Aquaculture aid repayment annulled as EU Fisheries Fund recovery blocked by authority's own error.

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată sub nr. x/2016 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta S.C. A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Direcţia Generală Pescuit Autoritate de Management pentru POP, anularea Deciziei nr. x din 10.03.2016 privind soluţionarea Contestaţiei împotriva titlului de creanţa stabilit prin procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 13.01.2016 şi pe cale de consecinţa anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 13.01.2016 pentru cererea de finanţare nr. x - Ordin de Finanţare nr. 62 din 2.02.2011 cu titlul Conservarea patrimoniului în cadrul ariei special de proiective avifaunistică Pescăria B. - Pădurea Radvan ROSPA0097 comunicat la data de 19.01.2016, conform plicului de corespondenta ataşat, precum şi exonerarea reclamantei de plata creanţei bugetare rezultata din constatarea neregulilor în cuantum de 676.290 RON.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin Sentinţa civilă nr. 2577 pronunţată în data de 13 septembrie 2016, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Direcţia Generală Pescuit Autoritate de Management pentru POP, a dispus anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 13.01.2016 şi Deciziei nr. x din 10.03.2016 privind soluţionarea contestaţiei şi exonerarea reclamantei de plata creanţei bugetare în cuantum de 676.290 RON, obligând pârâta să plătească reclamantei suma de 2550 RON cu titlu de cheltuieli de judecată (2500 RON onorariu de avocat cu aplicarea prevederilor art. 451 alin. (2) din C. proc. civ. şi 50 RON taxa judiciară de timbru).

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a declarat recurs pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, care, invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi pe fond respingerea acţiunii ca netemeinică.

În esenţă, recurentul apreciază că instanţa de fond nu a analizat toate apărările formulate de pârât, fiind greşită concluzia potrivit căreia, dacă o autoritate de control găseşte nereguli financiare în actele supuse controlului unei autorităţi de management, autoritatea nu ar avea dreptul la recuperarea sumelor plătite necuvenit.

Faţă de actul administrativ contestat, nu pot fi reţinute aspecte de nelegalitate raportat la argumentele instanţei de fond privind faptul că eroarea aparţine autorităţii cu competenţe în acordarea sprijinului financiar.

Instanţa de fond a reţinut "îmbogăţirea fără just temei a reclamantei" însă consideră în mod eronat că sumele acordate acesteia reprezintă "drepturi câştigate".

Invocă recurenta prevederile art. 109 din Regulamentul nr. 1605/2002 al Consiliului şi ale art. 23 din H.G. nr. 442/2009 şi consideră că rezultă că modul de calcul al acestor compensaţii trebuia să prevadă un mecanism de evitare a supracompensării, printr-o formulă care să nu acorde beneficiarilor un avantaj necuvenit, de natură să aducă atingere liberei concurenţe sau care să distorsioneze piaţa în acest domeniu.

Sumele stabilite prin titlu de creanţă reprezintă sume plătite necuvenit beneficiarului, din bugetul comunitar şi bugetul naţional, reprezentând prejudiciu cert adus acestor bugete.

Prin urmare, prejudiciul produs bugetului UE şi bugetului naţional este real iar producerea unei nereguli şi utilizarea necorespunzătoare a banilor acordaţi atrage sancţiunea restituirii acestora.

Reiterează faptul că reclamanta a beneficiat de plată excedentară, contrar prevederilor art. 30 din Regulamentul CE nr. 1198/2006 iar cadrul legal referitor la legalitatea restituirii sumei necuvenite este stabilit prin Regulamentul nr. 2988/95 din 1995.

Apreciază că în mod eronat instanţa de fond a reţinut faptul că titlul de creanţă nu este motivat sub aspectul temeiului legal invocat.

Aşa cum este prezentat în cadrul titlului de creanţă, compensaţia pentru pierderile de producţie a fost acordată necuvenit ca urmare a interpretării greşite a prevederilor art. 30 din Regulamentul CE nr. 1198/2006 iar modul de acordare a compensaţiei, metoda de calcul şi nivelul primelor acordate în baza Programului Operaţional pentru Pescuit, privind pierderile de venituri, au fost stabilite prin decizia nr. 5/2008 a Comitetului de Monitorizare a Programului Operaţional pentru Pescuit 2007 - 2013.

Atât reprezentanţii Comisiei Europene cât şi ai Autorităţii de Audit din cadrul Curţii de Conturi au considerat cuantumul acordat beneficiarilor Sit Natura 2000 ca o neregulă, în sensul că formula de calcul stabilită prin cele două decizii a fost aplicată eronat.

