Ineligibility of EU-funded project costs where final payments were blocked by subcontractors' failure to provide guarantee instruments

Asupra recursului de faţă, din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Cererea de chemare în judecată

1. Prin acţiunea înregistrată la Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, la nr. x/2017, reclamanta Administraţia Naţionala Apele Române - Administraţia Bazinală de Apa Dobrogea Litoral, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, Direcţia Generala Programe Infrastructură Mare, prin Autoritatea de Management POS Mediu, a solicitat: anularea deciziei din 22 martie 2017, prin care s-a respins contestaţia formulată de reclamantă, admiterea contestaţiei în sensul anulării notificării beneficiarului cu privire la debit nr. x/13 februarie 2017 şi a procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/13 februarie 2017, înlăturarea corecţiei financiare în cuantum de 403.315,85 RON.

II. Hotărârea pronunţată de instanţa de fond

2. Prin Sentinţa nr. 211/CA din 5 octombrie 2017, Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a admis acţiunea formulată de reclamanta Administraţia Naţională Apele Române - Administraţia Bazinală de Apă Dobrogea Litoral, a anulat decizia din 22 martie 2017, notificarea beneficiarului cu privire la debit nr. x/13 februarie 2017 şi procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/13 februarie 2017 emis de Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, Direcţia Generala Programe Infrastructură Mare, Autoritatea de Management POS Mediu.

III. Recursul formulat de pârât

3. Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, Direcţia Generală Programe Infrastructură Mare, Autoritatea de Management POS Mediu, cu invocarea motivelor de casare prevăzute de art. 488 pct. 6) şi pct. 8) C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii instanţei de fond şi respingerea acţiunii ca neîntemeiată.

4. În motivarea recursului, a arătat că hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei. Instanţa de fond nu a arătat motivele pentru care a admis acţiunea intimatei-reclamante, limitându-se doar la soluţia de admitere a acesteia.

5. Potrivit dispoziţiilor imperative ale art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., motivarea nu poate privi numai împrejurările de fapt sau numai pe cele de drept, ci ea trebuie să se refere la toate acestea. Dreptul la un proces echitabil impune motivarea hotărârilor judecătoreşti, exigenţa motivării este esenţială în administrarea adecvată a justiţiei, în condiţiile în care considerentele reprezintă partea cea mai întinsă a hotărârii, locul în care se indică motivele de fapt şi de drept care au format convingerea instanţei. Aşa cum rezultă din considerentele hotărârii recurate, prima instanţă s-a limitat la a menţiona doar criticile aduse de intimata-reclamantă, fără să arate care sunt textele de lege în baza cărora comportamentul intimatei-reclamante apare ca fiind legal, deşi acestea au fost menţionate în mod expres în actul de control, şi de ce acestea nu sunt incidente în cauză.

6. Recurenta a mai arătat că hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, a prevederilor legislaţiei în vigoare. Prin sentinţa atacată, instanţa de fond a respins în mod greşit excepţia inadmisibilităţii acţiunii în ceea ce priveşte cererea de anulare a Notificării cu privire la debit nr. x/13 februarie 2017. Având în vedere faptul că intimata-reclamantă şi-a întemeiat acţiunea şi pe prevederile Legii nr. 554/2004, cauza dedusă judecăţii este inadmisibilă, întrucât recunoaşterea sau realizarea unui drept ori a unui interes legitim vătămat, în cadrul unei acţiuni în contencios administrativ, sunt condiţionate de existenţa unui act administrativ nelegal, tipic sau asimilat. Or, natura juridică a acestui înscris este una de informare, care nu dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice, iar scopul emiterii lui nu este de a executa sau a organiza executarea legii, motiv pentru care nu sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 1 alin. (1), raportat la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. Mai mult, O.U.G. nr. 66/2011 stabileşte posibilitatea contestării în instanţă a deciziei prin care se finalizează procedură administrativă, soluţie consacrată concret în art. 51 alin. (2) al ordonanţei.

7. În ceea ce priveşte fondul cererii, a precizat faptul că, în conformitate cu prevederile H.G. nr. 678/2015, AMPOS Mediu avea obligaţia de a finaliza efectuarea verificărilor de management la data de 31 august 2015. În acest sens, AMPOS Mediu a identificat potenţialele aspecte negative în închiderea proiectelor, respectiv efectuarea plăţilor către beneficiarii POS Mediu, şi astfel a emis Instrucţiunea aprobată prin Ordinul MFE nr. 4395/23 decembrie 2015. Astfel, beneficiarul a avut la dispoziţie aproximativ 8 luni în care nu a remediat aspectele care ţineau de implementarea proiectului, motiv pentru care a fost emisă adresa nr. x/24 august 2016 de către Direcţia Monitorizare Implementare Proiecte FC din cadrul AM POS Mediu, prin care este informată Direcţia Management Financiar că, în urma depunerii Raportului final revizuit al proiectului, rezultă că, deşi indicatorii proiectului, respectiv Aplicaţia de Finanţare şi documentele suport, au fost realizaţi în proporţie de 100%, din cauza faptului că plăţile finale aferente contractelor sunt condiţionate de avizarea de către JASPERS a Aplicaţiei de finanţare, iar AM POIM/JASPERS nu a avizat favorabil această documentaţie, beneficiarul nu a efectuat aceste plăţi, în consecinţă proiectul este nefinalizat. Totodată, Raportul final de audit pe proiect nu a fost predat, astfel că nu pot fi considerate îndeplinite condiţionalităţile din contractul de finanţare, prevăzute la art. 6 - Rambursarea cheltuielilor, alin. (10) lit. i) şi iii), fapt ce are ca efect neinstrumentarea dosarului ultimei cereri de rambursare.

