Research-project funding challenge fails; evaluation upheld as lawful in judicial review

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, la data de 16 mai 2016, reclamanta SC A. SRL a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice şi Ministerul Cercetării şi Inovării, pronunţarea unei hotărâri judecătoreşti prin care să se dispună:

1. anularea, raportului de evaluare având ca obiect evaluarea proiectului cu numărul x, având titlul: "Centru de Cercetare - Dezvoltare Medicală în Oncologie şi Neurologie", depus în cadrul competiţiei POC-A.1-A.1.1.1-A-2015, secţiunea A, tip proiect: investiţii pentru departamentele de CD ale întreprinderilor, conform Fişei de Evaluare Panel din 18 noiembrie 2015;

2. anularea raportului de soluţionare a contestaţiei înregistrată cu nr. x/3 decembrie 2015 privind evaluarea proiectului având numărul de înregistrare electronică x: Centru de Cercetare Dezvoltare Medicală în Oncologie şi Neurologie, decizie comunicată reclamantei prin adresa nr. x/22 decembrie 2015;

3. anularea adresei nr. x/22 decembrie 2015 prin care s-a comunicat reclamantei răspunsul faţă de contestaţia acesteia înregistrată cu nr. x/3 decembrie 2015;

4. obligarea pârâtului la acordarea punctajului corect de 100 puncte pentru proiectul depus de reclamantă pentru competiţia POC-A.1-A.1.1.1-A-2015, secţiunea A, tip proiect: investiţii pentru departamentele de CD ale întreprinderilor;

5. anularea în parte a Deciziei nr. 9070 din 7 martie 2016 pârâtei ANCSI, privind selecţia finală pentru competiţia POC-A.1-A.1.1.1-A-2015, secţiunea A, tip proiect: investiţii pentru departamentele de CD ale întreprinderilor, cu privire la înscrierea proiectului reclamantei, situat la nr. crt. 17 în anexa la Decizie, respectiv în lista de rezervă;

6. obligarea pârâtului la reanalizarea contestaţiei formulate de reclamantă înregistrată cu nr. x/3 decembrie 2015, împotriva raportului de evaluare a proiectului având numărul de înregistrare electronică x: Centru de Cercetare Dezvoltare Medicală în Oncologie şi Neurologie, decizie comunicată reclamantei prin adresa nr. x/22 decembrie 2015, cu privire la punctajul acordat proiectului depus şi, pe cale de consecinţă, la reevaluarea proiectului.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin Încheierea din 31 octombrie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, pronunţată în dosarul nr. x/2016, s-a admis excepţia inadmisibilităţii şi a respins, ca inadmisibilă, excepţia de nelegalitate a Ghidului Solicitantului aprobat prin Ordinul MECS nr. 3821 din 11 mai 2015.

Prin Sentinţa civilă nr. 314 din 6 februarie 2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta SC A. SRL, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice şi Ministerul Cercetării şi Inovării.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva Sentinţei civile nr. 314 din 6 februarie 2017 şi a Încheierii din 31 octombrie 2016 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, pronunţată în dosarul nr. x/2016, a formulat recurs reclamanta SC A. SRL.

În legătură cu încheierea din data de 31 octombrie 2016, recurenta apreciază greşită interpretarea instanţei de fond asupra caracterului actului administrativ - Ghidul Solicitantului, acesta având în opinia sa un caracter individual şi nu normativ, motiv pentru care poate face obiectul excepţiei de nelegalitate reglementată de art. 4 din Legea nr. 554/2004.

Astfel, instanţa porneşte de la o definiţie incompletă a actului administrativ normativ, în sensul că omite că acesta, pentru a avea caracter normativ trebuie să producă efecte erga omnes iar regulile pe care le impune să se aplice la un număr nedeterminat/nedeminabil de subiecţi.

De asemenea, este eronată susţinerea instanţei în sensul că Ghidul este un act cu aplicabilitate repetată.

Astfel, actele administrative normative se delimitează de cele individuale prin conţinut dar şi prin calitatea subiecţilor. Actul normativ conţine reglementări de principiu care se adresează unor persoane nedeterminate, adică are o aplicabilitate generală.

Actele administrative normative conţin reglementări cu caracter general, impersonale, care produc efecte erga omnes, în timp ce actele individuale produc efecte, de regulă, fată de o persoană, sau uneori faţă de mai multe persoane, nominalizate expres în conţinutul acestor acte.

Susţine recurenta că Ghidul solicitantului, aşa cum o arată şi denumirea, se adresează unor subiecţi identificabili respectiv participanţii la Programul Operaţional Competitivitate (POC) care trebuie să se încadreze în categoria întreprinderilor cu activitate de cercetare-dezvoltare, după cum urmează:

- pag. 2 Ghid: "Programul Operaţional Competitivitate (POC) (disponibil la adresa www.x.ro şi www.x.ro) aprobat prin decizia de punere în aplicare a Comisiei nr. 10233 din 19 decembrie 2014 reprezintă un document strategic care contribuie la strategia Uniunii Europene pentru o creştere inteligentă, durabilă şi favorabilă incluziunii şi la realizarea coeziunii economice, sociale şi teritoriale fiind unul dintre cele 8 programe operaţionale prevăzute în Acordul de Parteneriat 2014 - 2020 (disponibil la adresă www.x.ro). POC se implementează de către Autoritatea de Management din cadrul Ministerului Fondurilor Europene.

