Interpretation of "same salary level" in public sector pay equality norms

Şedinţa publică din data de 10 mai 2019

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată la data de 23 februarie 2016, sub nr. x/2016 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A., în temeiul disp. art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 cu referire la disp. art. 10 alin. (1) şi (3) din aceeaşi lege a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiţiei prin Ministrul Justiţiei, anularea Ordinului nr. 2508/C din 31.07.2015 al Ministrului Justiţiei, obligarea pârâtului la emiterea unui nou ordin prin care drepturile sale salariale să fie stabilite, începând cu data de 01.10.2014 la nivelul de salarizare corespunzător perioadei de vechime în muncă şi de vechime în funcţie deţinute, prin aplicarea coeficientului de majorare prevăzut de art. 10 alin. (5) din Legea nr. 284/2010 la nivelul drepturilor avute în plată la momentul emiterii ordinului, respectiv la nivelul drepturilor salariale stabilite prin Ordinul nr. 3144/C/03.09.2014 al Ministrului Justiţiei, şi fără ca nivelul drepturilor ce se vor stabili să fie inferior nivelului drepturilor salariale stabilite pentru funcţii similare în plată corespunzătoare aceleiaşi vechimi în muncă şi vechimi în funcţia de judecător; iar începând cu 01.01.2015, drepturile salariale să fie stabilite inclusiv cu respectarea dispoziţiilor art. 1 alin. (11) din O.U.G. nr. 83/2014.

In petit subsidiar, în situaţia în care se va aprecia că acţiunea în contencios administrativ formulată direct împotriva ordinului nu este admisibilă, în temeiul disp. art. 8 alin. (1) fraza a II-a din Legea nr. 554/2004, a solicitat obligarea pârâtului la soluţionarea contestaţiei formulată împotriva ordinului sus-menţionat.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 3200 pronunţată în data de 24 octombrie 2016, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis în parte acţiunea precizată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiţiei, a anulat în parte Ordinul emis de pârâtul Ministerul Justiţiei sub nr. x/31.07.2015, a obligat pârâtul să emită în favoarea reclamantei un nou ordin de încadrare salarială conform art. 1 alin. (51) din O.U.G. nr. 83/2014, astfel cum a fost aprobată prin Legea nr. 71/2015, prin recunoaşterea dreptului reclamantei de a beneficia de diferenţele salariale rezultate din efectuarea demersurilor legale pentru alocarea fondurilor necesare achitării acestor diferenţe, începând cu data de 09.04.2015 şi a respins în rest acţiunea precizată, ca neîntemeiată.

3. Recursurile formulate în cauză şi motivele de casare invocate

Împotriva sentinţei civile menţionate la pct. 2 a declarat recurs pârâtul Ministerul Justiţiei, care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi pe fond respingerea acţiunii ca netemeinice.

A susţinut în primul rând că, instanţa de fond în mod eronat a dispus obligarea pârâtului să emită în favoarea reclamantei un nou ordin de încadrare salarială, întrucât această atribuţie revine Ministrului Justiţiei şi nu a Ministerului de Justiţie, care are rolul de a gestiona fondurile alocate instanţelor de judecată, respectiv de a vira banii. Astfel, pentru a avea calitate de parte în proces, aceasta trebuie să corespundă cu calitatea de titular al dreptului şi respectiv al obligaţiei ce formează conţinutul raportului juridic de drept material dedus judecăţii.

În consecinţă, a arătat că, neexistând o concordanţă între persoana obligată prin hotărâre, respectiv Ministerul Justiţiei şi atribuţia de a emite ordine de salarizare stabilită prin lege acestei instituţii, a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare la instanţa de fond în vederea restabilirii în mod corect a cadrului procesual.

A mai arătat recurentul că, în situaţia în care intenţia legiuitorului ar fi fost ca prevederile art. 1 alin. (5)1 să fie aplicabile întregului personal din toate instituţiile şi autorităţile publice, acest lucru ar fi fost realizat prin modificarea expresă a alin. (1) şi (2) ale art. 1 din O.U.G. nr. 83/2014 şi nu prin aprobarea unor norme derogatorii de la prevederile acestor alineate.

Subliniază recurentul că, în realitate, instanţa de fond a extins aplicarea normei legale arătate la categorii de personal cărora nu li se adresează, bazându-şi soluţia pe intenţia legiuitorului, ca măsură reparatorie, de înlăturare a diferenţelor salariale între persoane aflate în aceleaşi condiţii de vechime în muncă şi în funcţie şi reţinând că astfel de diferenţe apar şi între judecători, prin aplicarea legilor anuale de salarizare începând de la 01 ianuarie 2016.

