Appeal dismissed; denial of suspension of execution of competition sanction

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 13.06.2018 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanţii Biroul Individual Notarial A. şi A. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenţei, suspendarea executării Deciziei nr. 76/20.12.2017, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare ce formează obiectul dosarului nr. x/2018

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 3159 din 02 iulie 2018 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal s-a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanţii Biroul Individual Notarial A. şi A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenţei, ca neîntemeiată.

3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei civile nr. 3159 din 02 iulie 2018 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal au declarat recurs reclamanţii Biroul Individual Notarial A. şi A., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, rejudecând cauza, admiterea cererii de suspendare a executării Deciziei nr. 76/2017, emise de Consiliul Concurenţei.

În motivarea recursului arată că este îndeplinită condiţia cazului bine justificat, având în vedere că în cauză nu a fost respectată prezumţia de nevinovăţie, fiind vădit disproporţionată executarea în avans a sancţiunii prin plata amenzii aplicate, înainte ca instanţa să pronunţe o soluţie definitivă.

De asemenea, invocă faptul că identitatea contravenientului nu a fost stabilită, respectiv dacă este vorba despre notarul public, ca persoană care realizează venituri din exercitarea unei profesii liberale, sau Biroul notarial, criticând faptul că prima instanţă a reţinut că Biroul individual notarial este contravenientul, deşi amenda a fost aplicată notarului, iar pe de altă parte, actul administrativ atacat, şi anume Decizia nr. 76/2017 este caracterizată de confuzie în ceea ce priveşte autorul săvârşirii pretinsei fapte anticoncurenţiale, aspect ce, în opinia recurenţilor-reclamanţi, priveşte aparenţa de legalitate a actului administrativ. Sub acest aspect, mai arată că în dispozitivul Deciziei nr. 76/2017 nu sunt menţionate datele de identificare ale celor 72 de notari sancţionaţi, lipsind în special, codul numeric personal al acestora, fiind încălcate dispoziţiile imperative ale art. 16 din O.G nr. 2/2001 şi art. 10 alin. (1) din Regulamentul privind constatarea contravenţiilor şi aplicarea sancţiunilor de către Consiliul Concurenţei. Astfel, din actul sancţionator lipsesc: datele personale din actul de identitate, inclusiv codul numeric personal; termenul de exercitare a căii de atac şi organul la care se depune plângerea; locul şi modalitatea plăţii.

Apreciază că instanţa a considerat în mod eronat că nu este vorba de nicio confuzie în ceea ce priveşte determinarea subiectului activ, deşi o asemenea abordare contravine Legii nr. 36/1995 în privinţa modalităţilor de exercitare a profesiei.

Pe de altă parte, recurenţii-reclamanţi critică aprecierea instanţei cu privire la neîndeplinirea condiţiilor prevăzute de art. 5 alin. (1) lit. a) şi art. 2 alin. (2) din Legea concurenţei, în sensul neîncadrării notarului public în conceptul de întreprindere, în raport cu definiţia întreprinderii date de art. 2 alin. (2) din Legea concurenţei şi cu faptul că potrivit art. 3 alin. (1) din Legea notarilor publici, notarul are calitatea de funcţionar autonom, respectiv acesta deţine o funcţie, fiind numit de Stat, prin Ministrul Justiţiei, astfel că nu poate face subiectul art. 5 alin. (1) din Legea concurenţei. În acelaşi context, arată că notarul public nu oferă bunuri sau prestări de servicii comerciale, nu desfăşoară activităţi economice de piaţă, iar activitatea sa nu poate fi încadrată în noţiunea de piaţă relevantă, susţinând că instanta nu s-a aplecat asupra faptului că în mod greşit se vorbeşte în Decizia nr. 76/2017 despre o piaţă geografică.

Consideră că în mod greşit a fost invocată jurisprudenţa şi practica europeană în materie şi că toate aceste elemente conduc la o îndoială asupra legalităţii actului administrativ atacat.