Procesul-verbal de constatare a neregulilor nr. x din 17.02.2016 prezintă constatări cu privire la achitarea în mod necuvenit către beneficiar a unei sume neeligibile, nu la aplicarea unei corecţii financiare.

În consecinţă, a solicitat admiterea recursului şi cenzurarea cheltuielilor de judecată ce se vor acorda, în cazul respingerii acestuia.

4. Apărări formulate în cauză

Intimata-reclamantă a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a soluţiei instanţei de fond.

Recurentul-pârât a depus răspuns la întâmpinare şi concluzii scrise prin care solicită a se lua act de renunţare la judecata cererii privind adresarea unei întrebări preliminare, admiterea recursului şi exonerarea de la plata cheltuielilor de judecată.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa recurată prin prisma motivelor de casare invocate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, potrivit considerentelor ce urmează.

Prin procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 13.01.2016 s-a stabilit în sarcina intimatei-reclamante un debit în cuantum de 676.290 RON.

Recurentul-pârât a reţinut că, în urma transmiterii situaţiei centralizatoare a tuturor dosarelor analizate, s-a stabilit suma de 676.290 RON ca fiind neeligibilă pentru intimata S.C. A. S.A., ca urmare a compensaţiei aferente pierderilor de producţie pentru perioada 2008 - 2009.

Astfel, în baza deciziei de finanţare nr. x din 2.02.2011 intimatei i s-a acordat o compensare în sumă de 1.352.580 RON pentru pierderi de producţie piscicole, care reprezintă însumarea primei aferente pentru anul 2008 în cuantum de 676.290 RON cu prima aferentă anului 2009 în cuantum de 676.290 RON, în condiţiile în care modul de calcul al primei nu prevede că valoarea primei ar fi aferent fiecărui an de pierdere. Pentru acest motiv, s-a stabilit că suma de 676.290 RON a fost achitată în mod necuvenit intimatei-reclamante.

Prin decizia nr. x din 10.03.2016 s-a respins contestaţia administrativă.

Recurentul-pârât a apreciat că au fost încălcate prevederile art. 30 din Regulamentul (CE) nr. 1198/2006 al Consiliului privind Fondul European pentru Pescuit, respectiv dispoziţiile alin. (5) lit. c) potrivit cărora "Este alocată o indemnizaţie excepţională: (...) pentru maximum doi ani de la data deciziei de instituire a zonei Natura 2000 şi numai pentru unităţile de acvacultură existente înainte de această decizie". De asemenea, s-a reţinut că au fost încălcate prevederile Deciziei Comitetului de Monitorizare nr. 16/2010 care a stat la baza întocmirii Ghidului Solicitantului, respectiv dispoziţiile conform cărora se acordă "compensaţii pentru maximum 2 ani ulterior datei deciziei privind zonele protejate în concordanţă cu Natura 2000, numai pentru unităţile de acvacultură care desfăşurau activităţi de acvacultură anterior deciziei", valoarea compensaţiei urmând să fie calculată "în funcţie de pierderea medie de producţie prin metode de producţie extensive sau semi-intensive şi a speciilor de peşte sau a organismelor acvatice, RON/ha".

Instanţa de recurs apreciază că soluţia pronunţată de instanţa de fond este legală, nefiind identificată încălcarea sau aplicarea eronată a normelor de drept material incidente speţei.

Astfel, se reţine că a fost acordată compensaţia pentru pierderile de producţie, în aplicarea prevederilor art. 30 din Regulamentul (CE) nr. 1198/2006 privind Fondul European pentru Pescuit conform cărora: "Măsuri pentru mediul acvatic (1) FEP poate sprijini acordarea de indemnizaţii pentru utilizarea unor metode de producţie în acvacultură care să ajute la protejarea şi ameliorarea mediului şi la conservarea naturii.

(2) Scopul sprijinului este de a promova. (d) acvacultură durabilă compatibilă cu constrângerile specifice de mediu rezultând din desemnarea zonelor Natura 2000, în conformitate cu Directiva 92/43/CEE a Consiliului din 21 mai 1992 privind conservarea habitatelor naturale şi a speciilor de faună şi floră sălbatică.