Or, instanţa de fond are atribuţii în ce priveşte aplicarea legii şi nu atribuţia de a completa norma legală prin interpretarea intenţiei legiuitorului în ce priveşte înlăturarea sensului discriminatoriu instituit prin dispoziţii legale. Mai mult, precizează recurentul, nici Curtea Constituţională nu are competenţa de a se pronunţa asupra lipsei unei reglementări, stabilind constant în jurisprudenţa sa că nu este legislator pozitiv şi nici nu are dreptul de a impune legiuitorului introducerea în textul legii în vigoare a unei alte dispoziţii decât cele existente în cuprinsul acesteia (Decizia nr. 171 din 28 februarie 2006, publicată în Monitorul Oficial nr. 316 din 7 aprilie 2006).

În aceste condiţii, consideră recurentul, câtă vreme textul în discuţie constituie o normă de excepţie, de strictă interpretare, care nu a fost declarat neconstituţional, instanţa de fond era ţinută să-l aplice ca atare.

La data de 27 februarie 2017 reclamanta A. a formulat întâmpinare şi recurs incident prin care a solicitat respingerea ca nefondat a recursului declarat de recurentul-pârât Ministerul Justiţiei şi admiterea recursului incident, casarea sentinţei civile nr. 3200/24.10.2016 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2016, şi trimiterea cauzei în vederea rejudecării acţiunii.

A precizat că primul motivul de nelegalitate este cel prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. şi vizează încălcarea regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii. Totodată, el priveşte omisiunea primei instanţe de a analiza toate motivele de nelegalitate invocate prin cererea introductivă, modificată la primul termen de judecată şi de a prezenta argumentul juridic al înlăturării motivelor invocate.

In mod nelegal, cu încălcarea prevederilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. a art. 5 alin. (1), art. 14 alin. (5) şi alin. (6), art. 22 alin. (1) şi alin. (6) C. proc. civ., prima instanţă nu s-a pronunţat asupra a tot ce s-a cerut şi nu a prezentat motivele pentru care nu a primit motivele de nelegalitate invocate de reclamantă, limitându-se la judecarea cauzei exclusiv din prisma art. 5 alin. (11) din O.U.G. nr. 83/2014, iar acţiunea reclamantei a privit inclusiv aspecte ce ţin de calculul efectiv al drepturilor.

A mai susţinut că, deşi a solicitat administrarea probei cu expertiza contabilă, curtea de apel nu a supus discuţiei şi nu a admis cererea de probatorii solicitată prin cererea introductivă, după cum nu a respins-o dacă aprecia inadmisibilitatea probei. În acest context, prin nepronunţare a privat-o de dreptul la probarea susţinerilor, hotărârea nereţinând în mod corespunzător situaţia de fapt, cu consecinţa denaturării adevărului.

În esenţă, a apreciat că sentinţa este casabilă pentru omisiunea instanţei de a verifica legalitatea ordinului prin prisma motivelor de nelegalitate în concret invocate pe calea acţiunii, şi îndeosebi a motivului vizând încălcarea art. 6 alin. (1) şi alin. (2) si a art. 10 alin. (5) din O.U.G. nr. 103/2014, nefiind verificată baza de aplicare a procentului de majorare şi rezultatul majorării cu aplicarea procentului legal.

Prin motivul de nelegalitate prevăzut de disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta are în vedere încălcarea prevederilor O.U.G. nr. 103/2013 şi Legii nr. 284/2010.

A susţinut că, în mod greşit, Curtea de Apel prin sentinţă a stabilit legalitatea ordinului pentru perioada anterioară datei de 09.04.2015, hotărârea fiind pronunţată cu încălcarea art. 10 alin. (5) din Legea-cadru nr. 284/2010 prin neaplicarea procentului legal de majorare a indemnizaţiei de 2,5%, şi cu încălcarea art. 6 alin. (1) şi alin. (2) din O.U.G. nr. 103/2014, dispoziţiile de drept material aplicabile şi invocate prin cerere.

Faptul că nivelul salariului a crescut efectiv, nu este un argument satisfăcător, cât timp creşterea nu respectă prevederea legală ce stabileşte procentul de 2,5%, şi în realitate este inferioară majorării ce trebuia acordată în raport de prevederile legale evocate.

4. Apărări formulate în cauză

La data de 6 mai 2019, recurentul-pârât a depus la dosar un înscris prin care a învederat că a fost emis ordinul solicitat de recurenta-reclamantă, sens în care a apreciat că acţiunea a rămas fără obiect.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

Examinând cauza şi sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii, având în vedere şi susţinerile părţilor, Înalta Curte va respinge recursurile declarate în cauză ca nefondate, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

Demersul judiciar declanşat de reclamanta A. are ca obiect verificarea legalităţii Ordinului nr. 2508/C din 31.07.2015 al Ministrului Justiţiei.