8. Este de precizat faptul că nu prezintă relevanţă dacă documentaţia a fost avizată favorabil de către POIM/JASPERS, ci doar dacă a fost efectuată plata de către beneficiar. Mai mult, AM POS Mediu nu a impus beneficiarului introducerea în contract a unei asemenea clauze. Conform Deciziei Comisiei Europene C (2015) 2771 final/30 aprilie 2015 de modificare a Deciziei C(2013)1573 final/20 martie 2013 privind aprobarea orientărilor referitoare la încheierea programelor operaţionale adoptate pentru a beneficia de asistenţă din partea FEDR, FSE şi FC (2007 2013) şi a Metodologiei nr. 62479/20 iulie 2016 privind aplicarea art. 6 alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2011 proiectelor finanţate din POS Mediu 2007 - 2013, elaborată de către autoritatea de management, proiectele eligibile şi funcţionale sunt proiectele pentru care următoarele două condiţii sunt întrunite: proiectul este finalizat, activităţile prevăzute au fost desfăşurate efectiv, aşa cum a fost prevăzut în decizia Comisiei sau Ordinul/Nota de aprobare a finanţării nerambursabile, proiecte pentru care nicio altă activitate nu este necesară pentru finalizarea operaţiunii, iar lucrările sunt realizate şi recepţionate în conformitate cu cerinţele prevăzute de legislaţia naţională; proiectul este în uz, proiectele ale căror rezultate sunt folosite efectiv pentru îndeplinirea scopului pentru care au fost finanţate.

9. Menţionează şi prevederile Ghidului COCOF 8/0043/03 din 21 aprilie 2010 - Instrucţiuni pentru închiderea parţială a programelor operaţionale, emis în aplicarea art. 88 a Regulamentului CE nr. 1083/2006, la care se face trimitere în Nota de subsol nr. x din Decizia CE nr. 2771/2015 invocată, conform căruia proiectele sunt considerate finalizate la îndeplinirea cumulativă a următoarelor condiţii: activităţile au fost realizate (nu sunt necesare alte activităţi pentru finalizarea operaţiunii); toate cheltuielile beneficiarilor au fost plătite (nu mai sunt alte plăţi de realizat de către beneficiar); contribuţia publică a fost plătită către beneficiar (nu mai sunt alte plăţi de realizat către beneficiar). Astfel, faţă de dispoziţiile menţionate anterior se poate lesne observa că aceste condiţii enunţate nu au fost îndeplinite de proiectul în speţă.

10. Totodată, instanţa de fond în mod eronat a admis acţiunea şi a dispus anularea înscrisurilor contestate pe considerentul că "neefectuarea plăţilor finale nu se datorează culpei Beneficiarului, ci nedepunerii de către prestatori a instrumentelor de garantare solicitate, în cauză nefiind astfel îndeplinite condiţiile legale pentru a se proceda la efectuarea integrală a plăţii aferente valorii totale a proiectului", întrucât, după cum se poate observa, acest argument nu este de natură a arăta nelegalitatea actelor contestate, astfel încât să conducă la anularea acestora.

11. În speţă, abaterile de la legalitate au fost săvârşite de reclamantă în cadrul unui contract finanţat majoritar de la bugetul UE condiţionat, în principal, de stricta respectare a legalităţii în utilizarea lor, astfel că, orice atingere adusă principiilor fundamentale conduce la consecinţa cheltuirii necuvenite a unei părţi din aceste sume şi, în consecinţă, prejudiciază bugetul UE.

12. Adaugă că în cauza C-599/13 Somalische Vereniging Amsterdam en Omgeving (Somvao) împotriva Staatssecretaris van Veiligheid en Justiţie, Curtea de Justiţie de Uniunii Europene a stabilit că Regulamentul 2988/95 are vocaţia de a se aplica în cazul oricărei situaţii în care se pune în discuţie o abatere în sensul art. 1 din acesta, şi anume o încălcare a unei dispoziţii de drept a Uniunii, ca urmare a unei acţiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea să prejudicieze bugetul general al Uniunii sau bugetele gestionate de acesta fie prin reducerea, fie prin pierderea sumelor care provin din resursele proprii primite direct în numele Uniunii, fie printr-o cheltuială nejustificată (Hotărârea FranceAgriMer, EU:C:2012;807, pct. 44).

13. După cum prevede art. 4 prima liniuţă din Regulamentul nr. 2988/95, orice abatere trebuie să atragă după sine, ca regulă generală, retragerea avantajului obţinut nejustificat, în special prin obligaţia de a vărsa sumele datorate sau a rambursa sumele primite nejustificat (Hotărârea FranceAgriMer, EU:C:2012;807, pct. 46). Apreciază că instanţa de fond a respins fără nicio motivare apărările formulate prin întâmpinare, iar motivele reţinute de prima instanţă nu sunt de natură a susţine caracterul întemeiat al pretenţiilor deduse judecăţii, aspecte care circumstanţiază solicitarea de reformare a hotărârii pronunţate în condiţiile expuse.

IV. Apărările intimatei

14. Intimata-reclamantă a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

15. A arătat că instanţa de fond a examinat în mod real problemele esenţiale, iar hotărârea pronunţată a fost amplu şi corespunzător motivată, instanţa făcând referire la argumentele juridice care au condus la admiterea cererii.