POC include două axe prioritare, şi anume:

Axa Prioritară 1 - Cercetare, dezvoltare tehnologică şi inovare (CDI) în sprijinul competitivităţii economice şi dezvoltării afacerilor, Axa Prioritară 2 - Tehnologia Informaţiei şi Comunicaţiilor (TIC) pentru o economie digitală competitivă".

- secţiunea A pag. A-l din Ghid: "Acest tip de proiect se adresează întreprinderilor cu activitate de cercetare-dezvoltare ca potenţiali beneficiari în cadrul Acţiunii 1.1.1: Mari infrastructuri de CD din cadrul Axei prioritare 1 a POC.

Se menţionează că regulile pe care le impune într-adevăr Ghidul Solicitantului nu sunt aplicabile unor subiecţi nedeterminaţi, aceştia sunt determinabili în funcţie de calitatea lor de solicitanţi ai fondurilor europene în cadrul unui program riguros specificat.

Mai mult decât atât, pentru fiecare direcţie de acţiune a programelor finanţate din fonduri structurale europene s-au elaborat Ghiduri personalizate, fără ca aceste Ghiduri să aibă aplicaţie universală.

Chiar întâmpinarea depusă la dosarul cauzei demonstrează acest principiu, în sensul că se invocă normele aplicabile programului "Orizont 2020", deşi Ghidul Solicitantului contestat în cauză este limitat la o altă categorie de proiecte, cu sursă de finanţare diferită (fondurile structurale şi de investiţii europene - fondurile ESI).

Or prin Ordinul nr. 8321/11 mai 2015 prin care a fost aprobat Ghidul Solicitantului contestat, s-a specificat în mod concret tipul de proiecte faţă de care se aplică Ghidul, acestea fiind enumerate la articolul 2 din Ordin, respectiv de la lit. a) la lit. g).

Mai mult decât atât, Ghidul Solicitantului nu este un act cu aplicabilitate repetată, întrucât odată cu finalizarea apelului de proiecte, acesta nu mai poate fi modificat şi chiar îşi încetează aplicabilitatea, fiind finalizat programul pentru care a fost elaborat.

În concluzie, recurenta solicită să se constate că, în mod greşit, instanţa fondului a respins excepţia ca inadmisibilă, şi în rejudecare solicită admiterea excepţiei de nelegalitate, pentru motivele arătate în cererea de chemare în judecată, excepţia de nelegalitate vizând doar paragrafele din Ghidul solicitantului care limitează dreptul solicitantului de a contesta doar "eventualele vicii de procedură".

Sub acest aspect arată că dreptul de contestare ar trebui să fie unul efectiv care să se raporteze şi la motivările, considerentele şi modul de acordare a punctajului în procedura de evaluare a proiectului, astfel încât instanţa să nu poată fi limitată în exercitarea controlului judecătoresc, la viciile de procedură, aceasta prin prerogativele acordate de Legea nr. 554/2004 fiind învestită să se pronunţe cu privire la "anularea actului recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. - art. 1 alin. (1).

Cu privire la Sentinţa civilă nr. 314 din 6 februarie 2017, recurenta apreciază că în cauză sunt incidente atât motivele prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6) cât şi pct. 8) din C. proc. civ..

Cu privire la primul motiv de nelegalitate al Adresei nr. x/22 decembrie 2015, recurenta menţionează că este greşit raţionamentul instanţei, raportat la împrejurarea că în Ghidul solicitantului capitolul - Faza evaluării în panel, se statuează: "Evaluatorii din panel completează Fişa de evaluare panel care cuprinde punctajele, comentariile şi recomandările privind propunerea. Fişa de evaluare panel se întocmeşte de către unul dintre evaluatori şi este semnată de către membrii panelului."

Mai mult decât atât pentru Fişa de evaluare individuală/panel, evaluatorii aveau obligaţia folosirii formularului ANEXA 2. B - care prevede la final rubrica "Nume şi semnătură".

Evaluatorii au folosit acest formular, însă cu omiterea menţionării numelor şi a semnăturilor, lăsând această rubrică necompletată.

Or încălcarea acestei prevederi exprese nu poate fi acoperită nici prin "înalta calificare a experţilor" şi nici prin comunicarea numelor acestora în faza de judecată.

În primul rând, prin menţionarea numelui şi a semnăturilor, orice act dobândeşte autenticitate şi produce efecte juridice.

Efectul juridic ale Fişei de evaluare panel a fost acela de acordare a 78 puncte proiectului reclamantei şi pe cale de consecinţă înscrierea acestuia pe lista de rezervă, fiind astfel exclus din lista propusă spre finanţare.

Ca atare, în ceea ce o priveşte pe reclamantă, acesteia i s-a comunicat un act fără respectarea formei legale impuse însă acest act a produs efectul juridic al unui act legal întocmit.

Cu privire la cel de al doilea motiv de nelegalitate, arată că, în cauză Comisia de soluţionare a contestaţiei a încălcat prevederile Ghidului Solicitantului, susţinând că "aprecierile evaluatorilor se referă la un criteriu în ansamblul său, iar punctajul reflectă aprecierea globală a acestuia, ţinând cont de sub-criteriile menţionate", în condiţiile în care în Ghid se precizează: "Fiecare subcriteriu trebuie analizat şi punctat corespunzător. Fiecare punctaj acordat trebuie justificat cu argumente relevante pentru Solicitantul finanţării nerambursabile".

