Legal nature of financial inspection process-verbal as administrative act versus criminal referral document

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

1.1. Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 19 iulie 2016, pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Societatea A. SA, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanţelor Publice, a solicitat anularea deciziei din 4 mai 2016 şi obligarea pârâtului la soluţionarea pe fond a contestaţiei formulate împotriva procesului-verbal din 25 ianuarie 2016, emis de pârât.

1.2. Prin Încheierea din 14 noiembrie 2016, instanţa de fond a încuviinţat cererea formulată în şedinţă publică de reclamantă, prin avocat, dispunând introducerea în cauză, în calitate de pârâtă, a Direcţiei Generale Regionale a Finanţelor Publice Craiova.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa civilă nr. 78 din 6 februarie 2017, Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a admis acţiunea formulată de reclamanta Societatea A. SA, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Finanţelor Publice şi Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova, a anulat Decizia nr. 20/P/04 mai 2016 şi a obligat la soluţionarea pe fond a contestaţiei formulate de reclamantă împotriva procesului-verbal din 25 ianuarie 2016.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva Sentinţei civile nr. 78 din 6 februarie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, au declarat recurs pârâţii Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova şi Ministerul Finanţelor Publice, reprezentat prin Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea acţiunii, ca neîntemeiată.

În motivarea recursului, pârâţii au susţinut că sentinţa atacată a fost dată cu aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 şi art. 23 din O.U.G. nr. 94/2011, instanţa de fond reţinând în mod eronat că, prin procesul-verbal din 25 ianuarie 2016, au fost stabilite măsuri care dau naştere la obligaţii în sarcina intimatei-reclamante.

Potrivit art. 20 din O.U.G. nr. 94/2011 şi H.G. nr. 101/2012, procesul-verbal reprezintă doar un act de sesizare a organelor de urmărire penală şi nu un act administrativ, în sensul legii contenciosului administrativ, care să facă obiectul unei plângeri prealabile. Totodată, din analiza procesului-verbal, rezultă că organele de inspecţie fiscală au propus respingerea de la avizare a unor sume solicitate spre decontare de reclamantă, fără a emite o dispoziţie obligatorie în acest sens.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 19 iunie 2017, intimata-reclamantă Societatea A. SA a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În esenţă, intimata a susţinut că, prin procesul-verbal din 25 ianuarie 2016, organul fiscal nu s-a limitat la constatarea unei situaţii de fapt, ci a dispus măsuri concrete cu privire la sumele solicitate spre decontare, care dau naştere la obligaţii în sarcina societăţii, producând efecte juridice.

A apreciat intimata-reclamantă că, prin conţinutul său şi ca urmare a însuşirii concluziilor de respingere la avizare de către conducătorul activităţii de inspecţie fiscală, procesul-verbal reprezintă, de fapt, o dispoziţie obligatorie, ce poate fi contestată potrivit art. 23 alin. (1) din O.U.G. nr. 94/2011.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâţii Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova şi Ministerul Finanţelor Publice este fondat, pentru următoarele considerente:

Problema de drept supusă dezlegării instanţei de control judiciar priveşte natura juridică a procesului-verbal din 25 ianuarie 2016, întocmit de pârâta Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova în condiţiile O.U.G. nr. 94/2011, având în vedere opiniile divergente ale părţilor, reclamanta susţinând că procesul-verbal are caracterul unui act administrativ (opinie împărtăşită şi de instanţa de fond), pe când pârâţii au susţinut că procesul-verbal reprezintă un act de sesizare a organelor de urmărire penală, fără consecinţe juridice asupra drepturilor reclamantei.

Pentru a răspunde criticilor formulate prin cererea de recurs, Înalta Curte are în vedere dispoziţiile art. 20 alin. (1), art. 22 alin. (1) şi art. 23 din O.U.G. nr. 94/2011 privind organizarea şi funcţionarea inspecţiei economico financiare, potrivit cărora:

"Art. 20

(1) Organele de inspecţie economico-financiară vor sesiza organele de urmărire penală în legătură cu constatările efectuate cu ocazia inspecţiei economico-financiare care ar putea întruni elemente constitutive ale unei infracţiuni, în condiţiile prevăzute de legea penală.

(...)

Art. 22

(1) Sumele cuvenite bugetului general consolidat, stabilite prin rapoartele de inspecţie economico-financiară şi înscrise în dispoziţia obligatorie, constituie creanţe bugetare. Dispoziţia obligatorie constituie titlu de creanţă.

(...)

Art. 23

(1) Împotriva dispoziţiei obligatorii se poate formula plângere prealabilă în temeiul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

(2) Soluţionarea plângerilor prealabile formulate împotriva dispoziţiei obligatorii se face de către Ministerul Finanţelor Publice.

(3)Plângerea prealabilă nu suspendă executarea dispoziţiei obligatorii."

Înalta Curte reţine şi prevederile art. 22 alin. (1) din H.G. nr. 101/2012 pentru aprobarea Normelor metodologice privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea inspecţiei economico financiare, potrivit cărora:

"Procesul-verbal este actul de control care se întocmeşte în situaţiile prevăzute la art. 20 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 94/2011. Constatările care se înscriu în procesul-verbal trebuie să fie precise, bazate pe date şi documente, expuse clar, concis şi să conţină motivul de fapt şi temeiul de drept care au stat la baza fundamentării fiecăreia. Se nominalizează, acolo unde legea prevede, persoanele în sarcina cărora s-a reţinut răspunderea pentru faptele constatate. La procesul-verbal se anexează, după caz, situaţii, tabele, documente certificate, note explicative."