(3) Pentru a primi indemnizaţia în temeiul prezentului articol, beneficiarii indemnizaţiei trebuie să se angajeze să respecte cel puţin cinci ani cerinţele referitoare la mediul acvatic, cerinţe care depăşesc simpla aplicare a bunelor practici de acvacultură obişnuite. Pentru sprijinul prevăzut la alin. (2) lit. a), beneficiile de mediu ale acestor angajamente trebuie demonstrate printr-o evaluare prealabilă desfăşurată de organisme competente desemnate de către statul membru.

(4) Statele membre calculează indemnizaţia în baza unuia sau a mai multora dintre următoarele criterii: (...) (d) dezavantajele specifice sau costurile de investiţii pentru unităţile situate în interiorul sau în aproprierea zonelor Natura 2000.

(5) Este alocată o indemnizaţie excepţională: (c) în temeiul alin. (2) lit. d), pentru maximum doi ani de la data deciziei de instituire a zonei Natura 2000 şi numai pentru unităţile de acvacultură existente înainte de această decizie".

În consecinţă, s-a reglementat la nivel european posibilitatea beneficiarilor de a obţine o indemnizaţie excepţională pentru maximum 2 ani, prin raportare la pierderea de venit suportată, cu titlu de despăgubire, astfel cum a stabilit iniţial chiar autoritatea de management, prin Decizia nr. 5 din 29.05.2008 a Comitetului de Monitorizare a Programului Operaţional pentru Pescuit 2007 - 2013.

Ulterior, s-a emis Decizia nr. 16 din 2.03.2010 a Comitetului de Monitorizare a Programului Operaţional pentru Pescuit 2007 - 2013 prin care s-a stabilit modalitatea de acordare şi de calcul a compensaţiei, făcându-se trimitere la modul de calcul al primelor şi la cuantumul acestora, iar prin Decizia nr. 43 din 12.07.2013 s-a adoptat Minuta celui de-al 10-lea Comitet de Monitorizare al Programului Operaţional pentru Pescuit 2007 - 2013, considerându-se că intimata-reclamantă a beneficiat în mod nelegal de suma de 676.290 RON.

Verificând motivele de fapt descrise la punctul 6 din procesul-verbal de constatare a neregulilor, se observă că emitentul actului a avut în vedere adresa Curţii de Conturi a României - Autoritatea de Audit nr. 51579/AP din 16.10.2012 prin care s-a transmis Direcţiei Generale Pescuit - Autoritate de Management pentru POP, situaţia centralizatoare a tuturor dosarelor analizate în urma misiunii de audit prin care, la pct. 16 din Anexă, s-a stabilit suma de 676.290,00 RON ca fiind neeligibilă pentru S.C. A. S.A., ca urmare a compensaţiei aferentă pierderilor de producţie pentru perioada 2008 - 2009.

S-a preluat motivarea din adresa sus-menţionată, arătându-se că modul de calcul al primei, stabilit prin Decizia Comitetului de Monitorizare nr. 16 din 2.03.2010, nu prevede că valoarea primei este aferentă fiecărui an de pierdere şi, pe cale de consecinţă, suma de 676.290,00 RON din cererea de plată nr. x din 9.02.2011 a fost plătită necuvenit beneficiarului.

Potrivit prevederilor art. 2 alin. (1) lit. a) din O.G. nr. 79/2003 (actul normativ în vigoare la data acordării compensaţiei), "neregula reprezintă orice abatere de la legalitate, regularitate şi conformitate în raport cu dispoziţiile legale naţionale şi/sau comunitare, precum şi cu prevederile contractelor ori ale altor angajamente legale încheiate în baza acestor dispoziţii, care prejudiciază bugetul general al Comunităţii Europene şi/sau bugetele administrate de aceasta ori în numele ei, precum şi bugetele din care provine cofinanţare aferentă printr-o cheltuială necuvenită".

De altfel, aceeaşi definiţie se regăseşte şi în cuprinsul art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011 (actul normativ în baza căruia s-a emis procesul-verbal contestat): "neregulă - orice abatere de la legalitate, regularitate şi conformitate ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziţii, ce rezultă dintr-o acţiune sau inacţiune a beneficiarului ori a autorităţii cu competenţe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaţionali şi/sau fondurile publice naţionale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit".

Or, în cauza de faţă, neregula imputată intimatei a constat în faptul că autoritatea de management i-a acordat indemnizaţia pentru compensarea pierderilor de producţie, la o compensaţie de 1.000 RON/ha, pentru fiecare an în parte, şi nu o singură compensaţie pentru o perioadă de doi ani, astfel cum a interpretat echipa de control dispoziţiile art. 30 din Regulamentul (CE) nr. 1198/2006 şi a aplicat Decizia nr. 16/2010 a Comitetului de Monitorizare.

