Administrative liability of local executive for contraventional penalty on failure to adapt public transport for disabled persons: continuity of offense and standing under Law 215/2001 and Law 448/2006

Şedinţa publică din data de 10 mai 2019

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată la data de la data de 05.07.2016 sub nr. x/2016 pe rolul Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamantul Primarul Municipiului Arad a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării, în principal, anularea parţială a Hotărârii nr. 357 din 11.05.2016, emisă de pârât, iar în subsidiar, admiterea cererii cu consecinţa modificării parţiale a hotărârii atacate şi înlocuirea amenzii stabilite în sarcina Primarului Municipiului Arad, cu sancţiunea avertismentului.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 251 pronunţată în data de 19 octombrie 2016, Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia lipsei calităţii de autoritate locală sancţionată contravenţional a Primarului Municipiul Arad excepţia prescripţiei dreptului de constatare a contravenţiei privind neasigurarea condiţiilor de transport, prin mijloacele de transport în comun, a persoanelor cu dizabilităţi locomotorii şi acţiunea formulată de reclamantul Primarul Municipiului Arad, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării.

3. Recursul formulat în cauză şi motivele de casare invocate

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a declarat recurs Primarului Municipiul Arad, care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi pe fond, rejudecând cauza să se dispună anularea parţială a Hotărârii nr. 357 din 11.05.2016, emisă de pârât, iar în subsidiar, admiterea cererii cu consecinţa modificării parţiale a hotărârii atacate şi înlocuirea amenzii stabilite în sarcina Primarului Municipiului Arad, cu sancţiunea avertismentului.

Consideră că hotărârea a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, precum şi cu încălcarea dispoziţiilor legale incidente în cauză.

Prima critică a vizat faptul că instanţa de fond a încălcat prevederile Legii nr. 215/2001 republicată cu modificările ulterioare şi ale art. 26 alin. (3) din O.G. nr. 137/2000, apreciind că excepţia privind lipsa calităţii de contravenient a Primarului Municipiului Arad este nefondată.

Consideră că argumentele primei instanţe cu referire la atribuţiile prevăzute de art. 2, lit. d) şi de art. 36, alin. (6) din Legea nr. 215/2001 nu sunt suficiente pentru înlăturarea dispoziţiilor speciale ale art. 26, alin. (3) din O.G. nr. 137/2000 şi art. 21, alin. (1) din Legea nr. 215/2001 republicată.

Susţine că Primarul Municipiului Arad nu are calitate de contravenient şi nu poate fi parte în cadrul raportului obligaţional stabilit în cadrul Hotărârii nr. 357 din 11.05.2016, emisă de Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării, neputând fi obligat la plata amenzii contravenţionale în condiţiile în care legiuitorul prin prisma prevederilor O.G. nr. 137/2000, stabileşte posibilitatea sancţionării doar a persoanelor juridice şi nu direct a reprezentaţilor acestora.

A doua critică a vizat faptul că în mod nelegal Curtea de apel Timişoara a respins ca neîntemeiată excepţia prescripţiei dreptului de constatare a contravenţiei privind neasigurarea condiţiilor de transport, prin mijloacele de transport în comun, a persoanelor cu dizabilităţi locomotorii, invocate de către reclamant, făcând o aplicare greşită prevederilor art. 20 alin. (1) din O.G. nr. 137/2000.

Sub acest aspect a menţionat că parcul auto şi de tramvaie din municipiul Arad ce asigură transportul local, funcţionează dinainte de anul 2000, iar pârâta însărcinată cu verificarea şi sancţionarea neregulilor avea posibilitatea să constate şi să le sancţioneze anterior anului 2014.

