Scope of ANRE's competence to calculate turnover for mandatory contributions and validity of urgent public consultation procedure in administrative energy regulation.

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. SA a solicitat în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei, suspendarea executării efectelor Ordinului A.N.R.E. nr. 18/2019 pentru aprobarea Metodologiei privind calculul şi stabilirea contribuţiei băneşti anuale prevăzute la art. 2 alin. (31) din O.U.G. nr. 33/2007, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 160/2012, astfel cum a fost introdus prin O.U.G. nr. 114/2018 şi modificarea Ordinului preşedintelui Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei nr. 224/2018 privind aprobarea tarifelor şi contribuţiilor băneşti percepute de Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei în anul 2019, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anularea aceluiaşi act administrativ.

2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin Sentinţa nr. 188 din 28 mai 2018, a respins cererea de suspendare formulată de reclamantă, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta A. SA, invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

3.1. Referitor la motivul de recurs încadrat în drept în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., recurenta a susţinut că hotărârea atacată cuprinde motive străine de natura cauzei.

Potrivit recurentei, afirmaţiile care au stat la baza soluţiei primei instanţe, în sensul că ordinul atacat nu cuprinde norme cu privire la încasarea/colectarea contribuţiei de 2% din cifra de afaceri, ci doar cu privire la calculul cifrei de afaceri, că respectiva contribuţie de 2% din cifra de afaceri nu poate fi echivalată unei "creanţe bugetare" în înţelesul Legii finanţelor publice şi faptul că în cererea de suspendare a fost doar afirmat că există un pericol de insolvenţă, nu pot constitui veritabile motive ale sentinţei atacate.

În plus, considerentele sentinţei atacate sunt identice (copy-paste) cu cele dintr-o hotărâre pronunţată cu privire la o altă cerere de suspendare a aceluiaşi act administrativ (Sentinţa nr. 197 din 29 mai 2019).

Prin urmare, prin nemotivare, motivarea superficială sau incompletă prima instanţă a încălcat în mod grav dreptul părţii la un proces echitabil, exigenţă impusă de art. 6 parag. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

3.2. În dezvoltarea motivului de casare întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurenta a reluat pe larg situaţia de fapt expusă în faţa primei instanţe, susţinând faptul că sentinţa atacată a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material.

Contrar celor reţinute de prima instanţă, în susţinerea cazului bine justificat, a arătat că autoritatea pârâtă nu avea competenţa de a emite norme privind procedura de încasare unei contribuţii financiare care constituie venit bugetar, aşa cum este contribuţia de 2% din cifra de afaceri, prevăzută la art. 2 alin. (31) din O.U.G. nr. 33/2007, această competenţă revenindu-i Ministerului Finanţelor Publice, potrivit prevederilor exprese ale art. 19 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice.

Astfel, a apreciat că hotărârea primei instanţe este dată cu încălcarea prevederilor art. 19 din Legea finanţelor publice, aceasta reţinând în mod greşit că actul atacat se limitează la stabilirea modului în care se calculează cifra de afaceri a titularilor de licenţe.

Totodată, în mod eronat s-a apreciat că nu se poate echivala contribuţia de 2% din cifra de afaceri cu o creanţa bugetară, or, în ceea ce priveşte calificarea contribuţiei de 2% din cifra de afaceri ca venit bugetar sunt relevante prevederile art. 2 alin. (1) pct. 42 din Legea finanţelor publice, precizând că, printre bugetele prevăzute la art. 1 alin. (2) din aceeaşi lege, se află şi bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii, precum şi bugetele instituţiilor publice autonome, statut care aparţine şi Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei (ANRE).

În continuare, recurenta a susţinut, tot în privinţa cazului bine justificat, că hotărârea primei instanţe este dată cu încălcarea prevederilor art. 7 alin. (2) din Legea privind transparenţa decizională, pentru că în procedura de elaborare şi emitere a ordinului atacat nu a fost respectat termenul de 30 de zile prevăzut de acest text de lege, termen care ar fi trebuit să curgă între data primei publicări a proiectului Ordinului şi data supunerii acestuia spre avizare.