Instanţa de recurs constată că dispoziţiile art. 30 din Regulamentul european instituie, pentru beneficiari, dreptul la acordarea unei indemnizaţii pentru maximum doi ani, fără a se distinge ca fiind vorba despre o plată unică, astfel că se impune concluzia potrivit căreia, la procesarea cererii intimatei, autoritatea de management a procedat corect prin acordarea indemnizaţiei prin efectuarea a două plăţi, nefiind interzisă o astfel de modalitate de acordare a primelor.

În consecinţă, nu s-a făcut dovada producerii unui prejudiciu sau a unui eventual prejudiciu adus bugetului Uniunii Europene, printr-o acţiune sau inacţiune a beneficiarului întrucât, chiar şi în condiţiile în care s-ar fi calculat o singură indemnizaţie pentru o perioadă de doi ani, cuantumul acesteia trebuia să fie acelaşi, prin însumarea primelor acordate pentru fiecare an, indiferent de modalitatea de acordare (într-o singură tranşă sau în două tranşe).

Atât Ghidul solicitantului cât şi Regulamentul (CE) nr. 1198/2006 prevăd doar că plata nu poate depăşi doi ani de la instituirea limitărilor impuse de includerea zonei în Sit Natura 2000, astfel că nu se poate identifica modalitatea în care a fost adus un prejudiciu bugetului unional.

Mai mult, Înalta Curte apreciază că Decizia nr. 16 din 2.03.2010 a Comitetului de Monitorizare a Programului Operaţional pentru Pescuit 2007 - 2013, ce a fost invocată ca fiind unul din temeiurile de drept care a stat la baza emiterii actelor contestate, nu are caracter de act normativ, nefiind publicată în Monitorul Oficial al României şi nefiind adusă la cunoştinţa intimatei, căreia nu îi poate fi opozabilă.

În consecinţă, nu s-a cauzat niciun prejudiciu bugetului Uniunii Europene şi nu se impunea recuperarea sumei imputate de la beneficiar, fiind corect modul de acordare a indemnizaţiei aferentă celor doi ani, prin interpretarea prevederilor art. 30 din Regulamentul (CE) nr. 1198/2006, astfel cum a fost realizată iniţial de către autoritatea de management, în faza procesării cererii intimatei.

Echipa de control a invocat, pentru a justifica legalitatea restituirii sumei necuvenite de către beneficiar, prevederile Regulamentului (CE EURATOM) nr. 2988/95 din 18 decembrie 1995 privind protecţia intereselor financiare ale Comunităţilor Europene.

Astfel, au fost redate dispoziţiile art. 2 potrivit cărora "(1) Controalele, măsurile şi sancţiunile administrative se introduc în măsura în care acest lucru este necesar pentru a asigura aplicarea corespunzătoare a dreptului comunitar. Acestea trebuie să fie eficace, proporţionale şi convingătoare, astfel încât să ofere o protecţie adecvată a intereselor financiare ale Comunităţilor.

(2) Nicio sancţiune administrativă nu poate fi impusă în absenţa unor dispoziţii în acest sens prevăzute într-un act comunitar emis anterior abaterii respective. În cazul modificării ulterioare a dispoziţiilor care impun sancţiuni administrative şi care sunt incluse în normele comunitare, se aplică retroactiv dispoziţiile mai favorabile.

(3) Dreptul comunitar stabileşte natura şi domeniul de aplicare al măsurilor şi sancţiunilor administrative necesare pentru o corectă aplicare a normelor în cauză, ţinând cont de natura şi de gravitatea abaterii, de avantajul acordat sau primit şi de gradul de răspundere.

(4) Procedurile de aplicare a controalelor, măsurilor şi sancţiunilor comunitare sunt reglementate prin legislaţia statelor membre, cu condiţia respectării dreptului comunitar aplicabil."

De asemenea, au fost avute în vedere dispoziţiile art. 4 conform cărora: " (1) Ca regulă generală, orice abatere atrage după sine retragerea avantajului obţinut nejustificat:

prin obligaţia de a vărsa sumele datorate sau de a rambursa sumele primite nejustificat;

prin pierderea totală sau parţială a garanţiei constituite în sprijinul cererii de a beneficia de un avantaj acordat sau în momentul primirii unui avans.