16. În mod corect instanţa fondului a reţinut că "neefectuarea plăţilor finale nu se datorează culpei Beneficiarului, ci nedepunerii de către prestatori a instrumentelor de garantare solicitate, în cauză nefiind astfel îndeplinite condiţiile legale pentru a se proceda la efectuarea integrală a plăţii aferente valorii totale a proiectului". Având în vedere prevederile Ordinului Ministrului Fondurilor Europene nr. 4395/23 decembrie 2015 pentru aprobarea Instrucţiunii privind plata serviciilor prestate, dar pentru care există condiţionări ce nu ţin de acţiunea autorităţii contractante, în cadrul contractelor finanţate prin POS Mediu 2007 - 2013, în care scopul acestui ordin a fost creşterea ritmului de implementare a serviciilor prin asigurarea unui flux de numerar adecvat pentru prestatori în scopul accelerării procesului de implementare a serviciilor prestate, cu impact direct asupra absorbţiei instrumentelor structurale, beneficiarul a solicitat punerea în aplicare a prevederilor ordinului, respectiv modificarea condiţiilor contractuale pentru contractele de prestări servicii, în sensul introducerii unei clauze contractuale de plată pentru acele contracte la care a existat o condiţie de plată legată de aprobarea unei terţe părţi.

17. Potrivit art. 6.2 din Ordinul MFRAPFP nr. 6906/23 noiembrie 2017 pentru aprobarea Instrucţiunii privind preluarea şi adoptarea în cadrul POIM a unor instrucţiuni emise în cadrul POS Mediu 2007 - 2013, "Prevederile prezentei instrucţiuni se vor aplica pentru contractele în curs de derulare(...): pentru contractele semnate înainte de 26 mai 2016, beneficiarul va analiza şi documenta impactul unei modificări contractuale în sensul efectuării plăţii contra unui mecanism de garantare. (...) În cazul în care modificările respective se încadrează ca nefiind substanţiale, conform celor de mai sus, pentru contractele semnate aflate în implementare, Beneficiarul va iniţia procesul de modificare prin act adiţional la contract şi se vor completa clauzele contractuale astfel:

"Prin excepţie, plata dependentă în mod direct şi/sau indirect de condiţionări ce nu ţin de acţiunea Prestatorului precum cele exemplificate la pct. 6.2 al Instrucţiunii privind preluarea şi adaptarea în cadrul POIM a unor instrucţiuni emise în cadrul POS Mediu 2007 - 2013, aprobată prin Ordinul nr. 6906/2017, poate fi realizată necondiţionat dacă prestatorul depune un instrument de garantare acceptat de autoritatea contractantă, ce va acoperi contravaloarea plăţii şi va avea o valabilitate până la data la care condiţionalitatea va fi îndeplinită.".

18. Ca urmare a prevederilor în acest sens din Instrucţiunea nr. 4395/23 decembrie 2015 privind plata serviciilor prestate dar pentru care există condiţionări ce nu ţin de acţiunea autorităţii contractante în cadrul Contractului de finanţare prin POS Mediu, beneficiarul a încheiat actele adiţionale arătate prin care s-a completat rubrica "Modalităţi de plată" din cadrul celor trei contracte. În condiţiile în care prestatorii nu au prezentat aceste instrumente de garantare în perioada de implementare a proiectului, conform contractului de finanţare nr. x/15 noiembrie 2013, aşadar până la data de 31 iulie 2016, rezulta că în cauză nu era posibilă efectuarea plăţilor finale pentru proiect înainte de aprobarea Aplicaţiei de finanţare de către JASPERS. În acest context, efectuarea integrală a plăţii aferente valorii totale a proiectului, în lipsa depunerii instrumentelor menţionate, ar fi echivalat cu nerespectarea clauzelor actelor adiţionale şi implicit a contractului de finanţare, constituind astfel o cheltuială neeligibilă.

19. Potrivit art. 2 pct. 7 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de stabilire a prevederilor generale privind Fondul European de Dezvoltare Regionala, Fondul Social European şi Fondul de Coeziune şi de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999, prin "neregularitate" se înţelege orice încălcare a unei prevederi a dreptului comunitar, care rezultă dintr-un act sau dintr-o omisiune a unui operator economic, care are sau ar putea avea efectul de a prejudiciul bugetul general al Uniunii Europene, prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general.

20. De asemenea, condiţiile care trebuie îndeplinite cumulativ pentru a fi în prezenta unei nereguli, potrivit art. 1 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, sunt următoarele: abatere de la legalitate, regularitate şi conformitate în raport cu dispoziţiile naţionale şi/sau europene precum şi cu prevederile contractelor; acţiune sau inacţiune a beneficiarului; prejudiciu creat bugetului Uniunii Europene/bugetelor datornicilor publici internaţionali şi/sau fondurilor publice naţionale aferente acestora; suma plătită necuvenit. Or, aşa cum a arătat, nu a existat o acţiune sau inacţiune a ANAR-ABADL care să afecteze natura sau condiţiile de implementare a proiectului. Neefectuarea plăţilor finale nu s-a datorat culpei acesteia, ci nedepunerii de către prestator a instrumentelor de garantare solicitate, în cauză nefiind astfel îndeplinite condiţiile legale pentru a se putea proceda la efectuarea integrală a plăţii aferente valorii totale a proiectului.

V. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

21. Examinând sentinţa recurată prin prisma motivelor de casare invocate prin cererea de recurs, prevăzute de dispoziţiile art. 488 pct. 6) şi 8) C. proc. civ., Înalta Curte constată următoarele:

22. Motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 6) C. proc. civ., "hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei", este nefondat.

23. Obligaţia instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, reglementată de dispoziţiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii, în mod clar şi precis, a situaţiei de fapt, pe baza probelor administrate, a dispoziţiilor legale, prezentarea motivelor pentru care a admis sau a respins cererile părţilor, analiza argumentelor relevante invocate de părţi şi expunerea concretă a motivelor de fapt şi de drept.

24. Din examinarea sentinţei recurate, rezultă că instanţa de fond a reţinut situaţia de fapt, actele contestate, dispoziţiile legale incidente. A reţinut că reclamanta susţine nelegalitatea actelor contestate, în esenţă, în raport de neîndeplinirea de către Ministerul Fondurilor Europene - AM POS Mediu a obligaţiei legale de a parcurge toate etapele necesare aprobării Ghidului Solicitantului şi neîndeplinirea condiţiilor legale pentru a se putea proceda la efectuarea plăţii finale, în sensul lipsei instrumentului de garantare solicitat.

A constatat că sunt nefondate criticile reclamantei referitoare la neaprobarea Ghidului Solicitantului, întrucât neregula constatată prin procesul-verbal contestat se referă exclusiv la neîndeplinirea de către beneficiar a condiţionalităţilor prevăzute în contractul de finanţare, în speţă la faptul că plăţile pe cele trei contracte de servicii nu sunt efectuate, fiind lipsite de relevanţă alegaţiile reclamantei privind momentul intrării în vigoare a Planului de Management al Riscului la Inundaţii, respectiv neaprobarea Ghidului Solicitantului, ca şi faptul că proiectul a beneficiat de susţinerea AM POS Mediu şi după data de 31 iulie 2016, chiar în cuprinsul Procesului-verbal contestat reţinându-se că indicatorii proiectului, respectiv Aplicaţia de finanţare şi documentele suport au fost realizaţi în proporţie de 100%.

A constatat întemeiată critica referitoare la neîndeplinirea condiţiilor legale pentru a se putea proceda la efectuarea plăţii finale, în lipsa prezentării instrumentelor de garantare solicitate, şi a arătat motivele pe care le-a avut în vedere în acest sens, cu prezentarea dispoziţiilor art. 6.2 din Ordinul Ministrului Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene nr. 6906/23 noiembrie 2017 pentru aprobarea Instrucţiunii privind preluarea şi adaptarea în cadrul POIM a unor instrucţiuni emise în cadrul POS Mediu 2007 - 2013, din Instrucţiunea nr. 4395/23 decembrie 2015 privind plata serviciilor prestate dar pentru care există condiţionări ce nu ţin de acţiunea autorităţii contractante în cadrul contractului de Finanţare prin POS Mediu, a prevederilor art. 2 pct. 7 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de stabilire a prevederilor generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European şi Fondul de Coeziune şi de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999 privind definiţia neregulii, jurisprudenţa Curtea de Justiţie de Uniunii Europene în materie, cu privire la necesitatea întrunirii cumulative a elementului obiectiv şi a celui subiectiv în reţinerea unei nereguli, în cauza C-434/12, Slancheva, şi în cauza C-281/07, Hauptzollamt hamburg-Jonas împotriva Bayerische Hypotheken-und Vereinsbank AG, apreciind că neefectuarea plăţilor finale nu se datorează culpei beneficiarului, ci nedepunerii de către prestatori a instrumentelor de garantare solicitate, în cauză nefiind astfel îndeplinite condiţiile legale pentru a se proceda la efectuarea integrală a plăţii aferente valorii totale a proiectului.

25. Obligaţia de motivare nu impune o anumită întindere a motivării sau un răspuns la fiecare susţinere a părţilor, ci expunerea raţionamentului juridic care a determinat aprecierea şi convingerea judecătorului pentru soluţia pronunţată. Contrar susţinerilor recurentei, instanţa a reţinut şi examinat situaţia de fapt şi de drept pe baza probelor administrat şi a expus concret argumentele de fapt şi de drept pe care le-a avut în vedere pentru pronunţarea sentinţei recurate.

26. Cu privire la motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 8) C. proc. civ., încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, sunt nefondate susţinerile recurentei pârâte privind inadmisibilitatea şi sunt fondate motivele de recurs referitoare la fondul acţiunii în anulare.

27. Reclamanta a solicitat anularea Deciziei nr. 16280 din 22 martie 2017, prin care s-a respins contestaţia formulată împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/13 februarie 2017, admiterea contestaţiei şi anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/13 februarie 2017 şi a Notificării beneficiarului cu privire la debitul nr. x/13 februarie 2017, cu consecinţa înlăturării corecţiei financiare în cuantum de 403.315,85 RON.

28. Potrivit dispoziţiilor art. 46 din O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora, Capitolul V - Contestarea titlurilor de creanţă emise pentru recuperarea sumelor plătite necuvenit ca urmare a unor nereguli, împotriva titlului de creanţă se poate formula contestaţie, iar conform art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, deciziile pronunţate în soluţionarea contestaţiilor pot fi atacate de către contestatar la instanţa judecătorească de contencios administrativ competentă, în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004.

