State budget liability for public procurement financial corrections limited to deviations identified in ANRMAP-approved tender documentation, excluding offer evaluation errors

Şedinţa publică din data de 5 martie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Vâlcea a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, anularea Notei de neîncadrare nr. x/5.12.2016 şi a actelor subsecvente, precum şi a Deciziei de soluţionare a contestaţiei, nr. 2/10.01.2017.

2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin

Sentinţa nr. 3797 din 18 octombrie 2017, a respins acţiunea formulată de reclamantă, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Vâlcea, invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

3.1. Referitor la motivul de recurs încadrat în drept în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., recurenta a susţinut că hotărârea atacată cuprinde motive contradictorii faţă de dispoziţiile legale analizate.

Astfel, a susţinut că atât în contestaţia administrativă cât şi în acţiunea promovată s-a precizat, în ceea ce priveşte prima procedură de achiziţie publică, că decizia comisiei de evaluare, confirmată şi de observatorii UCVAP, este în deplină conformitate cu documentaţia de atribuire aprobată de ANRMAP şi cu dispoziţiile legale în vigoare la acea dată.

Aceeaşi menţiune s-a făcut şi referitor la cea de a doua procedură de achiziţie publică, privind verificarea acesteia de ANRMAP, fapt care rezultă şi din înscrisurile depuse la dosar, respectiv din anunţurile publicate în SEAP.

Aşa fiind, a apreciat că a fost respectată şi cerinţa prevăzută de art. 2 alin. (4) lit. c) din Ordonanţa Guvernului nr. 14/2013, însă prima instanţă deşi a reţinut incidenţa acestor prevederi nu a motivat de ce nu este admisibilă solicitarea reclamantei.

3.2. În dezvoltarea motivului de casare întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurenta a reluat pe larg situaţia de fapt expusă în faţa primei instanţe, cu referire şi la neregulile constatate care, în opinia sa, au fost de natură formală, fără impact financiar, aşa încât corecţiile aplicate nu sunt justificate, susţinând, în esenţă, faptul că sentinţa atacată a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material.

Potrivit recurentei, prima instanţă nu a analizat dacă susţinerile reprezentanţilor intimatului - pârât, din cadrul actelor administrative atacate, sunt fondate şi legale în raport cu prevederile actului normativ incident în cauză, situaţie în care respingerea solicitării pe motiv că "autoritatea contractantă a declarat câştigătoare o ofertă care nu îndeplinea cerinţele minime de calificare, aspect care nu a făcut obiectul evaluării ANRMAP" este nelegală.

De altfel, din motivarea actelor administrative atacate nu rezultă că solicitarea reclamantei nu se încadrează în prevederile art. 2 alin. (4) lit. c) din Ordonanţa Guvernului nr. 14/2013, ci respingerea acesteia s-a datorat neregulilor constatate de aceştia privind Certificările ISO menţionate în notele de neconformitate pentru cele două contracte de achiziţie publică.

În concluzie, recurenta a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, pe fond, admiterea acţiunii, cu consecinţa anulării actelor atacate, iar în subsidiar a cerut să se dispună acceptarea la plată a solicitării nr. x din 28 octombrie 2016, ca fiind temeinică şi legală în raport cu prevederile art. 2 alin. (4) lit. c) din O.G. nr. 14/2013.

4. Apărarea intimatului-pârât

Prin întâmpinare, intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării Regionale şi

Administraţiei Publice a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, răspunzând punctual criticilor formulate.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor formulate de intimat şi în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Recurenta-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere vizând anularea Notei de neîncadrare nr. x/5.12.2016 şi a Deciziei nr. 2/10.01.2017 privind soluţionarea contestaţiei formulate împotriva acestei note.

Curtea de apel a respins acţiunea formulată de reclamantă, ca neîntemeiată.

Soluţia Curţii de apel este corectă, fiind adoptată şi de instanţa de control judiciar, în urma propriului demers de aplicare a dispoziţiilor legale la situaţia de fapt.

1.1. Criticile subsumate motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. sunt nefondate.

În sensul normei citate, acest motiv de casare este incident atunci când hotărârea atacată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, echivalând astfel cu o nemotivare.

În dezvoltarea acestui motiv, recurenta a făcut trimitere la considerentele sentinţei atacate pe care le-a apreciat ca fiind contradictorii întrucât prima instanţă a reţinut incidenţa art. 2 alin. (4) lit. c) din O.G. nr. 14/2013 însă nu a motivat de ce nu este admisibilă solicitarea acesteia.

Instanţa de control judiciar constată că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat argumentele invocate şi probele administrate, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri şi a explicat raţionamentul care a fundamentat soluţia adoptată, hotărârea atacată nu este contradictorie şi nu conţine motive străine de natura cauzei, aşa încât respectă cerinţele prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.