Pe de altă parte, critică faptul că Decizia Consiliului Concurenţei nr. 76/20.12.2016 le-a fost comunicată cu adresa din data de 18.04.2018, în copie simplă, cu deficienţe de lizibilitate şi fără a fi conformă cu originalul, iar în textul adresei de însoţire nu se face nicio menţiune referitoare la autenticitatea înscrisului anexat.

Cu toate acestea, arată că instanţa le-a solicitat să depună copia certificată a actului administrativ ce face obiectul cererii de suspendare, sub sancţiunea anulării cererii, conform C. proc. civ.

Critică faptul că instanţa nu a reţinut că actul administrativ este nelegal, fiind adoptat cu discriminarea notarilor publici constituiţi în birouri notariale individuale/societăţi profesionale şi nici că acesta aduce atingere dreptului la viaţă privată a notarului public, deoarece prin menţionarea în cuprinsul actului atacat a procentului de amendă şi a cuantumului amenzii, se pot deduce veniturile brute ale acestora din anul precedent.

Mai arată că instanţa nu a ţinut cont de faptul că notarul public nu înregistrează o cifră de afaceri, ci depune o declaraţie anuală a persoanelor fizice privind veniturile realizate din profesii liberale, care nu are regim de publicitate şi ţine de viaţa privată a persoanei. Totodată, birourile notariale nu sunt supuse obligaţiei depunerii situaţiilor financiare anuale în regim de transparenţă publică, asemenea societăţilor comerciale.

Cu privire la condiţia prevenirii pagubei iminente, invocă faptul că trecerea la executare silită înseamnă încetarea activităţii biroului notarial, date fiind blocarea conturilor bancare, sechestrarea şi valorificarea bunurilor şi că instanţa nu a luat în considerare prejudiciile viitoare şi previzibile, în raport cu specificul activităţii notariale şi nici nu a ţinut cont de incertitudinea în dobândirea de venituri viitoare pentru notarul public, apreciind în mod eronat că jurnalul de încasări este un document trunchiat care nu continue veniturile încasate prin bancă.

Recurenţii-reclamanţi critică sentinţa recurată şi pentru faptul că instanţa nu s-a referit la respectarea Recomandării nr. x a Comitetului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei privind protecţia jurisdicţională provizorie în materie administrativă precum şi a Recomandării nr. 16/2003 a aceleiaşi instituţii.

4. Apărările intimatului-pârât

Intimatul-pârât Consiliul Concurenţei a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea hotărârii recurate.

În esenţă, apreciază că instanţa a reţinut corect starea de fapt şi a făcut o corectă aplicare a normelor legale incidente, întrucât nu sunt îndeplinite condiţiile cazului bine justificat şi prevenirii pagubei iminente, pentru a se putea dispune suspendarea executării actului administrativ atacat.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

În cauză, reclamanţii Biroul Individual Notarial A. şi A. au învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenţei, suspendarea executării Deciziei nr. 76/20.12.2017, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare ce formează obiectul dosarului nr. x/2018

Analizând cererea de suspendare a executării, se constată că aceasta a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 15 din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora:

"(1) Suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14, şi prin cererea adresată instanţei competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. În acest caz, instanţa poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluţionarea definitivă a cauzei (...)".

Potrivit dispoziţiilor art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004:

"În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond".

Astfel, pentru a se dispune măsura suspendării executării actului administrativ, art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 impune două condiţii cumulative, şi anume: (1) cazul bine justificat, definit la art. 2 alin. (1) lit. t) din lege, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită la art. 2 alin. (1) lit. ş) din aceeaşi lege, ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

În dreptul administrativ român operează, cu titlu de principiu, prezumţia de legalitate a actelor administrative, care sunt executorii din oficiu, iar cele două condiţii prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin sensul lor restrictiv imperativ, denotă caracterul de excepţie al măsurii suspendării executării actului administrativ, presupunând dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil, care să fie de natură a argumenta existenţa unui caz bine justificat şi iminenţa producerii pagubei.

La modul concret, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a opera suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe cel puţin un indiciu temeinic de nelegalitate a acestuia.

Îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să poată fi distinsă cu uşurinţă, în urma unei cercetări sumare a aparenţei dreptului, pentru că, în cadrul procedurii suspendării executării actelor administrative, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă o prejudecare a fondului litigiului.

Prin urmare, instanţa poate aprecia drept necesară o asemenea măsură când se oferă suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate a actului administrativ, la o examinare sumară a aparenţei dreptului.

În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/şi de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ (act administrativ-fiscal) au fost reţinute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ (reducerea importantă a cuantumului sumelor reţinute ca obligaţii bugetare suplimentare), etc.

Or, în speţă, recurenţii-reclamanţi au invocat: faptul că subiectul activ nu este clar determinat în actul atacat; neîndeplinirea condiţiilor prevăzute de art. 5 alin. (1) lit. a) şi art. 2 alin. (2) din Legea concurenţei, în sensul neîncadrării notarului public în conceptul de întreprindere, în raport cu definiţia întreprinderii date de art. 2 alin. (2) din Legea concurenţei şi cu faptul că potrivit art. 3 alin. (1) din Legea notarilor publici, notarul are calitatea de funcţionar; modalitatea de comunicare a Deciziei Consiliului Concurenţei nr. 76/20.12.2016; împrejurarea că instanţa nu a ţinut cont de faptul că notarul public nu înregistrează o cifră de afaceri.

Astfel, aspectele invocate de către aceştia în susţinerea condiţiei cazului bine justificat depăşesc limitele procedurii sumare a suspendării de executare, aspectele invocate neputând fi decelate doar printr-o verificare a aparenţei dreptului, ci necesită o evaluare de fond, precum şi administrarea unui probatoriu adecvat, care să lămurească aspectele litigioase ale cauzei, presupunând o analiză aprofundată a întregului ansamblu de fapte şi prevederi legale invocate de către părţi.

De altfel, Înalta Curte constată că prima instanţă a apreciat în mod corect faptul că referitor la condiţia cazului bine justificat, reclamanţii nu au expus ca fiind fondată nicio împrejurare legată de starea de fapt şi de drept, care să fie de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ, după cum cer prevederile art. 14 alin. (1) şi art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004, reţinute de instanţă în temeiul prevederilor art. 15 din acelaşi act normativ.

Înalta Curte constată că nici critica recurenţilor-reclamanţi în sensul că instanţa nu s-a referit la respectarea Recomandării nr. x a Comitetului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei privind protecţia jurisdicţională provizorie în materie administrativă, precum şi a Recomandării nr. 16/2003 a aceleiaşi instituţii, nu este întemeiată.

Astfel, se constată că aceeaşi concluzie, în sensul necesităţii îndeplinirii cumulative a celor două condiţii, se desprinde şi din Recomandarea nr. R (89) 8 a Comitetului de Miniştri din 13 septembrie 1989, mai sus amintită, care face vorbire despre posibilitatea adoptării unor măsuri de protecţie provizorii în măsura în care executarea actului administrativ este susceptibilă de a provoca anumite daune severe şi dacă există un caz prima-facie împotriva valabilităţii actului, elemente care îşi găsesc reflectarea şi în legislaţia internă, respectiv în art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi care au fost analizate în speţa de faţă.

Prin urmare, având în vedere cele anterior reţinute, se constată că în cauză nu este îndeplinită condiţia cazului bine justificat, cerută de dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 drept condiţie pentru suspendarea executării actului administrativ.

În consecinţă, având în vedere că nu a fost dovedită îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, nu se mai impune analizarea condiţiei pagubei iminente, aceasta neputând fi analizată în lipsa existenţei unui caz bine justificat, întrucât pentru a putea opera suspendarea executării actului administrativ se impune ca cele două condiţii să fie îndeplinite în mod cumulativ, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de A. şi Biroul Individual Notarial A. împotriva sentinţei civile nr. 3159 din 02 iulie 2018 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a-VIII-a contencios administrativ şi fiscal ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. şi Biroul Individual Notarial A. împotriva sentinţei civile nr. 3159 din 02 iulie 2018 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a-VIII-a contencios administrativ şi fiscal ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 17 aprilie 2019.