29. Motivele de recurs privind faptul că instanţa de fond a respins în mod greşit excepţia inadmisibilităţii acţiunii în ceea ce priveşte cererea de anulare a Notificării cu privire la debit nr. x/13 februarie 2017, având în vedere faptul că natura juridică a înscrisului denumit Notificare este una de informare şi nu reprezintă titlu de creanţă, din categoria celor limitativ enumerate în O.U.G. nr. 66/2011, iar art. 51 alin. (2) stabileşte posibilitatea contestării în instanţă a deciziei prin care se finalizează procedură administrativă, sunt nefondate.

30. Notificarea cu privire la debit nr. x/13 februarie 2017 a fost emisă ca urmare a Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă, prin care s-a stabilit în sarcina reclamantei o creanţă bugetară în sumă de 403.315,85 RON, iar reclamanta a solicitat anularea acestei notificări ca urmare a faptului că a formulat acţiunea în contencios administrativ împotriva deciziei prin care s-a respins contestaţia formulată împotriva procesului-verbal şi a solicitat anularea deciziei şi a procesului-verbal, în baza căruia a fost emisă notificarea, anularea unui act administrativ având ca efect anularea tuturor actelor juridice a căror legalitate este condiţionată de existenţa şi legalitatea actului administrativ.

31. Motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 8) C. proc. civ. referitor la admiterea acţiunii în anulare este, însă, fondat.

32. Între Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice, în calitate de Autoritate de Management pentru Programul Operaţional Sectorial "Mediu" şi Administraţia Naţională "Apele Române" - Administraţia Bazinală de Apă Dobrogea - Litoral, în calitate de beneficiar, s-a încheiat contractul de finanţare nr. x din data de 15 noiembrie 2013, având ca obiect reglementarea termenilor şi condiţiilor de acordare a finanţării nerambursabile conform Axei Prioritare 5 a Programului Operaţional Sectorial Mediu - "Implementarea infrastructurii adecvate de prevenire a riscurilor naturale în zonele cele mai expuse la risc" pentru proiectul "Asistenţă tehnică pentru pregătirea de proiecte Axa Prioritară 5 - Implementarea structurii adecvate de prevenire a riscurilor naturale în zonele cele mai expuse la risc - Domeniul major de intervenţie 1 - Protecţia împotriva inundaţiilor - Apărarea împotriva inundaţiilor a localităţii Babadag, judeţul Tulcea".

33. Obiectivul general al proiectului menţionat consta în contribuirea la dezvoltarea unui management durabil al inundaţiilor în una dintre zonele expuse la risc de la nivelul Bazinului hidrografic Dobrogea Litoral, prin realizarea unei Aplicaţii de finanţare, având ca obiectiv principal prevenirea inundaţiilor şi reducerea consecinţelor distructive ale acestora în întreaga zonă a judeţului Tulcea prin punerea în siguranţă a lucrărilor hidrotehnice pe râul Tabana şi a afluenţilor săi. Conform contractului de finanţare, activităţile aferente proiectului urmau a fi implementate prin derularea a trei contracte, respectiv: contractul de servicii nr. x/25 noiembrie 2014 - Asistenţă tehnică pentru pregătire proiect, contractul de servicii nr. x/13 noiembrie 2015 - Informare şi publicitate proiect şi contractul de servicii nr. x/21 iulie 2015 - Servicii de audit.

34. La data de 4 octombrie 2013, Administraţia Naţională Apele Române a înaintat Autorităţii de Management pentru Programul Operaţional Sectorial Mediu (AM POS Mediu) proiectul "Asistenţă tehnică pentru pregătirea de proiecte Axa prioritară 5 Implementarea structurii adecvate de prevenire a riscurilor naturale în zonele cele mai expuse la risc - Domeniul major de intervenţie 1- Protecţia împotriva inundaţiilor - Apărarea împotriva inundaţiilor a localităţii Babadag, judeţul Tulcea", furnizând informaţiile necesare pentru aprobarea proiectului, în conformitate cu Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 şi Ghidul Solicitantului pentru axa prioritară 5 a POS Mediu "Implementarea infrastructurii adecvate de prevenire a riscurilor naturale în zonele cele mai expuse la risc. "

35. Potrivit referatului de specialitate nr. 22005/SON/08 octombrie 2013 întocmit de Direcţia de Control şi Management al Riscului la Inundaţii şi al Siguranţei Barajelor, ca urmare a analizării Aplicaţiei de finanţare aferente proiectului "Apărare împotriva inundaţiilor a localităţii Babadag, judeţul Tulcea", secţiunile B.4 - Descrierea proiectului, B.5 - Obiectivele proiectului, F.7 - Corelarea proiectului cu politica şi/sau legislaţia comunitară, a rezultat că acestea sunt conforme cu prevederile directivei 2007/60/Ec privind evaluarea şi gestionarea riscului la inundaţii iar implementarea lor va conduce la respectarea termenelor stabilite. AM POS Mediu a verificat admisibilitatea şi eligibilitatea proiectului şi a considerat că proiectul îndeplineşte criteriile de selecţie aprobate de Comitetul de Monitorizare a Programului Operaţional Sectorial Mediu, astfel că Ministerul Mediului şi Schimbărilor Climatice a emis Ordinul nr. 909/12 iunie 2014 privind aprobarea indicatorilor tehnico-economici pentru 3 obiective de investiţii, printre care şi "Apărarea împotriva inundaţiilor a localităţii Babadag, judeţul Tulcea". La data de 27 august 2015, Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor a emis Avizul nr. 69 favorabil pentru obiectivul de investiţii.

