Suspension of administrative appeal pending criminal investigation: time limits for resumption and right to effective judicial protection

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea de chemare in judecata formulata în baza art. 2 lit. h) art. 8 alin. (1), art. 10 si 18 alin. (1) din Legea 554/2004, acţiune in contencios administrativ înregistrata la 10.06.2015, reclamanta S.C. A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâta ANAF DGAMC a solicitat instanţei ca prin hotărârea ce o va pronunţa, sa dispună obligarea ANAF la soluţionarea contestaţiei depusa la data de 21.01.2015 îndreptata împotriva Deciziei de impunere nr. x/20.11.2014, încheiata in baza Raportului de Inspecţie Fiscala nr. x/20.11.2014, prin care s-au stabilit în sarcina A. obligaţii de plata suplimentare in suma de 11.845.082 RON.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 177/CA/2015 - P.I. din 05 decembrie 2012, Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins ca nefondată acţiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - Direcţia Generală de Administrare a Marilor Contribuabili.

3. Cererea de recurs şi motivele de recurs invocate

Împotriva sentinţei nr. 177/CA/2015 - P.I. din 05 decembrie 2012 a declarat recurs reclamanta S.C. A. S.R.L. prin care a solicitat admiterea recursului, modificarea în tot a hotărârii recurate şi rejudecând cauza să se admită acţiunea astfel cum a fost formulată, în sensul anulării Deciziei nr. 186/17.06.2015 şi obligarea pârâtei la soluţionarea pe fond a contestaţiei administrative formulate de reclamantă.

În critica sentinţei recurate, recurenta-reclamantă a precizat următoarele:

Prin rezoluţia din 22.06.2015, instanţa de fond a solicitat paratei sa depună la dosarul cauzei înscrisurile ce au stat la baza emiterii actului administrativ atacat (Deciziei de impunere din 20.11.2014). Parata a depus însă doar Decizia 186/17.06.2015, neţinând cont de solicitarea instanţei de judecată în sensul de a depune toate înscrisurile ce au stat la baza emiterii actelor administrative contestate de către subscrisa. Instanţa de fond nu a reiterat solicitarea către pârâtă de a depune la dosarul cauzei toate înscrisurile necesare în vederea soluţionării fondului cauzei (la dosarul cauzei nu a fost depusa nici adresa prin care organele fiscale sesizau organele de urmărire penală cu privire, la indiciile săvârşirii unei infracţiuni), pronunţând aşadar o hotărâre lovita de nelegalitate.

Recurenta-reclamantă apreciază că instanţa de fond în mod eronat a reţinut că pârâta a făcut dovada sesizării penale cu privire la existenta indiciilor săvârşirii unor infracţiuni prin sesizarea penala nr. x/16.12.2014, cu 4 zile înainte de emiterea Deciziei de impunere.

Recurenta apreciază că, faţă de menţiunile sale, dosarele sunt anterioare sesizării penale din 16.12.2014 menţionata de parata prin Decizia 186/17.06.2015.

Instanţa de fond în mod eronat a considerat că această condiţie esenţială (sesizarea organelor de urmărire penală) este îndeplinită fără a solicita pârâtei să depună la dosarul cauzei înscrisurile pe care şi-a bazat motivarea sentinţei, indicând doar următoarele:

"instanţa constata că şi aceasta condiţie este îndeplinită, pârâta formulând sesizarea penală nr. x/16.12.2014 în legătură eu faptele constatate prin raportul de inspecţie fiscală, astfel cum rezultă din Decizia nr. 186/17.06.2015, dosarul instanţei de fond.

Recurenta a susţinut prin cererea de recurs că instanţa nu poate să îşi bazeze soluţia doar pe o menţiune făcuta de către ANAF în cadrul unei decizii, fără a cunoaşte conţinutul sesizării penale respective, cât şi însăşi existenţa acestei sesizări.

Apreciază că s-ar fi impus ca instanţa de fond sa pună în vedere pârâtei să depună la dosarul cauzei sesizarea penala despre care face vorbire.

