Eligibility of amended contract value in rural development funding when additional agreement violates public procurement competition rules

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Prin cererea înregistrată la data de 26 martie 2014, pe rolul Curţii de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2014, reclamanta Comuna Comişani, în contradictoriu cu pârâta Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit (actual Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale), a solicitat:

- anularea Deciziei nr. 30310/2013 de soluţionare a contestaţiei formulate de Comuna Comişani;

- anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 31 iulie 2013, precum şi a actelor subsecvente, respectiv Notificarea nr. x din 5.08.2013 şi Notificarea nr. x din 6.08.2013;

- suspendarea executării procesului-verbal anterior indicat, în condiţiile art. 15 alin. (1) raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2001;

- în subsidiar, anularea în parte a deciziei şi procesului-verbal de constatare a neregulilor şi menţinerea acestora în limita contravalorii preţului convenit prin Actul adiţional nr. x/18 mai 2009 la Contractul nr. x/22.08.2008, respectiv 40.000 RON + TVA 7.600 RON.

1.2. La data de 28 aprilie 2014, reclamanta Comuna Comişani a renunţat la judecarea capătului de cerere vizând suspendarea executării actelor administrative contestate.

1.3. Prin Sentinţa civilă nr. 127 din 19 mai 2014, Curtea de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a admis, în parte, acţiunea, dispunând anularea, în parte, a Deciziei nr. 30310/2013, precum şi a Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 31 iulie 2013 şi menţinerea acestora în limita preţului convenit prin Actul adiţional nr. x din 18 mai 2009 la Contractul nr. x/22.08.2008, respectiv 40.000 RON + TVA 7600 RON.

1.4. Împotriva Sentinţei civile nr. 127 din 19 mai 2014, pronunţată de Curtea de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului şi casarea, în parte, a hotărârii recurate, în sensul respingerii acţiunii, ca neîntemeiată.

1.5. Prin Decizia nr. 68 din 19 ianuarie 2017, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a admis recursul declarat de pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, a casat sentinţa recurată şi a trimis cauza spre rejudecare instanţei de fond.

1.6. Cauza a fost înregistrată, în rejudecare, la data de 1 martie 2017, pe rolul Curţii de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2014*.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin Sentinţa civilă nr. 121 din 31 mai 2017, Curtea de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a admis, în parte, acţiunea formulată de reclamanta Comuna Comişani, reprezentată prin Primar, în contradictoriu cu pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale şi a dispus anularea, în parte, a Deciziei nr. 30310/2013, precum şi a Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 31 iulie 2013 şi menţinerea acestora în limita preţului convenit prin Actul adiţional nr. x/18 mai 2009 la Contractul nr. x/22.08.2008, respectiv 40.000 RON + TVA 7600 RON.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva Sentinţei civile nr. 121 din 31 mai 2017, pronunţată de Curtea de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea acţiunii, ca neîntemeiată.

În motivarea recursului, pârâta a criticat soluţia primei instanţe din perspectiva reţinerii, ca fiind cheltuială neeligibilă, doar a valorii ce rezultă din Actul adiţional nr. x/18 mai 2009 şi nu a valorii Contractului de servicii încheiat sub nr. x din 22.08.2009.

A arătat recurenta-pârâtă că nu pot fi considerate cheltuieli eligibile decât acele cheltuieli prevăzute cu caracter estimativ în bugetul proiectului, în Anexa II la contractul de finanţare. În cauză, reclamanta Comuna Comişani a încheiat Contractul de servicii nr. x/22.08.2008 cu Societatea A. SRL, obiectul contractului fiind acela de întocmire a documentaţiei tehnico-economice aferente proiectului integrat, având ca şi componente reţea apă, reţea de canalizare, drumuri, cămin cultural. Ulterior, prin Actul adiţional nr. x/18 mai 2009, a fost schimbat obiectul contractului de servicii, în sensul că s-a renunţat la proiectarea componentei apă canal, în favoarea măririi lungimii drumului propus prin contractul iniţial, de la 5,7 km la 8,946 km şi adăugării unei noi componente, respectiv înfiinţarea unui centru de zi pentru copii.