Dispoziţiile art. 7 alin. (13) din Legea nr. 52/2003 reţinute de prima instanţă, care fac referire la posibilitatea aplicării unei proceduri de urgenţă, nu stabilesc şi termenele aplicabile într-o astfel de situaţie, ci fac trimitere în acest sens la "reglementările în vigoare".

Astfel, făcând aplicarea prevederilor unui act normativ nepublicat, recurenta a susţinut că hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea prevederilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

În fine, recurenta a apreciat că sentinţa atacată a fost dată şi cu încălcarea art. 15 din Legea nr. 554/2004, întrucât, contrar celor reţinute de prima instanţă, în sensul că nu a fost făcută dovada pagubei iminente, ci doar s-a afirmat pericolul de insolvenţă, au fost descrise aspectele principale ale situaţiei financiare a societăţii de la finalul anului 2017, potrivit căreia au fost înregistrate pierderi.

Or, noile obligaţii financiare, constând în contribuţia de 2% din cifra de afaceri, pune în pericol capacitatea societăţii de a plăti datoriile scadente, ceea ce va conduce la deschiderea procedurii insolvenţei şi, cel mai probabil, la falimentul societăţii.

În concluzie, recurenta a solicitat admiterea recursului aşa cum a fost formulat.

4. Apărarea intimatei-reclamante

Prin întâmpinare, intimata-reclamantă A. SA a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, şi menţinerea sentinţei atacate, fiind legală şi temeinică.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor formulate de intimată şi în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Recurenta-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere vizând suspendarea executării Ordinului A.N.R.E. nr. 18/2019 pentru aprobarea Metodologiei privind calculul şi stabilirea contribuţiei băneşti anuale prevăzute la art. 2 alin. (31) din O.U.G. nr. 33/2007, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 160/2012, până la soluţionarea definitivă a acţiunii privind anularea acestui ordin.

În privinţa excepţiei lipsei de interes invocate de autoritatea intimată, instanţa de control judiciar reţine că nu este întemeiată, având în vedere că nu a fost soluţionată pe fond acţiunea în anulare a actului administrativ, aşa încât interesul în suspendarea efectelor acestuia există.

1.1. Criticile subsumate motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. sunt nefondate.

În sensul normei citate, acest motiv de casare este incident atunci când hotărârea atacată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, echivalând astfel cu o nemotivare.

În dezvoltarea acestui motiv, recurenta a făcut trimitere la considerentele primei instanţe pe care le-a apreciat ca fiind străine cauzei, întrucât realitatea este alta decât cea reţinută aşa încât nu pot constitui veritabile motive ale hotărârii, în plus acestea sunt identice cu cele dintr-o altă hotărâre privind suspendarea aceluiaşi ordin.

Instanţa de control judiciar constată că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat argumentele invocate şi probele administrate, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri şi a explicat raţionamentul care a fundamentat soluţia adoptată, hotărârea atacată nu este contradictorie şi nu conţine motive străine de natura cauzei, aşa încât respectă cerinţele prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.

Astfel, hotărârea atacată conţine motivele de fapt şi de drept care au determinat formarea convingerii instanţei, au fost examinate efectiv toate problemele esenţiale ridicate de părţi, motivarea fiind clară, concisă şi concretă, în concordanţă cu probele şi actele de la dosar.

Contrar susţinerilor recurentei, prima instanţă a explicitat aspectele analizate prin raportare la prevederile O.U.G. nr. 33/2007, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 114/2018, şi ale Legii nr. 52/2003, îndeplinindu-şi, prin considerentele sale punctuale şi concise, rolul bivalent de informare a reclamantei cu privire la motivele de înlăturare a criticilor invocate şi de mijloc prin care se dă posibilitatea exercitării controlului judiciar ulterior.