De asemenea, în mod eronat a reţinut instanţa de fond faptul ca prin actele organelor de urmărire penala, precum şi printr-o hotărâre judecătorească definitivă pronunţată între alte părţi s-a constatat legalitatea unei părti din tranzacţiile considerate fictive prin actele administrative care au fost contestate pe calea contestaţiei administrative nu este de natura să înlăture existenţa unei înrâuriri hotărâtoare asupra soluţiei ce urma să o pronunţe, dată în procedura administrativa a modului de rezolvare a sesizării penale, atât timp cât prin soluţiile pronunţate în respectivele dosare penale, cât şi prin respectiva hotărâre judecătoreasca nu s-au analizat toate raporturile juridice avute în vedere prin actele administrative care au fost contestate pe calea contestaţiei administrative, ci doar o parte dintre acestea. Instanţa de fond a apreciat eronat acest aspect având în vedere că a omis să verifice îndeplinirea condiţiilor cumulative la care a făcut referire.

Recurenta-reclamantă mai arată că instanţa de fond nu s-a pronunţat cu privire la toate capetele de cerere, în speţa nefiind dată vreo motivare pentru neobligarea pârâtei la soluţionarea pe fond a contestaţiei administrative, vorbindu-se doar de respingerea ca nefondata a cererii bazata pe presupusa îndeplinire de către ANAF a dispoziţiilor art. 214 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală. Mai mult decât atât, reclamanta a solicitat cheltuieli de judecata pe fondul cauzei, aşadar în mod greşit a reţinut instanţa de fond prin sentinţa pronunatat ca nu s-au solicitat cheltuieli de judecata.

În susţinerea cererii de recurs recurenta-reclamantă a invocat motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., republicat.

4. Apărarea formulată în cauză

La data de 24 martie 2016, intimata Direcţia Generală a Marilor Contribuabili a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului formulat şi menţinerea ca temeinică şi legală a sentinţei civile recurate.

5. Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru

În cauză a fost întocmit raport asupra admisibilităţii în principiu a recursului la data de 25.07.2017, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ. şi s-a dispus comunicarea acestui act procedural la data data de 27 martie 2018.

Prin încheierea din 31 octombrie 2018 Înalta Curte, constatând că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigenţelor dispoziţiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ. a stabilit termen pentru judecata pe fond a recursului la data de 14 mai 2019.

În motivarea acestei dispoziţii s-au avut în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând recursul civil de faţă Înalta Curte constată că recurenta-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o acţiune prin care a solicitat ca prin hotărârea ce o va pronunţa, sa dispună obligarea ANAF la soluţionarea contestaţiei depusa la data de 21.01.2015 îndreptata împotriva Deciziei de impunere nr. x/20.11.2014, încheiata in baza Raportului de Inspecţie Fiscala nr. x/20.11.2014, prin care s-au stabilit în sarcina S.C. A. S.R.L. obligaţii de plata suplimentare in suma de 11.845.082 RON.

Soluţionând acţiunea reclamantei, instanţa de fond, luând act că este îndeplinită condiţia existenţei unei înrâuriri hotărâtoare asupra soluţiei ce urmează să fie dată în procedură administrativă a modului de rezolvare a sesizării penale, având în vedere că soluţionarea contestaţiei depinde de stabilirea realităţii sau a fictivităţii operaţiunilor economice care au format obiectul sesizării penale, a respins acţiunea formulată de reclamantă.

Pentru a prinunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut că în speţă soluţia de suspendare a soluţionării contestaţiei este motivată în drept pe dispoziţiile art. 214 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 92/2003 precum şi în fapt, arătându-se că litigiul izvorăşte din aprecierea făcută de organele fiscale asupra unor înscrisuri sau operaţiuni şi numai în funcţie de stabilirea naturii faptelor săvârşite, a realităţii şi legalităţii operaţiunilor respective se poate soluţiona contestaţia administrativă.

În ceea ce priveşte condiţia existenţei unei sesizări penale cu privire la existenţa indiciilor săvârşirii unei infracţiuni, instanţa de fond a reţinut că şi aceasta este îndeplinită, pârâta formulând sesizarea penală nr. x/16.12.2014 în legătură cu faptele constate prin raportul de inspecţie fiscală, astfel cum rezultă din Decizia nr. 186/17.06.2015 .