Instanţa de fond a admis în parte acţiunea reclamantei prin care a solicitat anularea acestui act, iar împotriva acestei soluţii s-a exercitat calea de atac a recursului, dar criticile sunt nefondate.

Înainte de a păşi la examinarea legalităţii acestei soluţii prin prisma criticilor formulate în recurs, se impune a se verifica excepţia rămânerii fără a obiect a acţiunii, invocată de pârâtul Ministerul Justiţiei.

Excepţia rămânerii fără obiect a acţiunii reclamantelor va fi respinsă, deoarece Ordinul Ministrului Justiţiei nr. 1469/C/24 mai 2017 a fost emis în considerarea Deciziei nr. 23/26 septembrie 2016 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept şi a Deciziei Curţii Constituţionale nr. 794/2016 şi vizează drepturile salariale ale judecătorilor care funcţionau în cadrul circumscripţiei Curţii de Apel Suceava şi nu s-au depus dovezi din care să rezulte că s-ar fi acordat şi diferenţele salariale rezultate ca urmare a emiterii ordinului respectiv pentru a se putea constata că acţiunea a rămas fără obiect, în condiţiile în care, prin cererea adresată instanţei de fond, reclamanta a solicitat şi acordarea diferenţelor salariale rezultate din aplicarea greşită a unor procente.

Analizând recursurile declarate în raport de motivele invocate, instanţa de control judiciar constată că în speţă nu sunt întrunite cerinţele impuse de art. 488 din C. proc. civ., în vederea casării hotărârii: prima instanţă a reţinut corect situaţia de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză şi a realizat o încadrare juridică adecvată.

Problema centrală a cauzei, ce face şi obiectul criticilor din recurs, constă în lămurirea înţelesului dispoziţiilor alin. (5)1 al art. 1 din O.U.G. nr. 83/2014, text introdus în corpul ordonanţei de urgenţă prin legea de aprobare a acesteia, Legea nr. 71/2015 şi care prevede următoarele:

"(51) Prin excepţie de la prevederile alin. (1) şi (2), personalul din aparatul de lucru al Parlamentului şi din celelalte instituţii şi autorităţi publice, salarizat la acelaşi nivel, precum şi personalul din cadrul Consiliului Concurenţei şi al Curţii de Conturi, inclusiv personalul prevăzut la art. 5 din aceste instituţii, care beneficiază de un cuantum al salariilor de bază şi al sporurilor mai mici decât cele stabilite la nivel maxim în cadrul aceleiaşi instituţii sau autorităţi publice pentru fiecare funcţie/grad/treaptă şi gradaţie, va fi salarizat la nivelul maxim dacă îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii."

Prima instanţă a reţinut că sintagma "salarizat la acelaşi nivel" nu trebuie înţeleasă ca o normă de trimitere la categoriile de funcţionari şi personal contractual salarizat la acelaşi nivel cu aparatul Parlamentului, ci corespunde noţiunii de "acelaşi nivel cu cel ce se acordă pentru luna decembrie 2014", utilizată în alin. (1) şi (2) al art. 1 din O.U.G. nr. 83/2014, prin care executivul a intenţionat păstrarea în plată a salariilor în cursul anului 2015, la acelaşi nivel cu cel din luna decembrie a anului 2004.

Concluzia instanţei de fond este corectă, fiind susţinută nu numai de raportul comun din 17.03.2015 al Comisiei pentru muncă şi protecţie socială şi, respectiv, al Comisiei pentru buget, finanţe şi bănci din cadrul Parlamentului României asupra proiectului de lege pentru aprobarea O.U.G. nr. 83/2014, de unde rezultă că amendamentul devenit alin. (5)1 al art. 1 a fost propus pentru clarificarea textului şi eliminarea discriminării între persoane care ocupă aceleaşi funcţii, în aceleaşi condiţii de studii şi vechime, dar şi de interpretarea pe care Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a realizat-o prin Decizia nr. 23/26.09.2016, pronunţată pentru dezlegarea unei chestiuni de drept.

Prin această din urmă decizie, instanţa supremă a statuat că:

"în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 1 alin. (51) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului 'plătit din fonduri publice în anul 2015, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările şi completările ulterioare, sintagma "salarizat la acelaşi nivel" are în vedere personalul din cadrul aparatului de lucru al Parlamentului, personalul din cadrul Consiliului Concurenţei, al Curţii de Conturi, precum şi din cadrul celorlalte autorităţi şi instituţii publice enumerate de art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare; nivelul de salarizare ce va fi avut în vedere în interpretarea şi aplicarea aceleiaşi norme este cel determinat prin aplicarea prevederilor art. 1 alin. (1) şi (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările şi completările ulterioare, în cadrul aceleiaşi autorităţi sau instituţii publice".