Astfel, hotărârea atacată conţine motivele de fapt şi de drept care au determinat formarea convingerii instanţei şi au fost examinate efectiv toate problemele esenţiale ridicate de părţi, motivarea fiind clară, concisă şi concretă, în concordanţă cu probele şi actele de la dosar.

Contrar susţinerilor recurentei, prima instanţă a explicitat aspectele analizate din perspectiva prevederilor art. 2 alin. (4) lit. c) din O.G. nr. 14/2013, îndeplinindu-şi, prin considerentele sale punctuale şi concise, rolul bivalent de informare cu privire la motivele de înlăturare a criticilor invocate şi de mijloc prin care se dă posibilitatea exercitării controlul judiciar ulterior.

Judecătorul fondului a demonstrat astfel analiza criticilor invocate, nemotivarea nefiind o problemă de volum, ci una de esenţă, de conţinut, aşa cum s-a reţinut constant în jurisprudenţa instanţei supreme.

Faptul că recurenta nu împărtăşeşte raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia primei instanţe nu poate conduce la incidenţa în cauză a motivului de casare invocat.

1.2. Referitor la motivul de recurs prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., instanţa de control judiciar constată, de asemenea, că nu poate fi primit.

Prin Nota de neîncadrare în prevederile O.G. nr. 14/2013, nr. x/5.12.2016, autoritatea pârâtă a respins solicitarea de plată nr. x/28.10.2016 formulată de reclamantă, reţinând că nu sunt îndeplinte condiţiile pentru suportarea de la bugetul de stat a sumelor aferente corecţiilor financiare, conform art. 2 alin. (4) lit. c) din O.G. nr. 14/2013, pentru că procedurile de atribuire au fost iniţiate după data de 1.10.2011 şi că au fost declarate câştigătoare oferte care nu îndeplineau cerinţele minime de calificare, aspect ce nu a făcut obiectul evaluării Autorităţii Naţionale pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice.

Solicitarea de plată a fost formulată de reclamantă ca urmare a constatării unor nereguli în cadrul procedurilor de atribuire a contractelor de achiziţie nr. x/29.09.2014, încheiat cu societatea A. S.R.L (în vederea achiziţiei de echipamente, dotări şi mobilier medical) şi nr. x/21.10.2015, încheiat cu Asocierea societatea B. S.A.- societatea C. S.A. (pentru lucrări suplimentare şi dotări specifice), pentru care au fost aplicate corecţii financiare.

Prin Decizia nr. 2/10.01.2017 a fost respinsă contestaţia administrativă formulată de reclamantă împotriva solicitării de plată nr. x/28.10.2016.

Instanţa de control judiciar constată că nu poate primi criticile recurentei care, în esenţă, sunt centrate pe interpretarea şi aplicarea greşită a prevederilor art. 2 alin. (4) lit. c) din O.G. nr. 14/2013.

Potrivit art. 2 din acest act normativ,

"Art. 2. - (1) Creanţele bugetare rezultate din corecţiile financiare şi sumele de recuperat rezultate în urma stabilirii corecţiilor, în aplicarea prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 142/2012, cu modificările şi completările ulterioare, pentru neregulile constatate în desfăşurarea procedurilor de achiziţie publică, se suportă de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, de la o poziţie distinctă din cadrul titlului 56 "Proiecte cu finanţare din fonduri externe nerambursabile (FEN) postaderare", în situaţiile prevăzute la alin. (4).

(2) Sumele rezultate sau care vor rezulta din reducerile procentuale stabilite, în aplicarea prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 142/2012, cu modificările şi completările ulterioare, pentru neregulile constatate în desfăşurarea procedurilor de achiziţie publică, se suportă de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, de la poziţia distinctă menţionată la alin. (1), în situaţiile prevăzute la alin. (4).

(3) Sumele recuperate atât în cazul proiectelor finalizate care la data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe sunt contestate sau în litigiu, cât şi în cazul proiectelor aflate în implementare la data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe, în urma stabilirii corecţiilor financiare, în aplicarea prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 142/2012, cu modificările şi completările ulterioare, pentru neregulile constatate în desfăşurarea procedurilor de achiziţie publică, se suportă de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Dezvoltării

Regionale şi Administraţiei Publice, de la poziţia distinctă menţionată la alin. (1), în situaţiile prevăzute la alin. (4).