De asemenea, consideră că prima instanţă în mod greşit a apreciat prezenţa unei contravenţii continue, cât timp în speţă municipiul Arad nu a adoptat o poziţie inactivă şi de ignorare a prevederilor Legii nr. 448/2006 republicată. Sub acest aspect arată că municipiul Arad din anul 2014 şi-a îmbunătăţit parcul mijloacelor de transport prin adaptarea şi achiziţionarea vehiculelor de transport în comun, care asigură transportul persoanelor cu dizabilităţi. În speţă aşa cum reiese şi din tabelul evidenţiat la pagina 5 al hotărârii atacate, de la 56 de autobuze adaptate în anul 2014, la 60 de autobuze şi 6 tramvaie adaptate existente în parcul mijloacelor de transport în comun din Arad în anul 2016.

Pe fond, arată că, instanţa de fond a înlăturat nelegal argumentele prezentate în acţiunea formulată de reclamant şi a stabilit în mod netemeinic că a încălcat obligaţiile impuse de art. 22 din Legea nr. 448/2006.

Susţine că Municipiul Arad a făcut şi face eforturi financiare deosebite pentru a asigura accesul cât mai facil al persoanelor cu handicap locomotor la mijloacele de transport în comun. Astfel, din totalul de 126 staţii de tramvai urbane existente în Municipiul Arad, 69 dintre acestea sunt amenajate pentru persoanele cu dizabilităti locomotorii, alte două staţii fiind amenajate în localităţile suburbane.

Curtea de Apel Timişoara a reţinut în mod greşit încălcarea de către reclamant a obligaţiilor impuse de art. 22 din Legea nr. 448/2006, apreciind în mod netemeinic existenţa unei discriminări directe în sensul art. 2, alin. (1) din O.G. nr. 137/2000. Pornind de la principiile care stau la baza protecţia şi promovării drepturilor persoanelor cu handicap prevăzute la art. 3 din Legea nr. 448/2006 ce impun autorităţilor publice obligaţia să promoveze, să respecte şi să garanteze drepturile persoanei cu handicap, consideră că la nivelul transportului public în comun realizat la nivelul municipiului Arad, reclamantul a dovedit o atitudine pozitivă în respectarea principiilor enunţate în articolul mai sus enunţat.

În acest sens, consideră aprecierea primei instanţe, cu privire la nerespectarea prevederilor art. 22 din Legea nr. 448/2006, ca fiind neîntemeiată cât timp în reţeaua transportului urban există achiziţionate 6 tramvaie noi complet dotate pentru persoanele cu dizabilităti, care circulă pe cea mai lungă rută din municipiu, fapt ce demonstrează aplicarea de către reclamant a dispoziţiilor lit. a) al art. 22, precum şi a lit. b) al aceluiaşi articol, în condiţiile în care există un număr de 18 autobuze dotate cu trapă manuală şi 42 de autobuze dotate cu trapă manuală şi podea înclinată, special pentru persoanele cu dizabilităti locomotorii, în scopul facilitării accesului în mijloace de transport în comun a acestor persoane.

Or, în condiţiile în care la nivelul transportului public în comun din municipiul Arad există vehicule adaptate şi concepute cu sisteme ce asigură transportul în comun pentru persoanelor cu dezabilităţi nu se poate reţine pasivitatea autorităţii locale şi nici incidenţa art. 2 alin. (4) şi art. 10 lit. g) din O.G. nr. 137/2010, cât timp nu se află în prezenţa unui tratament injust şi nici un refuz privind accesul unei persoane la serviciile oferite de companiile de transport în comun.

În ceea ce priveşte cererea de înlocuire a sancţiunii amenzii aplicate cu avertismentul, curtea de apel în mod neîntemeiat a arătat că solicitarea nu poate fi primită.

Faţă de argumentele expuse în motivarea acţiunii rezultă fără îndoială că nu se află în prezenţa unei discriminări directe conturate într-un refuz din partea reclamantului de a asigura accesul persoanelor cu dizabilităţi la serviciile de transport public în comun, cât timp a dovedit existenţa vehiculelor adaptate la nevoile persoanelor cu dizabilităţi, precum şi demersurile continue ale municipalităţii pentru achiziţionarea mijloacelor de transport în comun adaptate cerinţelor persoanelor cu dizabilităţi, aspect ce scoate din sfera pasivităţii autoritatea publică locală, situaţie în care prima instanţă în analizarea acestei cereri trebuia să facă aplicabilitate prevederilor art. 21, alin. (3) din O.G. nr. 2/2001, raportat la împrejurările săvârşirii presupusei fapte contravenţionale.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Înalta Curte, examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurentul-reclamant, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, constată că recursul este nefondat, neputându-se reţine incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., invocat.