Cu toate acestea, faţă de împrejurarea că recurenta a susţinut lipsa analizei fiecărui subcriteriu şi lipsa argumentelor pentru punctajul acordat, în măsura în care instanţa apreciază că aceste argumente există, arată că instanţa ar fi trebuit să le prezinte în concret pentru fiecare situaţie în parte, astfel încât atât părţile cât şi instanţa de control să poată aprecia dacă raţionamentul instanţei de fond, este corect sau nu.

Astfel, la subcriteriul Contribuţia proiectului la creşterea performanţei în cercetare, a cooperării internaţionale şi la dezvoltarea aptitudinilor întreprinderii de utilizare a rezultatelor de CD, evaluatorii au acordat punctaj "1", ceea ce semnifică potrivit Ghidului Solicitantului că propunerea răspunde subcriteriului, deşi unele aspecte mai pot fi îmbunătăţite".

În primul rând reclamanta a criticat că la rubrica "Comentarii" de la criteriul "1. Relevanţa şi impactul socio - economic al proiectului", sunt prezente o serie de afirmaţii, însă nu se precizează care dintre acestea se referă la subcriteriul pentru care societatea a fost depunctată şi nici care sunt cele care se referă la subcriteriile pentru care societatea a obţinut punctajul maxim ("2").

Mai mult decât atât, nu se menţionează recomandările evaluatorilor privind propunerea, deşi în Ghidul solicitantului, la Faza evaluării în panel, se menţionează: "Evaluatorii din panel completează Fişa de evaluare panel care cuprinde punctajele, comentariile şi recomandările privind propunerea."

În mod similar, la Criteriul 2 - Calitatea şi maturitatea proiectului deşi proiectul reclamantei a fost depunctat la fiecare dintre cele 5 subcriterii, acordându-se punctaj "1", ceea ce semnifică potrivit Ghidului Solicitantului că "propunerea răspunde subcriteriului, deşi unele aspecte mai pot fi îmbunătăţite", sunt prezente o serie de afirmaţii, însă nu se precizează care dintre acestea se referă la fiecare subcriteriu în parte şi nici nu sunt prezentate recomandările evaluatorilor privind propunerea, deşi în Ghidul solicitantului, la Faza evaluării în panel, se menţionează: "Evaluatorii din panel completează Fişa de evaluare panel care cuprinde punctajele, comentariile şi recomandările privind propunerea".

Aceeaşi situaţie se regăseşte şi la Criteriul 3 - unde proiectul reclamantei a fost depunctat la subcriteriul 3.5. - Contribuţia la promovarea dezvoltării durabile şi a egalităţii de şanse, fiind prezente o serie de afirmaţii, însă nu se precizează care dintre acestea se referă la subcriteriul pentru care societatea a fost depunctată ("1") şi nici care sunt cele care se referă la subcriteriile pentru care societatea a obţinut punctajul maxim ("2").

În concluzie, apreciază că în susţinerea afirmaţiilor generale ale instanţei fondului, aceasta avea obligaţia de a exemplifica în concret, pentru fiecare criteriu/subcriteriu din Fişa de evaluare în panel, care sunt argumentele aduse de evaluatori în susţinerea depunctării ("1") şi care afirmaţii reprezintă comentariile şi recomandările privind propunerea, astfel încât atât părţile cât şi instanţa de control judiciar să poată aprecia dacă raţionamentul instanţei de fond, este corect sau nu.

Lipsa argumentelor sus arătate demonstrează nemotivarea sentinţei pentru acest capăt de cerere, nefiind suficient a se afirma că actul contestat este legal, fără a se înlătura motivat susţinerile reclamantei, prin raportare la conţinutul concret al actului administrativ atacat.

Se mai susţine că cel de al treilea motiv de nelegalitate, care a vizat greşita neidentificare de către comisie a viciilor de procedură, de asemenea a fost respins de către instanţa fondului fără analizarea argumentelor reclamantei însă folosind fraze cu caracter general sau fără conţinut.

În primul rând, instanţa nu analizează semnificaţia noţiunii de "viciul de procedură", faţă de materia aplicabilă în cauză, cu atât mai mult cu cât acesta noţiune nu este nicăieri definită.

În opinia recurentei, Ghidul solicitantului însumează o serie de reguli aplicabile atât solicitanţilor cât şi autorităţii (inclusiv evaluatorilor) iar încălcarea acestor reguli procedurale, constituie "viciu de procedură".

Prin cererea de chemare în judecată s-au invocat o serie de încălcări ale regulilor procedurale prevăzute în ghid, însă fără a le analiza, instanţa a concluzionat neargumentat, că aceste critici sunt "doar nemulţumiri cu privire la punctajul acordat", deşi acordarea punctajului final este doar consecinţa nerespectării procedurilor prevăzute în ghid.

În mod greşit reţine instanţa de fond că "lipsa motivărilor din fişa panel indicate pentru fiecare subcriteriu depunctat vizează de fapt aprecierile evaluatorilor, or diferenţele dintre opinia reclamantei şi aprecierile evaluatorilor nu reprezintă un viciu de procedură".

Lipsa motivărilor, este în sine un viciu de procedură, întrucât, din punct de vedere procedural, evaluatorii aveau obligaţia de a prezenta critici/argumente pentru fiecare subcriteriu în parte şi aveau obligaţia de a prezenta recomandări pentru solicitant.

Lipsa semnăturilor evaluatorilor este un viciu de procedură întrucât orice act administrativ trebuie însuşit prin numele şi semnătura emitentului astfel încât să fie apt a produce efecte juridice, iar Ghidul solicitantului prevede în mod expres că odată cu întocmirea Fişei de evaluare în panel, aceasta trebuie asumată prin nume şi semnătură fiind comunicată solicitantului în acesta formă şi nu alta.