36. Prin adresa nr. x/24 august 2016, AM POS Mediu a arătat că beneficiarul proiectului în discuţie a depus Raportul final revizuit al proiectului la data de 31 iulie 2016, verificat de OIR Galaţi conform adresei nr. x/10 august 2016, raport din care rezultă că indicatorii proiectului, respectiv Aplicaţia de finanţare şi documentele suport au fost realizaţi în proporţie de 100%. S-a arătat, însă, în cuprinsul acestei adrese, că, datorită faptului că plăţile finale pe contracte sunt condiţionate de avizarea de către JASPERS a Aplicaţiei de finanţare, iar AM POIM JASPERS nu a avizat favorabil această documentaţie, beneficiarul nu a efectuat aceste plăţi; totodată, nu a fost predat Raportul final de audit pe proiect, astfel încât nu pot fi considerate îndeplinite condiţionalităţile din Contractul de finanţare prevăzute la art. 6 - Rambursarea cheltuielilor, alin. (10) i) şi iii). Ca urmare, AM POS Mediu a considerat că nu poate fi instrumentat dosarul ultimei cereri de rambursare, nefiind îndeplinite condiţiile pentru acest demers.

37. În baza acestei adrese a fost emisă Suspiciunea de neregulă nr. 2326/22 decembrie 2016 de către Direcţia de Management Financiar - Serviciul Autorizare Plăţi, prin care s-a reţinut că Raportul final de audit nu este realizat şi astfel nu sunt îndeplinite condiţiile contractului de finanţare, respectiv art. 6 - Rambursarea cheltuielilor, alin. (10) i) şi iii), iar conform cap. II.2. C din Metodologia nr. 62479/20 iulie 2016 privind aplicarea art. 6 alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2011, acest proiect este nefinalizat.

38. Ca urmare a verificării efectuate pentru analiza aspectelor expuse în Suspiciunea de neregulă, a fost emis, de către Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă nr. 7372/13 februarie 2017, prin care s-a stabilit că suma de 403.315,85 RON este neeligibilă. S-a reţinut că Raportul final de audit pe proiect nu a fost predat, că proiectul "Asistenţă tehnică pentru pregătirea de proiecte Axa prioritară 5 - Implementarea structurii adecvate de prevenire a riscurilor naturale în zonele cele mai expuse la risc - Domeniul major de intervenţie 1- Protecţia împotriva inundaţiilor - Apărarea împotriva inundaţiilor a localităţii Babadag, judeţul Tulcea" nu a îndeplinit condiţionalităţile prevăzute în contractul de finanţare, respectiv plăţile pe cele trei contracte de servicii nu sunt efectuate.

39. S-a menţionat, referitor la implementarea proiectului, că prin adresa nr. x/12 ianuarie 2016 Ministerul Fondurilor Europene a informat Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor. în urma analizării studiului de fezabilitate elaborat pentru proiectul "Apărarea împotriva inundaţiilor a localităţii Babadag, judeţul Tulcea" şi a justificării investiţiilor propuse, că proiectul nu este suficient de matur, iar priorităţile de investiţii nu se încadrează în priorităţile de investiţii finanţate prin POIM şi, prin urmare, nu poate primi finanţare din fondurile alocate acestui program, fiind necesară o reevaluare a acestora în contextul metodologiei şi a analizelor de opţiuni specifice studiului de fezabilitate. Ca urmare a acestei adrese, Administraţia Naţională Apele Române a solicitat, prin adresa nr. x/16 martie 2016, Administraţiei Bazinale de Apă Dobrogea-Litoral, rectificarea documentaţiei în conformitate cu observaţiile Ministerului Fondurilor Europene. În urma verificării Raportului final, OIR Galaţi a constatat îndeplinirea indicatorilor/obiectivelor proiectului; conform acestor verificări, în cadrul proiectului au fost realizate activităţile prevăzute, stadiul fizic fiind de 100%, dar plăţile finale pe toate cele trei contracte sunt condiţionate de agrearea Aplicaţiei de finanţare de către JASPERS, aplicaţie care, până la data formulării suspiciunii de neregulă, nu a obţinut avizul JASPERS.

40. Din verificările OIR Galaţi a rezultat că beneficiarul mai are de efectuat plata a 10% pentru contractul de servicii AT pentru pregătire proiecte AP5 Apărarea împotriva inundaţiilor a localităţii Babadag, judeţul Tulcea, plată condiţionată de aprobarea Aplicaţiei de finanţare de către JASPERS, conform cerinţei contractuale, 50% pentru contractul de servicii Audit extern financiar aferent proiect, plată condiţionată de aprobarea Aplicaţiei de Finanţare, şi 35% pentru contractul de servicii Informare şi publicitate aferent proiect, plăţi condiţionate de aprobarea raportului final de activitate şi, respectiv, de aprobarea Aplicaţiei de finanţare aferent contractului AT.

41. S-a reţinut, astfel, că, din verificările efectuate de OIR Galaţi, a rezultat că indicatorul previzionat Aplicaţia de finanţare şi documentele suport au fost realizate în cadrul contractului de servicii nr. x/25 noiembrie 2014, dar nu au fost efectuate toate plăţile şi nu există Raportul de audit final; prin adresa nr. x/24 august 2016, Direcţia Monitorizare Implementare Proiecte din cadrul AM POS Mediu a informat Direcţia Management Financiar că, în urma depunerii Raportului final revizuit al proiectului. rezultă că, deşi indicatorii proiectului, respectiv Aplicaţia de Finanţare şi documentele suport, au fost realizaţi în proporţie de 100%, datorită faptului că plăţile finale pe contracte sunt condiţionate de avizarea de către JASPERS a Aplicaţiei de finanţare, iar AM POIM/JASPERS nu a avizat favorabil această documentaţie, beneficiarul nu a efectuat aceste plăţi, Raportul final de audit pe proiect nu a fost predat, astfel că nu pot fi considerate îndeplinite condiţionalităţile din Contractul de finanţare prevăzute la art. 6 - Rambursarea cheltuielilor, alin. (10) i) şi iii), fapt ce are ca efect neinstrumentarea dosarului ultimei cereri de rambursare.