Prin Hotărârea nr. 357/11.05.2016 a Consiliului Naţional pentru Combaterea Discriminării s-a constatat întrunirea elementelor constitutive ale contravenţiei prevăzute de art. 2 alin. (1) şi (4) coroborate cu art. 10 lit. g) şi h) şi art. 15 din O.G. nr. 137/2000 pentru fapta de a nu asigura condiţiile de transport pentru persoanele cu dizabilităţi şi Convenţia privind dreptul persoanelor cu dizabilităţi, aplicându-se sancţiunea amenzii contravenţionale de 8.000 RON pentru primarii mai multor localităţi, printre care şi Primarul Municipiului Arad.

Primarul Municipiului Arad a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu verificarea legalităţii Hotărârii nr. 357/2016 a C.N.C.D., acţiune ce a fost respinsă de prima instanţă.

Se constată că, prin argumentele dezvoltate în cererea de recurs, recurentul-reclamant nu face altceva decât să reia criticile de nelegalitate expuse în cererea de chemare în judecată, instanţa de fond pronunţându-se în mod corect cu privire la toate aceste aspecte.

Astfel, prin motivele de recurs, întemeiate formal pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul nu arată care sunt motivele de nelegalitate ale sentinţei recurate din perspectiva dispoziţiilor legale evocate, susţinând, în esenţă, că Primarul Municipiului Arad nu are niciun fel de atribuţii raportat la transportul local, că este prescris dreptul de constatare al contravenţiei şi că a respectat prevederile art. 22 din Legea nr. 448/2016, cumpărând şi dotând mijloacele de transport în comun cu trape manuale pentru persoanele cu dizabilităţi locomotorii.

Prima critică nu poate fi reţinută având în vedere că primarul este autoritate a administraţiei publice locale prin care se realizează autonomia locală conform art. 121 alin. (1) din Constituţia României.

Înalta Curte consideră că reclamantul, în calitatea sa de Primar al Municipiului. Arad are calitatea de subiect al contravenţiei, aceasta fiind justificată prin prisma art. 61 alin. (2) din Legea 215/2001, deoarece este obligat să asigure respectarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor, din această perspectivă excepţia de nulitate a hotărârii contestate nu este întemeiată.

Chiar dacă Consiliul Local are atribuţii în adoptarea hotărârilor în sensul asigurării cadrului necesar privind furnizarea serviciilor publice de transport local conform art. 36 alin. (2) lit. d) şi 36 alin. (6) lit. a) pct. 14 din Legea 215/2001 pe care le coordonează Primarul, acesta are drept de iniţiativă în adoptarea acestor hotărâri şi conduce întreg aparatul administrativ în calitate de autoritate executivă a U.A.T.

De asemenea, potrivit art. 22 din Legea nr. 448/2006 privind protecţia şi promovarea drepturilor persoanelor cu handicap, "Autorităţile administraţiei publice locale au obligaţia să ia următoarele măsuri specifice în vederea asigurării transportului în comun al persoanelor cu handicap:

a) să achiziţioneze mijloace de transport în comun adaptate;

b) să adapteze mijloacele de transport în comun aflate în circulaţie în limitele tehnice posibile, conform reglementărilor în vigoare."

Potrivit art. 63 alin. (5) lit. c) din Legea nr. 215/2004, primarul ia măsuri pentru organizarea exercitării şi executării în concret a activităţii din domeniile prevăzute la art. 36 alin. (6) lit. d) privind gestionarea serviciilor furnizate către cetăţeni.