Se menţionează că este greşită susţinerea instanţei în sensul că recurenta nu ar fi indicat "normele legale care ar fi fost încălcate prin pretinsa neregularitate semnalată" şi că nu ar fi existat obligaţia de a se comunica solicitantului exemplarul semnat, fiind suficient ca un exemplar semnat să existe la dosarul administrativ, deoarece în Ghidul solicitantului la pag. A-20 (ultimul paragraf) se precizează: "Fişa de evaluare panel se întocmeşte de către unul dintre evaluatori şi este semnată de către membrii panelului."

În ceea ce priveşte criticile de fond pe care instanţa le înlătură fără a le analiza, apreciind că nu se subsumează "viciilor de procedură", arată că echivalează cu o nesoluţionare a cauzei şi o respingere nemotivată a acţiunii, întrucât pentru fiecare critică în parte, reclamanta a arătat care este prevederea din Ghid încălcată, chiar dacă acesta se răsfrângea asupra modului de evaluare a proiectului.

De altfel, analizând procesul-verbal al Comisiei pentru soluţionarea contestaţiilor din data de 21 decembrie 2015, se poate observa, că odată cu soluţionarea celor 24 de contestaţii la 8 propuneri de proiecte s-au constatat "erori în acordarea punctajului 1 punct în loc de 2 puncte (...)"

Iată, deci că inclusiv în faza de soluţionare a contestaţiei Comisia reanalizează modul de acordare a punctajului raportat la motivele invocate de evaluatori şi poate constata erori în acordarea punctajelor, împrejurare invocată şi de reclamantă însă neanalizată de instanţa fondului.

Pentru analizarea riguroasă a respectării de către evaluatori a procedurilor din Ghidul solicitantului, reclamanta a solicitat instanţei administrarea probei cu expertiză în specialitate tehnică evaluare proiecte, însă această probă a fost respinsă de către instanţa fondului, ceea ce în opinia recurentei consolidează dovada faptului că instanţa a refuzat soluţionarea în fond a cererii de chemare în judecată.

Astfel, arată că atât în cererea de chemare în judecată, cât şi în cererea având ca obiect solicitarea încuviinţării probei cu expertiză, reclamanta a indicat inclusiv prevederile din Ghid încălcate prin evaluarea proiectului, împrejurări pe care instanţa avea obligaţia să le lămurească fie prin admitere fie prin respingerea punctuală şi motivată.

În continuarea recursului au fost reluate câteva dintre argumentele invocate de reclamanta şi nesoluţionate de instanţă, şi care în opinia recurentei au fost astfel respinse nemotivat.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Ministerul Cercetării şi Inovării a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Cu privire la primul motiv de recurs, apreciază că instanţa de fond, în mod legal, a considerat că Ghidul Solicitantului nu se încadrează în categoria actelor administrative ce pot forma obiect al excepţiei de nelegalitate, acesta fiind un act administrativ cu caracter normativ, ce conţine reglementări cu caracter general, impersonal şi obligatoriu.

Astfel, Ghidul Solicitantului este un act administrativ cu caracter normativ emis în executarea legii, a hotărârilor şi a ordonanţelor Guvernului, conform prevederilor art. 77 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, astfel că la interpretarea şi aplicarea sa vor fi avute în vedere dispoziţiile actelor normative de nivel superior, potrivit art. 81 din Legea nr. 24/2000.

În legătură cu motivul de nelegalitate al Adresei nr. x/22 decembrie 2015, se arată că recurenta nu justifică niciun interes în solicitarea de a i se comunica numele experţilor. Menţiunea din Ghidul Solicitantului potrivit căreia fişa de evaluare panel trebuie semnată de către membrii panelului nu atrage obligativitatea comunicării numelui evaluatorilor către aplicanţi. Mai mult de atât, nu este nici permisă comunicarea numelor evaluatorilor către aplicanţi pentru a se evita un contact direct între aplicaţi şi evaluatori şi a se respecta independenţa şi imparţialitatea acestora. În ceea ce priveşte susţinerea că fişa de evaluare penal nu ar fi legal întocmită întrucât lipsesc numele evaluatorilor este neîntemeiată, întrucât Fişa de evaluare panel este asumată de către instituţia noastră, aceasta purtând parafa instituţiei. Nu există niciun viciu sau vreun motiv de nelegalitate cu privire la necomunicarea numelor evaluatorilor către aplicanţi.

Cu privire la cel de-al doilea motiv de nelegalitate al adresei nr. x/22 decembrie 2015, legat de faptul că aprecierile evaluatorilor se referă la un criteriu în ansamblul său, iar punctajul reflectă aprecierea globală a acestuia, ţinând cont de subcriteriile menţionate", acesta nu contrazice prevederile din "Ghidul Solicitantului", aşa cum afirmă recurenta, întrucât, aşa cum reiese din fişele de evaluare, experţii evaluatori au analizat şi punctat fiecare element, acest punctaj fiind justificat, dar nu există un şablon, astfel punctajul acordat reflectă aprecierea globală a proiectului, ţinând cont bineînţeles de subcriterii.

Cu privire la al treilea motiv de nelegalitate, care ar fi vizat greşita neidentificare de către comisie a viciilor de procedură, şi faptul că instanţa de fond ar fi respins acest motiv fără analizarea argumentelor recurentei, intimatul precizează că aceste vicii de procedură nu există, iar cele semnalate de către reclamant nu pot constitui vicii de procedură.