42. Reclamanta a formulat contestaţie administrativă împotriva acestui proces-verbal de constatare nereguli, iar prin Decizia nr. 16280 din 22 martie 2017 a fost respinsă această contestaţie.

43. Instanţa de fond a reţinut că reclamanta susţine nelegalitatea actelor contestate, în esenţă, în raport de neîndeplinirea de către Ministerul Fondurilor Europene - AM POS Mediu a obligaţiei legale de a parcurge toate etapele necesare aprobării Ghidului Solicitantului şi neîndeplinirea condiţiilor legale pentru a se putea proceda la efectuarea plăţii finale, în sensul lipsei instrumentului de garantare solicitat. A constatat că sunt nefondate criticile reclamantei referitoare la neaprobarea Ghidului Solicitantului, întrucât neregula se referă exclusiv la neîndeplinirea de către beneficiar a condiţionalităţilor prevăzute în contractul de finanţare, în speţă la faptul că plăţile pe cele trei contracte de servicii nu sunt efectuate, prin urmare sunt lipsite de relevanţă inclusiv alegaţiile privind momentul intrării în vigoare a Planului de Management al Riscului la Inundaţii, respectiv neaprobarea Ghidului Solicitantului, ca şi faptul că proiectul a beneficiat de susţinerea AM POS Mediu şi după data de 31 iulie 2016, chiar în cuprinsul Procesului-verbal contestat reţinându-se că indicatorii proiectului, respectiv Aplicaţia de finanţare şi documentele suport, au fost realizaţi în proporţie de 100%.

44. În ceea ce priveşte critica referitoare la neîndeplinirea condiţiilor legale pentru a se putea proceda la efectuarea plăţii finale, în lipsa prezentării instrumentelor de garantare solicitate, pe care instanţa a apreciat-o întemeiată, motivele de recurs sunt fondate. În mod greşit instanţa de fond a constatat nelegalitatea actelor contestate, cu motivarea că neefectuarea plăţilor finale nu se datorează culpei beneficiarului, ci nedepunerii de către prestatori a instrumentelor de garantare solicitate, nefiind, astfel, îndeplinite condiţiile legale pentru a se proceda la efectuarea integrală a plăţii aferente valorii totale a proiectului.

45. În conformitate cu prevederile O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora, art. 6 alin. (1), autorităţile cu competenţe în gestionarea fondurilor europene au obligaţia de a exclude integral sau parţial de la rambursarea/plata cheltuielilor efectuate şi declarate de beneficiari acele cheltuieli care nu respectă condiţiile de legalitate, regularitate ori conformitate stabilite prin prevederile legislaţiei naţionale şi comunitare în vigoare, în situaţia în care - în procesul de verificare a solicitărilor de plată - acestea determină existenţa unor astfel de cheltuieli.

46. Conform prevederilor art. 1 alin. (2) din contractul de finanţare, beneficiarului i se acordă finanţarea nerambursabilă în termenii şi condiţiile stabilite prin contract, beneficiarul asumându-şi totodată obligaţia implementării proiectului în conformitate cu prevederile contractului de finanţare, potrivit alin. (4) din acelaşi articol. Totodată, conform prevederilor art. 7 din contractul de finanţare, beneficiarul se obligă să asigure implementarea proiectului în conformitate cu prevederile cererii de finanţare, ale contractului de finanţare şi cu respectarea legislaţiei naţionale şi comunitare aplicabile, beneficiarul fiind singurul răspunzător în fata AM şi OI pentru implementarea proiectului şi pentru realizarea obiectivelor prevăzute în cererea de finanţare.

47. Art. 6 - Rambursarea cheltuielilor, alin. (10) i) şi iii) din contractul de finanţare prevăd că "Dosarul ultimei Cereri de Rambursare va fi instrumentat la nivel OI şi AM după îndeplinirea următoarelor condiţii: i. efectuarea integrală a plătii aferente valorii totale a Proiectului: (...) iii. prezentarea, de către Beneficiar, a unui raport de audit întocmit de un auditor autorizat, în vederea certificării cheltuielilor efectuate în cadrul Proiectului; (...)".

48. În condiţiile în care proiectul "Asistenţă tehnică pentru pregătire proiecte Axa prioritară 5 - Implementarea structurii adecvate de prevenire a riscurilor naturale în zonele cele mai expuse la risc - Domeniul Major de intervenţie 1 - Protecţia împotriva inundaţiilor - Apărarea împotriva inundaţiilor a localităţii Babadag, judeţul Tulcea" nu a îndeplinit condiţionalităţile prevăzute în contractul de finanţare, respectiv plăţile pe cele trei contracte de servicii nu au fost efectuate, Raportul final de audit pe proiect nu a fost predat, în mod corect s-a constatat că suma de 403.315,85 RON este neeligibilă.