În cauză contravenţia constă în neluarea măsurilor necesare pentru adaptarea parcului auto de transport public local pentru nevoile persoanelor cu dizabilităţi. Persistenţa în timp a acestei situaţii nu este în măsură de a genera o contravenţie neacoperită de actul normativ, ci de a sancţiona o conduită neconformă stabilită de acesta. A arunca responsabilitatea între Consiliul local şi Primar înseamnă a goli de conţinut prevederile legale şi convenţionale şi de a lăsa persoanele cu nevoi speciale în imposibilitate de deplasare.

Faţă de dispoziţiile legale evocate, se constată că în mod corect a reţinut instanţa de fond că instituţia primarului, în calitate de organ executiv, are obligaţia de a lua măsurile necesare pentru asigurarea accesului în mijloacele de transport în comun a persoanelor cu dizabilităţi locomotorii.

În ceea ce priveşte incidenţa excepţiei prescrierii dreptului de constatare al contravenţiei, nici această critică nu este fondată, întrucât, astfel cum în mod corect a reţinut şi motivat judecătorul fondului, în cauză contravenţia nu s-a prescris, ci ea este continuă, situaţia respectivă, conform susţinerilor recurentului-reclamant, existând în timp, încă dinainte de anul 2000, aspect ce se încadrează în prevederile art. 13 alin. (2) din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor.

Pe fondul cauzei, Înalta Curte nu poate reţine ca fiind întemeiate nici una dintre criticile din recurs, faţă de următoarele aspecte:

Recurentul-reclamant Primarul Municipiului Arad a fost chestionat cu privire la numărul de mijloace de transport adaptate persoanelor cu nevoi speciale, dar a înţeles să nu răspundă solicitării, aşa încât nu poate acuza CNCD de lipsă de diligenţă fiind singurul responsabil de faptul că situaţia a fost considerată neschimbată.

Totodată, situaţia a fost consemnată şi în Hotărârile nr. 251/2014 şi nr. 271/2015 prin care s-au acordat termene de remediere a situaţiei, fără însă să se fi adaptat toate mijloacele de transport în comun. De altfel, cum în mod legal a reţinut nstanţa de fond, împrejurarea că o parte din acestea au fost adaptate (puţine ca număr, însă) a şi atras aplicarea unei sancţiuni contravenţionale cu un cuantum mai mic al amenzii decât cel aplicat primarilor din localităţile unde nu s-a luat nicio măsură de înlăturare a situaţiei discriminatorii

În privinţa criticii vizând caracterul disproporţionat al amenzii, Înalta Curte reţine că este nefondată, întrucât cuantumul a fost justificat de C.N.C.D. Instituţia pârâtă văzând că situaţia nu se îndreaptă în sensul adaptării tuturor mijloacelor de transport, iar solicitările îi sunt ignorate nu a avut de ales decât sa aplice amenda spre maximul acesteia.

De asemenea, nu se poate reţine caracterul injust al amenzii, fiind evident că, raportat la situaţia de fapt reţinută prin hotărârea nr. 357/2016 emisă de Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării, reclamantul nu şi-a îndeplinit obligaţia prevăzută de dispoziţiile art. 9 alin. (1) din Legea nr. 448/2006, potrivit cărora, pentru protecţia sănătăţii fizice şi mentale a persoanelor cu handicap, autorităţile publice au obligaţia să creeze condiţii de disponibilitate, respectiv de transport, infrastructură, reţele de comunicare, a serviciilor medicale şi sociomedicale.

Rezultă, prin urmare, din dispoziţiile legale enunţate, că obligaţia de a adapta mijloacele de transport în comun aflate în circulaţie se referă la toate mijloacele de transport, neputându-se impune persoanelor cu handicap să aştepte un mijloc de transport adaptat nevoilor lor.

Prin urmare, în mod legal prima instanţă a constatat că sunt întrunite elementele constitutive ale contravenţiei şi a constatat legalitatea hotărârii atacate în parte de reclamant.

De aceea, apreciind că soluţia instanţei de fond a fost dată cu respectarea prevederilor legale, în baza art. 496 C. proc. civ. raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul Primarul Municipiului Arad împotriva sentinţei civile nr. 251 din 19 octombrie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 10 mai 2019.