De altfel, pretinsele motive străine de natura cauzei invocate reprezintă de fapt considerentele în argumentarea soluţiei pronunţate, aşa încât nu se poate susţine nemotivarea hotărârii recurate.

Prin urmare, judecătorul fondului a demonstrat analiza criticilor invocate de reclamantă, nemotivarea nefiind o problemă de volum, ci una de esenţă, de conţinut, aşa cum s-a reţinut constant în jurisprudenţa instanţei supreme.

Faptul că recurenta nu împărtăşeşte raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia primei instanţe nu poate conduce la incidenţa în cauză a motivului de casare invocat.

De asemenea, preluarea unor argumente din cadrul unei alte hotărâri pronunţate tot într-o cerere de suspendare a executării aceluiaşi ordin nu echivalează cu nemotivarea unei hotărâri. Unor critici identice se răspunde cu argumente similare, indiferent de dosarul în care se invocă aceste apărări, spre realizarea unei justiţii predictibile. 1.2. Referitor la motivul de recurs prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., instanţa de control judiciar constată, de asemenea, că nu poate fi primit.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond".

Cu alte cuvinte, un act administrativ va putea fi suspendat din executarea sa numai în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: existenţa unui caz bine justificat şi necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.

Cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Prin prisma acestor condiţii, soluţia pronunţată de prima instanţă şi considerentele pe care s-a fundamentat sunt la adăpost de orice critică, întrucât s-a apreciat corect că nu pot fi reţinute, în argumentarea cazului bine justificat, susţinerile reclamantei legate de necompetenţa autorităţii pârâte de a adopta norme privind stabilirea unor contribuţii financiare şi nerespectarea procedurii transparenţei decizionale în emiterea ordinului contestat.

În privinţa competenţei Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei de a adopta norme privind stabilirea unor contribuţii financiare sunt relevante prevederile art. 2 din O.G. nr. 33/2007 - Finanţarea ANRE, potrivit cărora,

(1) Finanţarea cheltuielilor curente şi de capital ale ANRE se asigură integral din venituri proprii.

(2) Veniturile proprii ale ANRE provin din tarife percepute pentru acordarea de licenţe, autorizaţii şi atestări, contribuţii anuale percepute operatorilor economici reglementaţi din sectorul energiei electrice şi termice şi al gazelor naturale, precum şi din fonduri acordate de organisme internaţionale.

3) Nivelul tarifelor şi contribuţiilor prevăzute la alin. (2) se stabileşte anual prin ordin al preşedintelui ANRE, cu excepţia contribuţiei băneşti percepute de la titularii de licenţe în domeniul energiei electrice, al energiei electrice şi termice în cogenerare, al gazelor naturale, şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

(31) Contribuţia bănească percepută de la titularii de licenţe în domeniul energiei electrice, al energiei electrice şi termice în cogenerare pentru componenta energia electrică, al gazelor naturale este egală cu 2% din cifra de afaceri realizată de aceştia din activităţile ce fac obiectul licenţelor acordate de ANRE, cifră de afaceri calculată conform reglementărilor ANRE aprobate prin ordin al preşedintelui ANRE cu avizul Comisiei Naţionale de Strategie şi Prognoză.

Contrar susţinerilor recurentei, din conţinutul acestor prevederi rezultă în mod cert competenţa autorităţii intimate de a calcula cifra de afaceri a titularilor de licenţe în domeniul energiei, pe baza căreia se stabileşte contribuţia acestora în cuantum de 2%, iar din cuprinsul Metodologiei se reţine că acest act se limitează la stabilirea modului în care se calculează cifra de afaceri a titularilor de licenţe menţionaţi.