Instanţa de fond în motivarea soluţiei sale a reţinut şi că, prin acte ale organelor de urmărire penală precum şi printr-o hotărâre judecătorească definitivă pronunţată între alte părţi s-a constatat legalitatea unei părţi din tranzacţiile considerate ca fictive prin actele administrative care au fost contestate pe calea contestaţiei administrative nu este de natură să înlăture existenţa unei înrâuriri hotărâtoare asupra soluţiei ce urmează să fie dată în procedură administrativă a modului de rezolvare a sesizării penale, atât timp cât prin soluţiile pronunţate în respectivele dosare penale precum şi prin respectiva hotărâre judecătorească nu s-au analizat toate raporturile juridice avute în vedere prin actele administrative care au fost contestate pe calea contestaţiei administrative ci doar o parte dintre acestea.

Înalta Curte a constatat că recurenta-reclamantă, faţă de argumentele instanţei de fond în considerentele sentinţei recurate a criticat legalitatea hotărârii primei instanţe din perspectiva motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., republicat.

În vederea dezlegării ambelor motive de casare învocate de recurenta-reclamantă, Înalta Curte apreciază că este necesară o prezentare sumară a contextului faptic şi juridic al speţei.

Din cuprinsul deciziei nr. 186 din 17.06.2015, măsura suspendării soluţionării contestaţiei administrative formulate de recurenta-reclamantă a fost dispusă în temeiul prevederilor art. 214 din O.G. nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală.

Potrivit dispoziţiilor art. 214 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 92/2003, organul de soluţionare competent poate suspenda, prin decizie motivată, soluţionarea cauzei atunci când organul care a efectuat activitatea de control a sesizat organele în drept cu privire la existenţa indiciilor săvârşirii unei infracţiuni a cărei constatare ar avea o înrâurire hotărâtoare asupra soluţiei ce urmează să fie dată în procedură administrativă.

Procedura administrativă este reluată la încetarea motivului care a determinat suspendarea sau, după caz, la expirarea termenului stabilit de organul de soluţionare competent potrivit alin. (2), indiferent dacă motivul care a determinat suspendarea a încetat sau nu, prevede alin. (3) al aceluiaşi articol.

În cauza de faţă, decizia de soluţionare a contestaţiei administrative a fost emisă ca urmare a încheierii procesului-verbal nr. x/11.06.2014 şi a formulării sesizării penale nr. x/016.012.2014.

În cuprinsul deciziei nr. 186 din 17.06.2015 s-a reţinut faptul că interdependenţa de care face vorbire art. 214 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 92/2003 este demonstrată prin aceea că inspecţia fiscală a reţinut în sarcina contribuabilului prevalarea de o serie de tranzacţii ce nu au existat în realitate, însă care au avut consecinţa fiscală a eludării obligaţiilor fiscale ale acestuia din urmă; organul de inspecţie fiscală a sesizat organele de cercetare penală cu verificarea acestor tranzacţii, astfel că hotărârea instanţei penale urmează a avea autoritate de lucru judecat cu privire la existenţa faptelor pentru care a fost sesizat organul de cercetare penală.

Înalta Curte examinând sentinţa civilă criticată din perspectiva primului motiv de casare invocat de către recurenta-reclamantă, cel prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., constată că acesta nu este fondat, întrucât prima instanţă a analizat efectiv criticile reclamantei la adresa legalităţii deciziei nr. 186 din 17.06.2015.

Sub acest aspect, instanţa de fond a făcut o analiză obiectivă şi proprie cu privire la legalitatea deciziei nr. 186/17.06.2015 din perspectiva prevederilor art. 214 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 92/2003 şi a .