(2) Aplicarea măsurilor menţionate la alin. (1) se limitează la retragerea avantajului obţinut, la care se adaugă, dacă acest lucru este prevăzut, dobânda care poate fi calculată pe bază forfetară."

Emitentul actului contestat nu redă şi prevederile art. 1 din acelaşi Regulament care dispune: " 1) În scopul protejării intereselor financiare ale Comunităţilor Europene, se adoptă prin prezenta o reglementare generală privind controalele uniforme, măsurile şi sancţiunile administrative privind abaterile de la dreptul comunitar.

(2) Constituie abatere orice încălcare a unei dispoziţii de drept comunitar, ca urmare a unei acţiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al Comunităţilor sau bugetele gestionate de acestea, fie prin diminuarea sau pierderea veniturilor acumulate din resurse proprii, colectate direct în numele Comunităţilor, fie prin cheltuieli nejustificate."

Prevederile art. 2 şi 4 din Regulament fac trimitere la noţiunea de abatere, astfel cum este definită la art. 1 alin. (2) iar, în accepţiunea Regulamentului, noţiunea de "neregulă" presupune existenţa unei acţiuni sau a unei omisiuni a operatorului economic din care să rezulte încălcarea unei dispoziţii de drept comunitar.

În cazul de faţă, nu se identifică nicio neregulă în sarcina intimatei reclamante, care să fi cauzat un prejudiciu bugetului Uniunii Europene astfel că, actele contestate au fost emise cu nerespectarea dispoziţiilor legale menţionate chiar în cuprinsul acestora, autoritatea invocându-se de fapt, propria culpă, calificată de aceasta ca fiind o eroare sistemică.

Art. 70 alin. (2) din Regulamentul CE nr. 1198/2006 prevede că "Atunci când nu se pot recupera sumele plătite în mod necuvenit unui beneficiar, statul membru este responsabil de rambursarea sumelor pierdute la bugetul general al Uniunii Europene, atunci când se stabileşte că pierderea a fost suportată în urma greşelii sau neglijenţei sale."

Art. 96 din Regulament nu exclude aplicarea dispoziţiilor art. 70 alin. (2) mai-sus redate iar în speţă, nu se identifică nicio eroare sistemică, atât timp cât instanţa a constatat că indemnizaţia a fost corect calculată şi acordată beneficiarului, cu respectarea prevederilor regulamentare europene.

În plus, art. 5 alin. (3) din Regulamentul (UE) NR. 65/2011 al Comisiei din 27 ianuarie 2011 prevede că "obligaţia de rambursare prevăzută la alin. (1) nu se aplică în cazul în care plata a fost efectuată ca urmare a unei erori a autorităţii competente sau a unei alte autorităţi şi atunci când eroare nu ar fi putut fi depistată de beneficiar în mod rezonabil".

În consecinţă, contrar susţinerilor recurentului pârât, instanţa de recurs constată că judecătorul fondului a pronunţat o hotărâre cu respectarea normelor materiale incidente speţei, fiind analizate argumentele părţilor într-o manieră din care se poate deduce silogismul juridic.

Decizia Curţii Constituţionale nr. 683 din 23.11.2016 nu este aplicabilă în cauză întrucât se referă la obiecţia de neconstituţionalitate a Legii privind unele măsuri referitoare la plăţile beneficiarilor Sit Natura 2000 iar criticile aduse proiectul de lege de către instanţa de contencios constituţional nu antamează problematica din prezentul dosar, în care s-a analizat legalitatea procesului-verbal de constatare a unei nereguli şi s-a stabilit că nu există prejudiciu.

Practica judiciară neunitară este inerentă unui sistem de drept garantat de independenţa instanţelor, iar fiecare caz este analizat în funcţie de particularităţile speţei, în speţa de faţă fiind vorba despre o situaţie de fapt care nu reclamă declanşarea mecanismelor procedurale de unificare a jurisprudenţei.

Având în vedere aceste considerente, apreciind că, în raport de criticile invocate nu este incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., se va respinge recursul declarat ca nefondat, în baza prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004.

Potrivit art. 453 din C. proc. civ., fiind parte care a pierdut procesul, se va obliga recurentul-pârât la plata cheltuielilor de judecată în cuantum de 1766 RON, către intimata-reclamantă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale împotriva Sentinţei civile nr. 2577 din 13 septembrie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Obligă recurentul-pârât la plata către intimata-reclamantă, a sumei de 1766 RON, reprezentând cheltuieli de judecată în recurs.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 10 martie 2020.

GGC - MM