Recurenta avea cunoştinţă de limitele în care era obligat să se încadreze la formularea contestaţiei, respectiv să facă referiri doar la viciile de procedură pe care le considera neconforme cu precizările din "Cererea de propunere de proiecte" şi "Ghidul Solicitantului" privind metodologia de evaluare şi selecţie a proiectelor.

Prin acţiunea sa, deşi recurentul a invocat aşa zise "Vicii de procedură", în realitate criticile sale din contestaţie vizau doar nemulţumiri cu privire la punctajul acordat, aşa cum de altfel s-a şi precizat în decizia de soluţionare a contestaţiei.

În lumina dispoziţiilor din ghidul solicitantului referitoare la soluţionarea contestaţiilor, comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul DGOI a verificat doar respectarea metodologiei de evaluare şi în urma acestei verificări a constatat că s-a respectat metodologia de evaluare din Ghidul solicitantului pentru proiecte pentru întreprinderi nou-înfiinţate inovatoare şi de asemenea, a constatat că nu s-a înregistrat nicio eroare în privinţa punctajului comunicat pe fiecare criteriu în parte sau la calculul punctajului total obţinut de proiectul la care se făcea referire în contestaţie. De asemenea, prin Decizie s-a constatat şi faptul că nu au fost identificate vicii de procedură.

Aşadar, intimatul susţine că, în raport de metodologia de evaluare, nu se poate invoca vreun abuz de drept sau subiectivism în evaluarea proiectului reclamantei, întrucât aceasta a fost efectuată în mai multe etape, de evaluatori independenţi, specialişti în domeniu.

Pentru a analiza modalitatea de acordare a punctajului, era nevoie de expertiză în domeniul cercetării ştiinţifice, respectiv această evaluare a modalităţii de acordare a punctajului trebuie efectuată de către un expert cu experienţă în evaluare de proiecte de cercetare. Ori, aşa cum prevede şi ghidul, comisia de soluţionare a contestaţiilor nu reevaluează ci doar verifică eventualele vicii de procedură. Comisia nici nu poate evalua efectiv punctajul acordat, acesta fiind apanajul experţilor.

Experţii analizează propunerea de proiect în baza informaţiilor prezentate în Cererea din cadrul procedurii de evaluare. Lipsa de coerenţă a acestor documente nu echivalează cu lipsă de obiectivism a evaluatorilor. Cererea de finanţare a reclamantei reprezintă documentele în baza cărora aceasta s-a prezentat la competiţia de propuneri de proiecte.

În ceea ce priveşte respingerea probei cu expertiză în specialitatea tehnică evaluare proiecte, consideră că instanţa de fond în mod întemeiat a respins această probă şi în mod întemeiat a reţinut că aceasta nu este admisibilă în raport de obiectivele propuse şi de Ghidul Solicitantului.

Intimatul-pârât Ministerul Educaţiei Naţionale a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţia lipsei calităţii sale procesuale pasive.

S-a susţinut că între Ministerul Educaţiei Naţionale şi reclamantă nu există nici un fel de raporturi juridice şi, cu atât mai mult, nu există nici obligaţii din partea ministerului cu privire la evaluarea proiectului depus de reclamantă pentru competiţia POC-A.l.l.l-A-2015, secţiunea A tip proiect: investiţii pentru departamentele de CD ale întreprinderilor.

În prezent Autoritatea Naţională pentru Cercetare Ştiinţifică şi Inovare a fost transformată în Ministerul Cercetării şi Inovării în conformitate cu prevederile art. 8 din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 1/2017 pentru stabilirea unor măsuri în domeniul administraţiei publice centrale şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative.

Ministerul Cercetării şi Inovării este organul de specialitate al administraţiei publice centrale, cu personalitate juridică, care se organizează şi funcţionează în subordinea Guvernului, ce are sediul în municipiul Bucureşti, potrivit dispoziţiilor art. 1 din H.G. nr. 13/2017 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Cercetării şi Inovării.

Prin urmare, din anexa 1 la H.G. nr. 13/2017, rezultă că în cadrul Ministerul Cercetării şi Inovării funcţionează la nivel de direcţie generală Organismul intermediar pentru cercetare, care îndeplineşte atribuţiile delegate de Autoritatea de management pentru Programul operaţional Creşterea competitivităţii economice şi pentru Programul operaţional Competitivitate prin acordul părţilor implicate.

Aşadar, solicitările reclamantei de obligare la anularea raportului de evaluare, respectiv anularea raportului de soluţionare a contestaţiei având ca obiect evaluarea proiectului cu nr. x având ca titlul: "Centru de Cercetare-Dezvoltare Medicală în Oncologie şi Neurologie" depus în cadrul competiţiei POC-A.l.l.l-A-2015, secţiunea A tip proiect: investiţii pentru departamentele de CD ale întreprinderilor, conform Fişei de Evaluare Panel din 18 noiembrie 2015, anularea adresei ANCSI a nr. 13473/2015, anularea Deciziei ANCSI nr. 9070/2016, acordarea punctajului corect de 100 puncte, sunt de competenţa Autorităţii Naţionale pentru Cercetare Ştiinţifică şi Inovare, aşa cum rezultă chiar din aceste solicitări, fiind vorba de acte administrative emise de această instituţie publică.