Totodată, se reţine că de la momentul înfiinţării, Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei a perceput şi a încasat contribuţii anuale de la operatorii economici reglementaţi, acestea fiind adoptate prin ordine anuale emise de preşedintele ANRE. Singurele modificări pe care le-a adus O.U.G. nr. 114/2018 au fost cele privind cuantumul acestei contribuţii, respectiv de 2% la cifra de afaceri şi modul de calcul a cifrei de afaceri care a fost lăsat în sarcina ANRE.

Astfel, se poate concluziona că legiuitorul a dorit să confere pârâtei o independenţă, autonomie financiară în privinţa modului în care aceasta înţelege să-şi gestioneze veniturile şi cheltuielile, contribuţiile fiind percepute şi încasate de Autoritate iar nu de organele de specialitate, constituite la nivelul Ministerului Finanţelor Publice, aşadar, aceasta este îndreptăţită să stabilească reguli cu privire la modul de percepere a acestei contribuţii.

În acest sens, sunt şi prevederile Directivelor nr. 72/2009/CE şi nr. 73/2009/CE care statuează existenţa unei autonomii financiare a Autorităţii de Reglementare tocmai pentru a asigura o independenţă organizatorică şi decizională.

Aşa fiind, se constată că susţinerile părţii privind depăşirea competenţei autorităţii pe motiv că ar fi stabilit modul de colectare a unei creanţe bugetare nu au suport, actul contestat limitându-se la cadrul stabilit prin art. 2 al O.U.G. nr. 114/2018, în baza căruia a fost emis, cum corect a sesizat judecătorul fondului. De altfel, contribuţia de 2% din cifra de afaceri nu echivalează cu o "creanţă bugetară" în sensul Legii nr. 500/2007.

De asemenea, în mod corect prima instanţă a reţinut că, în cauză, nu există o aparenţă de nelegalitate a procedurii de emitere a Ordinului nr. 18/2019 contestat.

Astfel, se reţine că procesul de consultare publică a avut loc, în acest sens autoritatea pârâtă a publicat, pe site, la data de 15 ianuarie 2009, proiectul privind Ordinul de aprobare a metodologiei, la data de 1 februarie 2019, proiectul de Ordin, iar la data de 12 februarie 2019 anunţul privind organizarea unei întâlniri cu operatorii economici implicaţi în piaţa energiei, care a avut loc în data de 18 februarie 2019, pentru discutarea propunerilor şi observaţiilor primite cu privire la proiectul de Ordin privind metodologia de calcul şi stabilire a contribuţiei băneşti anuale prevăzute de art. 2 alin. (31) din O.U.G. nr. 33/2007, aşa cum a fost modificat prin O.U.G. nr. 114/2018.

Prin urmare, autoritatea intimată a respectat obligaţia de transparenţă decizională, supunând proiectul consultării publice, faptul că nu s-a respectat termenul de 30 de zile nu poate conduce la o altă soluţie, având în vedere incidenţa în cauză a prevederilor art. 7 alin. (13) din Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, în conformitate cu care se poate deroga de la termenul de 30 de zile în cazul unor situaţii de urgenţă.

În ceea ce priveşte cea de-a doua condiţie, prevăzută de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, deşi nu se mai impune a fi analizată, ambele condiţii trebuind să fie îndeplinite cumulativ, se reţine că noţiunea de pagubă iminentă are în vedere producerea unui prejudiciu.

În cauză, într-adevăr, punerea în executare a unui act administrativ va avea drept consecinţă diminuarea patrimoniului recurentei-reclamante, însă câtă vreme acest lucru are la bază un act administrativ care se bucură de prezumţia de legalitate, diminuarea patrimoniului are caracter prezumat legal, care nu se circumscrie cerinţelor textului de lege sus-menţionat.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, va respinge recursul ca nefondat, nefiind identificate motive de reformare a sentinţei în limitele art. 488 alin. (1) pct. 6 sau 8 din acelaşi cod.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia lipsei de interes.

Respinge recursul formulat de reclamanta A. SA împotriva Sentinţei nr. 188 din 28 mai 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 5 martie 2020.

GGC - CL