că termenul de 90 zile de adoptare şi cel de 30 de zile de comunicare a hotărârii CNCD au caracter de recomandare, încălcarea acestora neconstituind o cauză de nulitate a hotărârii prin care a fost soluţionată sesizarea petentei.

Cu privire la critica privind încălcarea dreptului la petiţionare prevăzut de art. 51 din Constituţia României, Înalta Curte reţine că, aceasta nu poate fi reţinută decât raportat la alin. (4) al articolului, respectiv, în raport de obligaţia administraţiei de a răspunde în termenul prevăzut de lege.

Instanţa de fond a constatat că nu se reţine încălcarea dreptului reclamantului la petiţionare, sesizarea fiind soluţionată de pârât prin emiterea deciziei nr. 458/14.10.2015, însă cu depăşirea termenului de 90 de zile prevăzut de lege.

Reţine Înalta Curte, că petiţia nr. 2633, adresată Consiliului Naţional pentru Combaterea Discriminării, a fost formulată la data de 13.04.2015, fiind format dosarul C.N.C.D. nr. x/2015.

Prin citaţia emisă la data de 20.05.2015, petentul a fost invitat la sediul Consiliului National pentru Combaterea Discriminării, în data de 23.06.2015, orele 10:00, în vederea soluţionării petiţiei.

De asemenea, prin citaţii emise la data de 20.05.2015, Consiliul Local Curtea de Argeş, Biblioteca Judeţeană Curtea de Argeş, Primăria Curtea de Argeş, Centrul Judeţean pentru Conservarea şi Promovarea Culturii Tradiţionale Argeş, Muzeul Municipal Curtea de Argeş au fost invitaţi, la sediul Consiliului Naţional pentru Combaterea Discriminării, în data de 23.06.2015, orele 10:00, în vederea soluţionării petiţiei.

Prin adresa nr. x/15.06.2015, înregistrată la C.N.C.D. la data de 17.06.2016, Primăria Municipiului Curtea de Argeş a comunicat punctul său de vedere cu privire la petiţie.

Prin adresa nr. x/19.06.2015, înregistrată la C.N.C.D. la data de 24.06.2016, Biblioteca Judeţeană "Dinicu Golescu" Argeş a comunicat punctul său de vedere cu privire la petiţie.

Punctul de vedere al Muzeului Municipal Curtea de Argeş a fost comunicat C.N.C.D. prin adresa nr. x/18.06.2015, înregistrată la C.N.C.D. la data de 19.06.2016.

La data de 14.10.2015, Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării a emis hotărârea nr. 458/14.10.2015, prin care a soluţionat petiţia formulată de reclamantul A..

Instanţa de control judiciar îşi însuşeşte concluzia la care a ajuns judecătorul fondului, în sensul că intervalul de timp pe parcursul căruia s-a derulat procedura administrativă se încadrează în limitele unui termen rezonabil, avându-se în vedere complexitatea cauzei precum şi numărul mare de cauze aflate pe rolul Consiliului Naţional pentru Combaterea Discriminării.

Totodată, se reţine că nu există niciun indiciu privind nerespectarea ordinii de soluţionare a petiţiilor de către autoritatea pârâtă, pentru a fi intemeiată cricita privind încălcarea principiului egalităţii intre petiţionari.

In ceea ce priveşte cererea de acordare a daunelor morale în cuantum de 150.000 de euro, instanţa apreciază că, acestea nu numai că nu au fost dovedite în cauză, dar nici nu există vătămarea unui drept al recurentului - reclamant

Este adevărat că legea contenciosului administrativ reglementează un contencios de plină jurisdicţie, în care competenţa instanţei nu se limitează la anularea unui act nelegal, ci include şi posibilitatea acordării daunelor morale, însă se observă că recurentul motivează aceste daune prin invocarea prejudiciului moral suferit ca urmare a respingerii participării la concurs şi a discriminării suferite pe considerente profesionale, aspecte care fac obiectul dosarului de fond, înregistrat pe rolul Tribunalului Argeş.

Mai reţine instanţa de control judiciar, că dispoziţiile invocate ale art. 4 şi 15 din O.G. nr. 27/2002, nu susţin concluziile reclamantului, acestea reglementând un caz de abatere disciplinară în sarcina funcţionarului vinovat de nesoluţionarea unei cereri în termen, care poate face obiectul unei proceduri reglementate de dispoziţiile Legii nr. 188/1999.

7. Temeiul legal al soluţiei adoptate

Constatând că sentinţa recurată este legală şi că nu există motive care să atragă casarea acesteia, în conformitate cu prevederile art. 496 C. proc. civ. şi art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 2390 din 7 iulie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 15 mai 2019.