II. Soluţia instanţei de recurs

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

1.1 Recursul împotriva Încheierii de şedinţă din 31 octombrie 2016

Prin încheierea de şedinţă recurată prima instanţă a respins ca inadmisibilă excepţia de nelegalitate a Ghidului Solicitantului aprobat prin Ordinul MECS nr. 3821/11 mai 2015, respectiv în ceea ce priveşte Secţiunea A, Cap. 3. Verificare, evaluare şi selecţie, Subcapitolul 3.3. Depunerea şi soluţionarea contestaţiilor, parag. 2, respectiv: "Contestaţiile se vor depune numai la eventualele vicii de procedură pe care solicitantul le consideră neconforme cu precizările din "Cererea de propunere de proiecte" şi "Ghidul Solicitantului" privind metodologia de evaluare şi selecţie a proiectelor."

Pentru a adopta această soluţie, actul contestat a fost calificat ca fiind un act administrativ normativ întrucât conţine reguli şi criterii la care participanţii se supun sau sunt excluşi, fiind un act de aplicabilitate repetată, asupra unor subiecţi de drept nedeterminaţi în cadrul unui Program Operaţional cu finanţare europeană.

Această soluţie este criticată de recurentă în prezentul recurs, poziţia procesuală a acesteia fiind în sensul că actul administrativ în discuţie are caracterul unui act individual, dat fiind conţinutul acestuia şi categoria restrânsă de persoane căreia se adresează.

Pentru a stabili caracterul actului împotriva căreia recurenta reclamantă a invocat excepţia de nelegalitate, Înalta Curte va porni de la aspectele teoretice care diferenţiază actul administrativ individual de cel normativ.

Astfel, este de principiu că în funcţie de întinderea efectelor juridice pe care le produc, actele administrative se clasifică în acte normative şi acte individuale.

Actele administrative normative conţin reglementări cu caracter general, impersonale, care produc efecte erga omnes, în timp ce actele individuale produc efecte, de regulă, faţă de o persoană, sau uneori faţă de mai multe persoane, nominalizate expres în conţinutul acestor acte.

Încadrarea unui act infralegislativ într-una dintre cele două categorii mai sus arătate se realizează, prin examinarea integrală a conţinutului său, prin prisma trăsăturilor fiecăreia dintre categoriile în discuţie (acte normative şi acte individuale). Cu alte cuvinte, un act administrativ este fie normativ, fie individual, în funcţie de întinderea efectelor juridice pe care le produce, indiferent de conţinutul concret al acelui act.

La fel de adevărat este că, de principiu, actele intitulate "Ghidul Solicitantului" reprezintă o colecţie de reguli şi recomandări utilizate în procedura accesării fondurilor europene. Majoritatea prevederilor conţinute în aceste documente sunt preluate în contractele de finanţare încheiate cu autorităţile competente, astfel încât acestea nu îşi pierd caracterul de recomandare, îndrumare, orientare şi informare. În acest context, Ghidul Solicitantului nu poate fi definit, de plano, ca un act administrativ, întrucât nu naşte, nu modifică şi nu stinge drepturi şi obligaţii în regim de putere publică.

Aşadar, neputând fi încadrat în definiţia de la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, distincţia de mai sus între actul administrativ individual şi actul administrativ normativ nu are nicio relevanţă.

Totuşi, în speţa de faţă, Ordinul MECS nr. 3821/11 mai 2015 deşi a fost intitulat "Ghidul Solicitantului", acesta nu are caracterul unui ghid aşa cum a fost descris mai sus.

Concret, prin documentul de mai sus, publicat pe pagina de internet a intimatei pârâte a fost stabilită metodologia de evaluare şi selecţie a proiectelor pentru participanţii la Programul Operaţional Competitivitate. Acesta conţine reguli aplicabile tuturor aplicanţilor privind verificarea, evaluarea şi selecţia proiectelor. Prin urmare, este evident că acesta naşte raporturi juridice în regim de putere publică, având, prin urmare caracterul unui act individual.

Or, din această perspectivă, rezultă cu puterea evidenţei că actul administrativ în discuţie, Ordinul MECS nr. 3821/11 mai 2015, este unul normativ din moment ce conţine reguli generale, de aplicabilitate repetată, iar destinatarii acestuia sunt subiecţi nedeterminaţi, mai ales în condiţiile în care conţine reguli prin care este stabilit cadrul legal pentru desfăşurarea procedurii de verificare, evaluare şi selecţie a proiectelor în cadrul Programului Operaţional Competitivitate.

Aşadar, pentru a avea caracter normativ, actul administrativ în discuţie nu trebuie să se adreseze tuturor subiecţilor de drept, erga omnes, aşa cum a susţinut recurenta, ci doar acelora care intră sub incidenţa sa, fără ca aceştia să poată fi identificaţi sau indentificabili, aşa cum este cazul de faţă. Este cert că Ordinul se adresează întreprinderilor cu activitate de cercetare-dezvoltare ca potenţiali beneficiari ai fondurilor acordate în cadrul programului, aceştia nefiind nici determinaţi şi nici identificabili.

Mai mult, Ordinul cuprinde norme generale de conduită şi are aplicabilitate repetată, de câte ori un aplicant se situează sub incidenţa sa.

Date fiind aceste considerente, în acord cu soluţia instanţei de fond, Înalta Curte constată că excepţia de nelegalitate invocată în prezenta speţă este inadmisibilă, iar hotărârea atacată nu este viciată sub acest aspect.

1.2 Recursul împotriva Sentinţei civile nr. 314 din 6 februarie 2017

Criticile de nelegalitate invocate în cadrul acestui recurs se circumscriu cazurilor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

Sub un prim aspect, recurenta este nemulţumită de soluţia adoptată de instanţa de fond în privinţa Adresei nr. x/22 decembrie 2015.