A arătat recurenta-pârâtă că Actul adiţional nr. x/18 mai 2009 a fost încheiat cu nerespectarea prevederilor art. 122 lit. i) din O.U.G. nr. 34/2006, astfel cum în mod corect a reţinut instanţa de fond, în cauză nefiind relevate circumstanţe imprevizibile care să justifice aplicarea procedurii prevăzute de acest text de lege. Conform prevederilor Ghidului Solicitantului aferent Măsurii 322 şi O.U.G. nr. 34/2006, reclamanta avea obligaţia atribuirii unui nou contract de achiziţii de servicii de proiectare pentru noul studiu de fezabilitate, prin organizarea unei noi proceduri de cerere de oferte.

Recurenta-pârâtă a susţinut că, în condiţiile în care, prin Actul adiţional nr. x/18 mai 2009, s-a modificat obiectul Contractului de servicii nr. x/22.08.2008, sumele decontate anterior încheierii actului adiţional nu pot fi considerate eligibile. În raport de dispoziţiile art. 11 alin. (3) şi art. 16 din contractul de finanţare, art. 2 pct. 7 din Regulamentul nr. 1083/2006 şi art. 4 din Regulamentul nr. 2988/95, suprapunctarea cererii de finanţare echivalează cu o abatere de la legalitate, regularitate şi conformitate, ce conduce la declararea proiectului ca neeligibil şi retragerea ajutorului financiar nerambursabil.

Având în vedere şi obligaţia recuperării fondurilor UE, la constatarea neregulilor sau fraudelor, fără a fi necesară demonstrarea unui prejudiciu efectiv, recurenta-pârâtă a concluzionat că toate sumele decontate în baza contractului de servicii sunt neeligibile, nu doar sumele aferente Actului adiţional nr. x/18 mai 2009.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la data de 23 octombrie 2017, intimata-reclamantă Comuna Comişani, reprezentată prin Primar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Reiterând contextul factual care a condus la semnarea Actului adiţional nr. x/18 mai 2009, intimata-reclamantă a susţinut că serviciile prestate în baza acestui act adiţional reprezentau o adaptare şi completare a proiectului iniţial, ce a făcut obiectul serviciilor prestate conform Contractului nr. x/22.08.2008.

Totodată, a susţinut că, în primul ciclu procesual, pârâta nu a formulat, prin recurs, critici referitoare la modalitatea de încheiere a Contractului de servicii nr. x/22.08.2008, aceste aspecte intrând în puterea lucrului judecat. Prin urmare, nu poate fi primită critica din prezentul recurs, prin care reclamanta tinde la calificarea, ca nelegală, a încheierii contractului de servicii, prin prisma nelegalităţii încheierii actului adiţional.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale este fondat, pentru următoarele considerente:

Pentru a răspunde criticilor formulate de pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, Înalta Curte reţine că, prin Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 31 iulie 2013, s-a constituit, în sarcina reclamantei Comuna Comişani, un debit în valoare de 151.560 RON, la care se adaugă valoarea TVA aferentă de 28.796,40 RON, pârâta reţinând că:

"Serviciile privind realizarea SF - documentaţie tehnică - modernizare drumuri comunale, reabilitare şi dotare cămin cultural şi înfiinţare şi dotare centru de zi pentru copii (pentru activităţi de after school, în valoare de 151.560 RON au fost achiziţionate în mod eronat, prin procedura de încredinţare directă, în condiţiile în care pentru aceste servicii se impunea organizarea unei proceduri de cerere de oferte".