În aceste coordonate de ordin legislativ, Înalta Curte constată că procesul-verbal emis de către organul de inspecţie economico-financiară nu are trăsăturile definitorii ale actului administrativ prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, întrucât nu are aptitudinea, prin el însuşi, de a da naştere, a modifica sau a stinge raporturi juridice.

Pentru a fi considerat act administrativ, procesul-verbal contestat trebuie să îndeplinească, în mod cumulativ, condiţiile prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, respectiv să fie un act unilateral emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, în scopul de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii. Or, din examinarea conţinutului procesului-verbal din 25 ianuarie 2016, Înalta Curte constată că organele de control nu au dispus vreo măsura sau obligaţie apte să producă efecte cu privire la drepturile reclamantei, ci au propus sesizarea organelor de urmărire penală, apreciind că există indiciile săvârşirii unei infracţiuni prevăzute de art. 306 din C. pen.. În susţinerea sesizării, au fost prezentate, în cuprinsul procesului-verbal, constatările din cuprinsul proiectului de raport de inspecţie economico-financiară, prin care s-a propus respingerea la avizare a unor cheltuieli solicitate spre decontare de societatea reclamantă de la beneficiarul B. SA, apreciate a fi fost realizate cu încălcarea dispoziţiilor legale, fără însă a stabili măsuri obligatorii în sarcina Societăţii B. SA, care să afecteze drepturile reclamantei.

Prin urmare, procesul-verbal din 25 ianuarie 2016, întocmit în condiţiile art. 20 din O.U.G. nr. 94/2011, reprezintă actul de sesizare al organelor de urmărire penala şi nu un act administrativ în sensul Legii nr. 554/2004, care să poată face obiectul unei plângeri prealabile. De altfel, art. 23 din O.U.G. nr. 94/2011 prevede că actul administrativ supus contestaţiei administrative (plângerii prealabile) este dispoziţia obligatorie, care constituie titlul de creanţă prin care se stabilesc creanţele bugetare în sarcina contribuabilului supus controlului, iar O.U.G. nr. 94/2011 şi H.G. nr. 101/2012 nu stipulează vreo cale de atac, administrativă sau judiciară, împotriva procesului-verbal în discuţie.

În apărare, intimata-reclamantă a susţinut că, prin conţinutul său, procesul-verbal reprezintă, în realitate, o dispoziţie obligatorie, întrucât cuprinde propuneri de respingere la avizare a anumitor cheltuieli, însuşite de conducătorul inspecţiei economico-financiare. Aceste susţineri sunt neîntemeiate, întrucât constatările din cuprinsul procesului-verbal nu sunt proprii acestui act, ci reprezintă o reluare a conţinutului şi propunerilor proiectului de raport de inspecţie economico-financiară, prezentate în justificarea necesităţii sesizării organelor de urmărire penală. Aşadar, propunerile de respingere a decontării unor cheltuieli, pe care reclamanta le apreciază a fi producătoare de efecte juridice, se regăsesc în cuprinsul proiectului raportului de inspecţie economico-financiară (inclusiv în raportul final, astfel cum a arătat chiar intimata-reclamantă prin concluziile orale formulate în faţa instanţei de recurs), act care nu a fost atacat în prezentul litigiu.

Conţinutul concret al procesului-verbal se referă doar la sesizarea organelor de urmărire penală, considerentele expuse fiind menite să susţină actul de sesizare, conform 20 din O.U.G. nr. 94/2011 şi art. 22 alin. (1) din H.G. nr. 101/2012.

Prin urmare, procesul-verbal contestat în cauză nu are trăsăturile caracteristice ale unui act administrativ, chiar dacă emană de la o autoritate administrativă, scopul emiterii acestuia nefiind producerea de efecte juridice de sine stătătoare, specifice dreptului administrativ, ci constatarea existenţei unor fapte şi împrejurări din activitatea societăţii controlate, în vederea verificării lor de către organele competente în materie penală.

Faţă de aceste aspecte, Înalta Curte constată că decizia din 4 mai 2016, prin care a fost respinsă, ca inadmisibilă, plângerea prealabilă formulată de reclamantă împotriva procesului-verbal din 25 ianuarie 2016, a fost emisă de pârâtul Ministerul Finanţelor Publice cu respectarea prevederilor O.U.G. nr. 94/2011, H.G. nr. 101/2012 şi Legii nr. 554/2004, anterior citate, întrucât procesul-verbal nu are natura unui act administrativ care poate fi atacat cu plângere prealabilă, iar conţinutul său nu îndreptăţeşte reclamanta să îl considere o dispoziţie obligatorie de facto. Această concluzie, contrară celei expuse de instanţa de fond, determină caracterul neîntemeiat al cererii de chemare în judecată şi conduce la reformarea soluţiei cuprinse în sentinţa recurată.

Pentru aceste considerente, în temeiul art. 496 alin. (2) C. proc. civ., constatând incidenţa cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâţii Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova şi Ministerul Finanţelor Publice, va casa sentinţa recurată şi, în rejudecare, va respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Societatea A. SA, în contradictoriu cu pârâţii Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova şi Ministerul Finanţelor Publice, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâţii Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova şi Ministerul Finanţelor Publice, reprezentat prin Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova, împotriva Sentinţei civile nr. 78 din 6 februarie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând:

Respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Societatea A. SA, în contradictoriu cu pârâţii Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova şi Ministerul Finanţelor Publice, reprezentat prin Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 11 martie 2020.

GGC - CL