49. Deşi indicatorii fizici ai proiectului sunt realizaţi, plăţile finale pe proiect nu sunt integral efectuate de către beneficiar, respectiv plăţile pe cele trei contracte de servicii nu sunt efectuate, acestea fiind condiţionate de agrearea Aplicaţiei de finanţare de către JASPERS, avizul nefiind obţinut. De asemenea, Raportul final de audit pe proiect nu a fost predat, astfel că nu pot fi considerate îndeplinite condiţionalităţile referitoare la instrumentarea dosarului ultimei cereri de ambursare, prevăzute la art. 6 - Rambursarea cheltuielilor, alin. (10) i) şi iii) din contractul de finanţare, fapt ce are ca efect neinstrumentarea dosarului ultimei cereri de rambursare.

50. Deşi a reţinut corect, raportat la art. 2 pct. 7 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de stabilire a prevederilor generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European şi Fondul de Coeziune şi de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999, privind definiţia noţiunii de "neregularitate", că aceasta presupune existenţa unei acţiuni sau a unei omisiuni a operatorului economic din care rezultă încălcarea unei dispoziţii de drept comunitar, în mod greşit a apreciat instanţa de fond, în aceste împrejurări, nelegalitatea actelor administrative, întrucât neefectuarea plăţilor finale nu se datorează culpei beneficiarului, neefectuarea plăţii finale fiind cauzată de nedepunerea de către prestatori a instrumentelor de garantare solicitate, nefiind astfel îndeplinite condiţiile legale pentru a se proceda la efectuarea integrală a plăţii aferente valorii totale a proiectului.

51. Ca urmare a prevederilor din Instrucţiunea nr. 4395/23 decembrie 2015 privind plata serviciilor prestate dar pentru care există condiţionări ce nu ţin de acţiunea autorităţii contractante în cadrul contractului de finanţare prin POS Mediu, beneficiarul a încheiat actele adiţionale nr. x/2016 (la contractul de prestări servicii nr. x/21 iulie 2015, respectiv nr. 122/13 noiembrie 2015) şi nr. 6/2016 (la contractul de prestări servicii nr. x/25 noiembrie 2014), prin care s-a completat rubrica "Modalităţi de plată" din cadrul celor trei contracte, în sensul că "Plata finală poate fi efectuată de către beneficiar înainte de agrearea aplicaţiei de finanţare, inclusiv a cererii de finanţare de către JASPERS, numai în condiţiile în care prestatorul depune un instrument de garantare, acceptat de beneficiar, ce va acoperi contravaloarea plăţii şi va avea o valabilitate până la data la care condiţionalitatea va fi îndeplinită, dar nu mai devreme de 31 decembrie 2016.". Ordinul Ministrului Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene nr. 6906/23 noiembrie 2017 pentru aprobarea Instrucţiunii privind preluarea şi adaptarea în cadrul POIM a unor instrucţiuni emise în cadrul POS Mediu 2007 - 2013, reţinut de instanţa de fond, a fost adoptat ulterior încheierii actelor adiţionale şi emiterii actelor administrative în cauză.

52. Deşi şi-au asumat, prin acte adiţionale, obligaţia depunerii de instrumente de garantare care să acopere contravaloarea plăţii, prestatorii nu au prezentat aceste instrumente de garantare, astfel că reclamanta nu a efectuat plăţile finale pentru proiect.

53. Cu toate acestea, însă, în condiţiile în care cerinţa privind efectuarea integrală a plăţii aferente valorii totale a proiectului, în sensul art. 6 alin. (10) i din contractul de finanţare, nu a fost îndeplinită, este greşită concluzia instanţei de fond privind nelegalitatea actelor administrative, întrucât neefectuarea plăţilor finale nu se datorează culpei beneficiarului, ci este cauzată de nedepunerea de către prestatori a instrumentelor de garantare solicitate. Emiterea procesului-verbal de constatare a fost determinată de neîndeplinirea condiţionalităţilor prevăzute în contractul de finanţare, art. 6 - Rambursarea cheltuielilor, alin. (10) i) şi iii), potrivit cărora dosarul ultimei cereri de rambursare este instrumentat după îndeplinirea inclusiv a condiţiilor privind efectuarea integrală a plătii aferente valorii totale a proiectului şi prezentarea a unui raport de audit întocmit de un auditor autorizat, în vederea certificării cheltuielilor efectuate în cadrul proiectului, acestea fiind în mod corect reţinute de pârât ca nefiind îndeplinite. În lipsa unor dispoziţii legale sau contractuale în sens contrar, faptul că neplata de către beneficiar aferentă valorii totale a proiectului ar fi fost determinată de nedepunerea de către prestatori a instrumentelor de garantare nu conduce la nelegalitatea procesului-verbal de constatare contestat.

54. Pentru aceste motive, Înalta Curte constată că sentinţa recurată, prin care a fost admisă acţiunea formulată de reclamantă, este pronunţată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, raportat la clauzele contractului de finanţare, în baza cărora s-a constatat neeligibilitatea cheltuielilor, fiind neîntemeiate motivele de nelegalitate a actelor administrative contestate.

VI Soluţia instanţei de recurs

55. Pentru aceste considerente, fiind incident motivul de casare invocat de recurentul pârât, prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 8) C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ şi art. 496 C. proc. civ. Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa recurată şi, în rejudecare, va respinge acţiunea ca nefondată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de pârâtul Ministerului Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene împotriva Sentinţei civile nr. 211/CA din 5 octombrie 2017 a Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi rejudecând, respinge acţiunea formulată de reclamantă, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 5 martie 2020.

GGC - CL