Argumentul recurentului-pârât referitor la extinderea, de către instanţa de fond, a normei legale, în sensul completării nepermise acesteia, nu poate fi reţinut, instanţa de judecată având dreptul, dar şi obligaţia, de a interpreta textul normativ atât în litera sa, cât şi în spiritul său, urmărind ca aplicarea efectivă a legii să fie în concordanţă cu intenţia legiuitorului, astfel cum rezultă aceasta atât din textul supus analizei, cât şi din celelalte prevederi ale actului normativ, dar şi din expunerea de motive ori din celelalte acte normative incidente în domeniul vizat.

Instanţa de judecată este datoare să asigure o aplicare unitară, congruentă, a tuturor actelor normative ce reglementează o situaţie juridică, aspect confirmat de motivarea Deciziei nr. 23/2016 pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în cuprinsul căreia se arată că:

"Deşi expunerea de motive a unui act normativ nu are valoare obligatorie, ea este utilă pentru identificarea sau clarificarea intenţiei legiuitorului în operaţiunea de interpretare a unei norme juridice, din perspectivă istorico-teleologică.

(...)dacă s-ar admite că prin art. 1 alin. (51) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările şi completările ulterioare, s-ar fi stabilit criteriul aceluiaşi nivel de salarizare între personalul din celelalte autorităţi şi instituţii publice şi personalul din aparatul de lucru al Parlamentului, iar nu criteriul aceluiaşi nivel de salarizare între persoanele care ocupă aceleaşi funcţii, în aceleaşi condiţii de studii şi vechime, în cadrul aceleiaşi autorităţi sau instituţii publice, ar însemna ca, pe cale de interpretare, să se limiteze domeniul de aplicare a acestei norme şi să fie exceptate de la această finalitate - eliminarea discriminării - celelalte categorii de personal din cadrul celorlalte autorităţi sau instituţii publice care au un alt nivel de salarizare decât cel al aparatului de lucru al Parlamentului, dar care ocupă aceleaşi funcţii, în aceleaşi condiţii de studii şi vechime cu alte persoane din cadrul aceleiaşi autorităţi sau instituţii publice care au un nivel de remunerare superior. (...)

În plus, acceptându-se o astfel de interpretare, contrară scopului şi substanţei normei, s-ar menţine inechităţile ori diferenţele salariale în cadrul aceleiaşi categorii de personal şi, în consecinţă, ar persista discriminarea pe care legiuitorul a intenţionat să o elimine prin edictarea acestui text, pentru a pune în acord legislaţia internă cu prevederile Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, dar şi cu cele ale dreptului Uniunii Europene."

Înalta Curte precizează că, refuzul recurentului Ministerul Justiţiei de a recunoaşte că dispoziţiile cuprinse în art. 1 alin. (51) din O.U.G. nr. 83/2014 se aplică şi magistraţilor este nejustificat, în sensul pe care art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004 îl conferă acestei sintagme, Înalta Curte apreciind că hotărârea primei instanţe este temeinică şi legală.

Recursul incident al reclamantei este nefondat în opinia Curţii, deoarece soluţia instanţei de fond este legală şi temeinic motivată, urmând a fi menţinută ca atare.

Verificând conţinutul sentinţei atacate, instanţa de control judiciar constată că aceasta îndeplineşte exigenţele menţionate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar şi logic argumentele care au fundamentat soluţia adoptată.

Prevederile art. 425 C. proc. civ. nu au în vedere fiecare dintre argumentele de fapt şi de drept folosite de reclamantă în cererea de chemare în judecată, instanţa având posibilitatea să le grupeze şi să le structureze în funcţie de problemele de drept deduse judecăţii, putând să le răspundă prin considerente comune.

Cu alte cuvinte, chiar dacă în motivarea hotărârii judecătoreşti nu se regăsesc literal toate susţinerile invocate de partea reclamantă în legătură cu nelegalitatea actului administrativ contestat în cauză, sentinţa nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat.

Înalta Curte reţine că, prin recursul incident era vizată în fapt o problemă de executare a sentinţei, care a dobândi un caracter definitiv, întrucât instituţia-pârâtă a emis în favoarea reclamantei un nou ordin de încadrare salarială, aspect necontestat de aceasta.

Pentru aceste considerente, constatând că nu sunt incidente motivele de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge excepţia rămânerii fără a obiect a acţiunii, invocată de pârâtul Ministerul Justiţiei, ca neîntemeiată şi va respinge recursurile declarate de pârâtul Ministerul Justiţiei şi reclamanta A., ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia rămânerii fără a obiect a acţiunii, invocată de pârâtul Ministerul Justiţiei, ca neîntemeiată.

Respinge recursurile declarate de pârâtul Ministerul Justiţiei şi reclamanta A. împotriva sentinţei civile nr. 3200 din 24 octombrie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 10 mai 2019.