Raportat la criticile reclamantei şi la considerentele sentinţei civile în analiză, Înalta Curte apreciază că prima instanţă a dat curs obligaţiei prevăzute de art. 425 C. proc. civ., hotărârea fiind motivată, context în care motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. nu este incident în speţă, urmând a fi înlăturat.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul reclamantei este fondat din perspectiva acestui motiv de casare, hotărârea primei instanţe urmând a fi casată şi, în rejudecare, acţiunea reclamantei va fi admisă, cu consecinţa anulării deciziei nr. 186 din 17.06.2015 şi obligării intimatei Direcţia Generală de Administrarea a Marilor Contribuabili la soluţionarea contestaţiei formulate de reclamantă împotriva Deciziei de impunere nr. x/20.11.2014.

Pentru a decide astfel, Înalta Curte constată că, deşi raportat la momentul emiterii deciziei nr. 186 din 17.06.2015, se poate reţine întrunirea formală a condiţiilor prevăzute de art. 214 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 92/2003, împrejurarea că după o perioadă de timp semnificativă de la data sesizării organelor de cercetare penală nu este probată în cauză începerea urmăririi penale cu privire la faptele ce fac obiectul sesizării nr. x/16.12.2014 impune desfiinţarea soluţiei de suspendare a contestaţiei administrativ fiscale şi obligarea organului fiscal la soluţionarea acesteia, pentru că numai astfel se poate asigura recurentei-reclamante accesul efectiv la justiţie.

Înalta Curte constată că dispoziţiile art. 214 din O.G. nr. 92/2003 nu oferă niciun un remediu adecvat în privinţa contribuabililor interesaţi, pentru ipoteza în care cercetarea penală faţă de care s-a dispus suspendarea soluţionării contestaţiei administrativ fiscale se desfăşoară cu mare întârziere sau pentru ipoteza în care sesizarea penală nu a fost urmată de începerea procesului penal.

Astfel, odată dispusă suspendarea soluţionării contestaţiei, pentru motivul prevăzut de art. 214 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 92/2003, reluarea procedurii administrative se poate dispune numai la încetarea motivului care a determinat suspendarea şi, de aceea, contribuabilul nu are posibilitatea de a solicita organului fiscal reluarea procedurii administrative, cât timp nu a fost pronunţată în cauză o soluţie definitivă în procesul penal.

Spre deosebire de soluţia legislativă oferită de prevederile art. 214 din Codul de procedură fiscală, Înalta Curte constată că aplicarea principiului "penalul ţine în loc civilul", principiu ce stă, de altfel, şi la baza reglementării suspendării soluţionării contestaţiei administrativ fiscale, oferă garanţii adecvate subiecţilor de drept, aceştia având posibilitatea de a solicita instanţei civile continuarea judecăţii atunci când cercetarea penală se desfăşoară cu mare întârziere.

Astfel, potrivit dispoziţiilor art. 413 alin. (1) pct. 2 C. proc. civ., instanţa poate suspenda judecata când s-a început urmărirea penală pentru o infracţiune care ar avea o înrâurire hotărâtoare asupra hotărârii ce urmează să se dea, dacă legea nu prevede altfel.

Reglementarea conţinută de C. proc. civ. nu este aplicabilă în privinţa procedurii de soluţionare a contestaţiilor administrativ-fiscale însă trebuie observat faptul că raţiunea instituirii acestui caz de suspendare facultativă a judecăţii este identică celei avute în vedere de legiuitor cu prilejul edictării art. 214 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 92/2003.

Însă, potrivit dispoziţiilor art. 413 alin. (3) C. proc. civ., instanţa poate reveni motivat asupra suspendării dacă urmărirea penală care a determinat suspendarea durează mai mult de un an de la data la care a intervenit suspendarea, fără a se dispune o soluţie în acea cauză.

În mod similar, Înalta Curte constată preocuparea legiuitorului pentru limitarea, în timp, a posibilului efect prejudiciabil şi în cazul acţiunii civile formulate direct la instanţa civilă, pentru repararea prejudiciului cauzat prin infracţiune.

Şi în această situaţie este prevăzută soluţia suspendării judecăţii acţiunii civile însă, spre deosebire de reglementarea procesuală penală anterioară, actualul C. proc. pen. prevede, la art. 27 alin. (7), că o atare suspendare operează de drept, numai după punerea în mişcare a acţiunii penale şi până la rezolvarea în primă instanţă a cauzei penale, dar nu mai mult de un an.