(4) Prevederile alin. (1)-(3) se aplică:

a) numai în cazul contractelor de achiziţie publică, a căror procedură de atribuire a fost iniţiată înainte de data de 10 iunie 2011 de beneficiarii prevăzuţi la art. 1, care a făcut obiectul verificării Unităţii pentru coordonarea şi verificarea achiziţiilor publice/compartimentelor de verificare a achiziţiilor publice, denumite în continuare UCVAP/CVAP, şi pentru care nu există un aviz consultativ emis de acestea, în conformitate cu art. 4 lit. d) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 30/2006 privind funcţia de verificare a aspectelor procedurale aferente procesului de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, valabilă până la această dată;

b) numai în cazul contractelor de achiziţie publică, a căror procedură de atribuire a fost iniţiată în perioada 10 iunie 2011-1 octombrie 2011 de beneficiarii prevăzuţi la art. 1, care a făcut obiectul verificării UCVAP/CVAP şi pentru care a fost înscrisă opinia "fără observaţii" de către UCVAP/CVAP, în conformitate cu art. 4 alin. (3) lit. b) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 30/2006, astfel cum a fost modificată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 52/2011;

c) în cazul contractelor de achiziţie publică, încheiate de beneficiarii prevăzuţi la art. 1, a căror procedură de atribuire a fost iniţiată începând cu data de 1 octombrie 2011, pentru care documentaţia de atribuire a fost evaluată şi aprobată de Autoritatea Naţională pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice, denumită în continuare ANRMAP, în conformitate cu atribuţiile sale prevăzute la art. 71 alin. (3) lit. a) din Hotărârea Guvernului nr. 525/2007 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice, cu modificările şi completările ulterioare, cu excepţia contractelor de achiziţie publică la care, prin modificările aduse documentaţiei de atribuire intervenite după data publicării anunţului/invitaţiei de participare în Sistemul electronic al achiziţiilor publice, au fost constatate abateri de la prevederile legislaţiei privind achiziţiile publice.".

Din conţinutul prevederilor art. 2 alin. (4) lit. c) din O.G. nr. 14/2013, care interesează în cauză, rezultă că procedura de atribuie trebuie să fie iniţiată începând cu data de 1 octombrie 2011, pentru care documentaţia de atribuire a fost evaluată şi aprobată de Autoritatea Naţională pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice, cu excepţia prevăzută de acest text de lege.

În cauză, se constată că cele două contracte în discuţie (x/29.09.2014 şi x/21.10.2015) au fost atribuite în urma unor proceduri de achiziţie publică iniţiate după data de 1.10.2011, reţinându-se însă că recurenta a declarat câştigătoare o ofertă care nu a îndeplinit toate cerinţele solicitate prin documentaţia de atribuire, motiv pentru care s-au aplicat corecţii financiare în sumă de câte 5% din valoarea fiecărui contract.

În privinţa ambelor contracte abaterea identificată de către echipa de verificare a constat în încălcarea principiului tratamentului egal în evaluarea ofertelor.

Astfel, în mod corect s-a reţinut că modul în care recurenta-reclamantă a evaluat ofertele depuse nu a fost supus controlului efectuat de Autoritatea Naţională pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice, excedând verificării acestei autorităţi, aşa încât această situaţie nu intră sub incidenţa prevederilor O.G. nr. 14/2013.

În aceste condiţii, susţinerile recurentei în sensul că observatorii Unităţii pentru coordonarea şi verificarea achiziţiilor publice au verificat prima procedură de achiziţie şi au declarat admisibilă oferta depusă de societatea A. S.R.L, iar ANRMAP ar fi aprobat documentaţia de atribuire nu au relevanţă şi ca atare nu pot conduce la o altă soluţie.

Or, pentru a fi incidente prevederile O.G. nr. 14/2013 rezultă cu evidenţă că este necesară îndeplinirea cumulativă a cerinţelor impuse de actul normativ, respectiv sumele să rezulte din reducerile procentuale aplicate conform prevederilor O.U.G. nr. 66/2011, procedura de achiziţie să fie iniţiată după data de 01.10.2011, precum şi aceea ca abaterea de la prevederile legislaţiei privind achiziţiilor publice să rezulte din documentaţia de atribuire evaluată şi aprobată de către Autoritatea Naţională pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice.

Cum în cauză nu este întrunită această ultimă condiţie, instanţa de control judiciar reţine că în mod corect s-a apreciat că solicitarea recurentei nu îndeplineşte prevederile legale invocate în susţinerea demersului său judiciar.

În acest sens, este de subliniat că O.G. nr. 14/2013 reglementează suportarea de la bugetul de stat a sumelor rezultate din abateri de la legislaţia în domeniul achiziţiilor publice care puteau şi trebuiau să fie observate şi sancţionate de către anumite instituţii ale statului, în exercitarea atribuţiilor acestora, respectiv Autoritatea Naţională pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice/Unitatea pentru coordonarea şi verificarea achiziţiilor publice, dar nu reglementează situaţiile în care abaterea săvârşită de autoritatea contractantă rezultă din modalitatea de evaluare a ofertelor depuse de către ofertanţi, cum este cazul dedus judecăţii.

Prin urmare, toate criticile formulate sunt nefondate, soluţia pronunţată de prima instanţă reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, nefiind identificate motive de reformare a sentinţei în limitele art. 488 alin. (1) pct. 6 sau 8 din acelaşi cod.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul, formulat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Vâlcea împotriva sentinţei nr. 3797 din 18 octombrie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 5 martie 2020.