Autoritatea emitentă a titlului de creanţă a apreciat că încheierea Actului adiţional nr. x din 18 mai 2009 la Contractul de servicii nr. x din 22.08.2008 s-a făcut cu nerespectarea dispoziţiilor art. 122 lit. i) din O.U.G. nr. 34/2006, neregulă care a afectat integral contractul de servicii şi care a condus la calificarea, ca fiind neeligibilă, a cheltuielii reprezentate de valoarea acestui contract. În sens contrar, reclamanta a susţinut, pe de-o parte, inexistenţa vreunei nereguli la încheierea Actului adiţional nr. x/18 mai 2009, iar pe de altă parte, cu caracter subsidiar, a apreciat că debitul trebuia stabilit doar prin raportare la valoarea actului adiţional, iar nu la valoarea contractului de servicii iniţial.

Prin sentinţa recurată, instanţa de fond a constatat că lucrările suplimentare propuse de beneficiar, care au făcut obiectul Actului adiţional nr. x din 18 mai 2009 la Contractul de servicii nr. x din 22.08.2008, nu au fost determinate de circumstanţele prevăzute de art. 122 lit. i) din O.U.G. nr. 34/2006, astfel încât aplicarea procedurii de negociere fără publicarea prealabilă a unui anunţ de participare reprezintă o neregulă sancţionată de prevederile contractuale şi legale incidente. Totuşi, instanţa de fond a apreciat că avantajul nejustificat obţinut de reclamantă este doar cel rezultat din încheierea actului adiţional, astfel încât a menţinut actele administrative contestate în limita preţului convenit prin Actul adiţional nr. x/18 mai 2009.

Înalta Curte constată că niciuna dintre părţile cauzei nu a contestat considerentele şi concluziile instanţei de fond referitoare la existenţa neregulii, astfel încât, în prezenta cale de atac, nu mai pot fi puse în discuţie aspectele referitoare la încheierea Actului adiţional nr. x/18 mai 2009 cu nesocotirea dispoziţiilor art. 122 lit. i) din O.U.G. nr. 34/2006, examinarea recursului pornind de la premisa că neregula există şi atrage consecinţa restituirii de către beneficiar a avantajului financiar nejustificat. Aşadar, problema litigioasă dedusă judecăţii în calea de atac priveşte cuantumul debitului stabilit prin procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, respectiv stabilirea valorii cheltuielii neeligibile afectate de existenţa neregulii.

După cum rezultă din actele dosarului, Contractul de servicii nr. x din 22.08.2008 a fost încheiat în urma finalizării procedurii cererii de oferte, iniţiată prin anunţul de participare publicat la data de 29 iulie 2008, în cadrul căreia s-a constatat conformitatea ofertei tehnice şi financiare depuse de Societatea A. SRL . Or, raportând obiectul Actului adiţional nr. x/18 mai 2009 la cel al Contractului de servicii nr. x din 22.08.2008, Înalta Curte constată că, prin actul adiţional, părţile au decis modificarea substanţială a obligaţiilor asumate prin contractul iniţial şi care erau detaliate în anunţul de participare şi în oferta prezentată de societatea câştigătoare, renunţând la o parte din serviciile de proiectare ce urmau a fi realizate de Societatea A. SRL şi adăugând servicii care nu fuseseră stipulate în convenţia iniţială. Mai exact, au fost înlăturate serviciile de întocmire a documentaţiei tehnice privind extinderea reţelei de apă şi canalizare, în favoarea măririi lungimii drumului propus prin contractul iniţial şi s-a prevăzut întocmirea unei documentaţii tehnice pentru înfiinţarea unui centru de zi pentru copii.

Prin urmare, neregula sesizată la încheierea actului adiţional, constând în neorganizarea unei noi proceduri de cerere de oferte şi atribuirea lucrărilor direct contractantului iniţial, nu s-a reflectat doar în lucrările suplimentare şi preţul stabilite prin actul adiţional. Prin încheierea actului adiţional a fost modificat chiar obiectul contractului de servicii iniţial, din perspectiva obligaţiilor asumate de prestator, parte din aceste obligaţii fiind înlăturate, parte fiind modificate, iar o altă parte fiind completate cu servicii neprevăzute în contractul iniţial. Or, această modificare afectează caracterul eligibil al cheltuielii reprezentate de valoarea integrală a contractului de servicii, iar nu doar a celei reprezentate de preţul stabilit prin Actul adiţional nr. x/18 mai 2009.