Astfel cum s-a subliniat mai sus, deşi reglementările citate nu sunt direct aplicabile speţei, citarea acestora este utilă pentru a sublinia faptul că în cazul suspendării contestaţiei administrativ fiscale până la soluţionarea unei sesizări penale, dispoziţiile O.G. nr. 92/2003 nu oferă niciun remediu adecvat contribuabilului pentru ipoteza în care cercetarea penală nu are loc efectiv sau se desfăşoară cu o mare întârziere.

Mai mult, contribuabilul împotriva căruia a fost formulată sesizarea penală nu are la îndemână întotdeauna nici exerciţiul unei contestaţii împotriva tergiversării urmării penale, fiind de observat că, potrivit dispoziţiilor art. 4881 C. proc. pen., contestaţia poate fi introdusă de către suspect, inculpat, persoana vătămată, partea civilă şi partea responsabilă civilmente. Or, în contextul în care nu a fost începută urmărirea penală, iar contribuabilul nu a dobândit niciuna din calităţile prevăzute de art. 488 indice 1 C. proc. pen., contestaţia astfel formulată apare ca fiind inadmisibilă.

Cu toate acestea, este la fel de necesară precizarea faptului că, în absenţa unei hotărâri de suspendare a executării actului administrativ fiscal, decizia de impunere a cărei contestaţie administrativă este suspendată, conform art. 214 din O.G. nr. 92/2003, continuă să aibă caracterul executoriu inerent oricărui act administrativ, context în care contribuabilul, cum este cazul şi recurentei-reclamante din speţa de faţă, deşi nu are posibilitatea de a suspune cenzurii instanţei de contencios administrativ şi fiscal legalitatea deciziei de impunere este expus, totuşi, posibilităţii executării silite, în baza acestei decizii de impunere.

Raportat la starea de fapt şi la toate considerentele anterior menţionate Înalta Curte apreciază că menţinerea suspendării soluţionării contestaţiei administrativ fiscale echivalează cu un exces de putere săvârşit de autoritate, care vatămă dreptul recurentei-reclamante la soluţionarea contestaţiei şi judecarea cauzei sale într-un termen rezonabil, recunoscut în primul rând prin dispoziţiile art. 21 din Constituţia României.

De aceea, unicul remediu menit a garanta efectiv accesul recurentei-reclamante la justiţie, în contextul factual reţinut de instanţă, este desfiinţarea deciziei nr. 186/17.06.2015 şi obligarea intimatei-pârâte Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - Direcţia Generală a Marilor Contribuabili la soluţionarea contestaţiei formulate de reclamantă împotriva Deciziei de impunere nr. x/20.11.2014, a Raportului de inspecţie fiscală nr. x/20.11.2014 şi a Procesului-verbal nr. x/11.06.2014.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte, apreciind că motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. este fondat, în temeiul art. 496 alin. (1) din acelaşi act normativ, raportat la art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va admite recursul formulat de recurenta-reclamantă şi rejudecând cauza va anula decizia nr. 186 din 17.06.2015 emisă de intimata-pârâtă.

În ceea ce priveşte cererea recurentei de obligarea intimatei-pârâte la plata cheltuielilor de judecată, Înalta Curte în temeiul art. 453 alin. (1) C. proc. civ., apreciază că este întemeiată, urmând a o admite, însă apreciind complexitatea cauzei ca fiind redusă, în temeiul art. 451 alin. (2) C. proc. civ., inastanţa va reduce cunatumul cheltuielilor de judecată ce urmează a fi acordate recurentei-reclamante la suma de 3000 RON.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta S.C. A. S.R.L. împotriva sentinţei nr. 177/CA/2015 - P.I. din 2 decembrie 2015 a Curţii de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând cauza admite acţiunea.

Anulează Decizia nr. 186 din 17.06.2015 şi obligă pârâtă să soluţioneze contestaţia formulată de reclamantă.

Obligă pârâta la plata sumei de 3000 RON către recurenta-reclamantă, reprezentând cheltuieli de judecată, reduse conform art. 451 alin. (2) C. proc. civ.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 14 mai 2019.