Astfel, s-a reţinut că lipsa din Fişa de evaluare panel a menţionării a numelui evaluatorilor cât şi lipsa semnăturii acestora nu constituie niciun viciu sau motiv de nelegalitate.

Recurenta apreciază că au fost interpretate greşit prevederile din Ghidul Solicitantului care statuează că: "Evaluatorii din panel completează Fişa de evaluare panel care cuprinde punctajele, comentariile şi recomandările privind propunerea. Fişa de evaluare panel se întocmeşte de către unul dintre evaluatori şi este semnată de către membrii panelului."

Totuşi, se observă că obligaţia de semnare a fişelor de evaluare nu poate fi confundată cu obligaţia de comunicare către parte a unui exemplar semnat al unui atare document, sau a comunicării numelor experţilor, aşa cum a susţinut recurenta.

Din verificarea documentelor dosarului rezultă fără putinţă de tăgadă că la momentul întocmirii acestora, fişele de evaluare cuprindeau atât numele evaluatorilor cât şi semnăturile acestora. Însă lipsa comunicării acestor elemente către parte nu poate avea efectul antamat de aceasta, astfel cum nici hotărârile judecătoreşti nu sunt comunicate părţilor însoţite de semnăturile judecătorilor, fără ca acest aspect să constituie un element intrinsec de nulitate a acestor documente.

Fişele de evaluare au produs efecte juridice fiind semnate şi însuşite de personalul desemnat să le întocmească, în condiţii de legalitate, iar comunicarea către parte a unui exemplar nesemnat nu viciază actul şi nu îl lipseşte de finalitatea sa juridică, în condiţiile în care este confirmat de autoritatea emitentă pentru autenticitate.

Argumentul recurentei în sensul că potrivit Ghidului Solicitantului se transmite părţii fişa de evaluare, iar nu un exemplar nesemnat al acesteia, nu poate fi primit, deoarece din textul actului normativ citat nu se desprinde ideea că părţii i se comunică exemplarul original al fişei, ci o copie a acesteia.

Aşadar, în mod legal a constatat prima instanţă că motivele de nelegalitate invocate de parte împotriva adresei nr. x/22 decembrie 2015 nu se confirmă.

Sentinţa a mai fost criticată şi din perspectiva faptului că prima instanţă a abordat la modul general argumentul privind lipsa analizei fiecărui subcriteriu şi lipsa argumentelor pentru punctajul acordat la evaluare, în loc să prezinte în concret pentru fiecare situaţie în parte dacă evaluatorii au analizat şi punctat fiecare element şi subcriteriu, aşa cum s-a susţinut.

Înalta Curte observă că, în mod legal prima instanţă a constatat, cu putere de evidenţă, că fişele de evaluare conţin punctajul acordat de evaluatori pentru fiecare element şi subcriteriu al evaluării, astfel cum rezultă din documentele aflate la dosar fond. Împrejurarea că s-a pronunţat la modul general asupra acestei critici nu face ca hotărârea să fie afectată de vreun viciu de nelegalitate, raţionamentul instanţei putând fi verificat şi în această modalitate.

Totodată, această abordare nu constituie o nemotivare a hotărârii primei instanţe, aceasta nefiind obligată să răspundă la fiecare argument al părţii, ci având posibilitatea să le grupeze, în condiţiile în care exprimă susţineri similare şi să ofere un răspuns comun.

În raport de susţinerea recurentei potrivit căreia în fişele de evaluare nu se menţionează recomandările evaluatorilor privind propunerea, Înalta Curte reţine că eventuala lipsă a recomandărilor nu poate conduce la o nulitate a fişei de evaluare, aceste recomandări nefiind prevăzute sub sancţiunea menţionată, ci reprezentând doar o menţiune facultativă aflată la îndemâna experţilor evaluatori.

A treia critică a vizat greşita neidentificare de către comisie a viciilor de procedură, şi, în opinia recurentei, această critică a fost greşit respinsă de către instanţa fondului, fără analizarea argumentelor reclamantei însă folosind fraze cu caracter general sau fără conţinut.

În esenţă, recurenta este nemulţumită deoarece prin cererea de chemare în judecată a invocat o serie de încălcări ale regulilor procedurale prevăzute în ghid, însă, fără a le analiza, instanţa a concluzionat neargumentat, că aceste critici sunt "doar nemulţumiri cu privire la punctajul acordat", deşi acordarea punctajului final este doar consecinţa nerespectării procedurilor prevăzute în ghid.

În cadrul acestui argument de nelegalitate, recurenta a reluat argumentele privind lipsa semnăturilor evaluatorilor şi a motivelor acestora pentru fiecare element şi subcriteriu, aspecte ce însă au fost analizate mai sus şi nu se va reveni asupra lor.

În continuare, recurenta a susţinut că toate criticile sale invocate în acţiune cu privire la modalitatea de evaluare şi punctajul acordat reprezintă vicii de procedură şi instanţa trebuia să le analizeze.

Verificând aceste susţineri Înalta Curte aminteşte cu titlu preliminar că "în controlul exercitat asupra actelor administrative deduse judecăţii, instanţa de contencios administrativ are de verificat conformitatea acestora cu legea şi respectarea, în conduita autorităţii emitente, a justului echilibru între dreptul subiectiv sau interesul legitim privat pretins vătămat şi interesul public pe care autorităţile publice sunt chemate să îl ocrotească. Numai în măsura în care, probele dosarului conduc către concluzia ruperii acestui just echilibru, printr-o exercitare abuzivă, excesivă a dreptului de apreciere a autorităţii publice, se poate vorbi despre un exces de putere în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, sau despre o deturnare a scopului legii, în sensul de fraudă la lege" (Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ fiscal, decizia nr. 4357 din 15 octombrie 2009).