În mod greşit a susţinut intimata-reclamantă că pârâta tinde, prin criticile formulate, la dovedirea caracterului nelegal al modalităţii de încheiere a contractului de servicii iniţial. În cauză nu se pune în discuţie nelegalitatea procedurii de contractare a serviciilor de proiectare iniţiale, ci a procedurii aplicate de beneficiar cu ocazia încheierii actului adiţional, iar constituirea, ca debit, a valorii integrale a contractului de servicii nu reprezintă o consecinţă a constatării vreunei nelegalităţi a procedurii de încheiere a contractului, ci o consecinţă a nelegalei modificări a obiectului acestei convenţii.

Nerespectarea termenilor şi condiţiilor de acordare a sprijinului financiar conduce, conform art. 11 alin. (3) şi art. 17 din contractul de finanţare, la retragerea integrală a sprijinului, iar în cauză s-a stabilit, cu autoritate de lucru judecat, că reclamanta a nesocotit dispoziţiile legale care impuneau desfăşurarea unei noi proceduri de cerere de ofertă pentru realizarea lucrărilor încredinţate contractantului iniţial prin Actul adiţional nr. x/18 mai 2009. Aplicarea de către intimata-reclamantă, în mod greşit, a procedurii prevăzute de art. 122 lit. i) din O.U.G. nr. 34/2006 a condus la modificarea nelegală a contractului de servicii, situaţie în care, neregula afectând întregul contract, şi valoarea cheltuielii afectate de nereguli este reprezentată de preţul contractual integral, iar nu doar de diferenţa de preţ stipulată prin Actul adiţional nr. x/18 mai 2009.

Neîntemeiate sunt şi apărările intimatei-reclamante referitoare la încălcarea puterii de lucru judecat a dezlegărilor date de instanţele de judecată în primul ciclu procesual, întrucât, astfel cum s-a arătat anterior, prin prezentul recurs nu sunt prezentate critici referitoare la legalitatea procedurii de încheiere a contractului de servicii iniţial (critici pe care intimata apreciază că recurenta trebuia să le invoce în prima cererea de recurs), ci a procedurii de atribuire a actului adiţional. Pe de altă parte, criticile ce fac obiectul prezentului recurs au fost prezentate şi în cuprinsul primei cereri, însă, având în vedere soluţia de casare cu trimitere spre rejudecare, instanţa de control judiciar din primul ciclu procesual nu a mai procedat la analizarea lor, neexistând, aşadar, o soluţie definitivă cu privire la aspectele contestate de pârâtă.

Faţă de toate aceste aspecte, Înalta Curte constată că prima instanţă a făcut o greşită apreciere cu privire la cheltuiala neeligibilă afectată de neregulă, astfel încât, nefiind identificată vreo cauză de nelegalitate a actelor administrative contestate, din cele expuse prin cererea de chemare în judecată, se impune reformarea sentinţei de fond, în sensul respingerii acţiunii şi menţinerii integrale a Deciziei nr. 30310/2013, precum şi a Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 31 iulie 2013, emise de pârâtă.

Pentru aceste considerente, în temeiul art. 496 alin. (2) C. proc. civ., constatând incidenţa cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, va casa sentinţa recurată şi, în rejudecare, va respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Comuna Comişani, reprezentată prin Primar, în contradictoriu cu pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale împotriva Sentinţei civile nr. 121 din 31 mai 2017, pronunţată de Curtea de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând:

Respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Comuna Comişani, reprezentată prin Primar, în contradictoriu cu pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 11 martie 2020.

GGC - CL