Aşadar, este binecunoscut că raportul de drept administrativ este guvernat de principiul proporţionalităţii între măsura dispusă în fiecare caz individual şi interesul public ocrotit, impunând ca actele administrative să nu depăşească limitele a ceea ce este adecvat şi necesar pentru a atinge scopul urmărit, astfel ca inconvenientele cauzate particularului să nu fie disproporţionate în raport de scopurile urmărite.

Tocmai de aceea, actuala lege a contenciosului administrativ a introdus, printre temeiurile acţiunii, excesul de putere, definit de art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, ca fiind exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege, sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale.

În aceeaşi notă, se poate afirma că, în exercitarea atribuţiilor lor, entităţile administrative dispun de o marjă de apreciere, astfel că, în situaţia în care nu pot fi identificate motive de nelegalitate formală ori elemente din care să rezulte că emitentul actului administrativ, prin conduita lui, s-a îndepărtat de la scopul legii ori a încălcat principiul proporţionalităţii între interesul public şi cel privat, o evaluare a substanţei măsurilor dispuse, făcută de instanţa de contencios administrativ însăşi, ar constitui o ingerinţă nepermisă în atribuţiile administraţiei publice.

Aceeaşi abordare se regăseşte şi în jurisprudenţa Curţii Europene de Drepturilor Omului, care a statuat în cauza Van Marle şi alţii c. Olandei (hotărârea Plenului Curţii din 26 iunie 1986) că o atare evaluare "se îndepărtează atât de mult de la sarcina normală a judecătorului, încât garanţiile prevăzute de art. 6 din Convenţie nu ar putea viza litigii într-o asemenea materie".

Prin urmare, analizând conţinutul actelor administrative atacate, în cadrul coordonatelor astfel configurate, Înalta Curte constată că adresa şi fişele de evaluare contestate respectă limitele şi scopul prevederilor legale în executarea cărora au fost adoptate, iar măsurile dispuse sunt amplu şi adecvat motivate, neexistând elemente pe baza cărora să poată fi decelată o exercitare abuzivă a dreptului de apreciere în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004.

Aşa cum just a reţinut şi instanţa de fond, în urma verificărilor efectuate s-a constatat că a fost respectată metodologia de evaluare din Ghidul solicitantului pentru proiecte pentru întreprinderi nou-înfiinţate inovatoare şi de asemenea, a constatat că nu s-a înregistrat nicio eroare în privinţa punctajului comunicat pe fiecare criteriu în parte sau la calculul punctajului total obţinut de proiectul la care se făcea referire în contestaţie. De asemenea, prin Decizie s-a constatat şi faptul că nu au fost identificate vicii de procedură.

Aşadar, în mod legal a statuat prima instanţă că, în realitate criticile reclamantei din contestaţie vizează doar nemulţumiri cu privire la punctajul acordat.

S-a mai susţinut că toate argumentele invocate de parte au fost înlăturate fără a fi analizate, apreciindu-se că nu se subsumează "viciilor de procedură", or, în opinia recurentei acest aspect echivalează cu o nesoluţionare a cauzei şi o respingere nemotivată a acţiunii, întrucât pentru fiecare critică în parte, reclamanta a arătat care este prevederea din Ghid încălcată, chiar dacă acesta se răsfrângea asupra modului de evaluare a proiectului.

Fără a reveni asupra celor menţionate anterior, se constată că, apreciind în sensul că toate susţinerile recurentei constituie simple nemulţumiri cu privire la punctaj şi care exced cadrului procesual cu care a fost învestită, instanţa a răspuns în bloc tuturor acestor aprecieri, astfel încât hotărârea pronunţată nu este afectată sub aspectul motivării.

Recurenta a mai invocat faptul că odată cu soluţionarea celor 24 de contestaţii la 8 propuneri de proiecte s-au constatat "erori în acordarea punctajului 1 punct în loc de 2 puncte (...)", însă acest argument nu echivalează cu împrejurarea că, în faza administrativă, Comisia a reanalizat modul de acordare a punctajului, aşa cum a susţinut recurenta, ci că în anumite cazuri, punctual, au fost constatate vicii de procedură care au condus la o reexaminare a punctajului acordat.

Nici respingerea solicitării de administrare a probei cu expertiză în specialitate tehnică evaluare proiecte, nu este de natură să confirme o nelegalitate a soluţiei pronunţate, având în vedere că prin această probă, recurenta reclamantă tindea către o reevaluare în fond a propunerii de proiect, ceea ce excede prezentului cadru procesual, aşa cum s-a justificat pe larg mai sus.

Susţinerile intimatului pârât Ministerul Educaţiei Naţionale formulate pe calea întâmpinării, referitoare la lipsa calităţii sale procesuale pasive, nu pot fi analizate, întrucât nemulţumirile acestuia cu privire la soluţia de respingere a excepţiei trebuiau formulate în contextul unei căi de atac, declarate în termenul legal, împotriva actului procedural prin care s-a adoptat soluţia contestată.

2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, va dispune respingerea recursului declarat de reclamantă ca nefondat, cu consecinţa menţinerii, ca legală, a hotărârii instanţei de fond.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta SC A. împotriva Sentinţei civile nr. 314 din 6 februarie 2017 şi a încheierii de şedinţă din 31 octombrie 2016 ale Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 5 martie 2020.

GGC - CL