Audit measures for unauthorized land easement and unlawful board allowances: validity of corporate mandates and justificatory documents for public fund expenditures

Şedinţa publică din data de 26 februarie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la 18.02.2016, sub nr. x/2016, reclamantul Institutul Naţional de Cercetare Dezvoltare pentru Ecologie Industriala Ecoind a chemat în judecată pe pârâta Curtea De Conturi a României, solicitând anularea în totalitate a încheierii nr. 3/03.02.2016, anularea parţială a Deciziei nr. 36/04.12.2015 şi anularea parţială a Raportului de control nr. x/06.11.2015, în sensul admiterii contestaţiei împotriva Deciziei nr. 36/04.12.2015, în referire la pct. II.2 lit. a) şi b) (raportat la consemnarea de la pct. 4 din Decizie) respectiv pct. II.3 lit. a), b), c) (raportat la consemnarea de la pct. 5 din Decizie), emisă ca urmare a constatărilor consemnate la pct. 3.2 şi pct. 3.3, din Raportul de control nr. x/06.11.2015.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa pronunţată la data de 10.10.2016, Curtea de Apel Bucureşti a respins acţiunea formulată de reclamantul Institutul Naţional de Cercetare Dezvoltare pentru Ecologie Industriala Ecoind în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, ca neîntemeiată.

3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei nr. 2969/10.10.2016, a formulat recurs reclamantul Institutul Naţional de Cercetare-Dezvoltare pentru Ecologie Industrială-ECOIND criticând-o pentru nelegalitate din perspectiva interpretării şi aplicării greşite a legii, motiv de casare circumscris dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În dezvoltarea criticilor formulate, recurenta-reclamantă a invocat, în esenţă, următoarele:

- aplicarea greşită de către instanţa de fond a dispoziţiilor art. 755 alin. (1) şi art. 765 alin. (1) C. civ., a dispoziţiilor art. 5 alin. (1) din O.G. nr. 119/1999.a dispoziţiilor art. 9 alin. (1) din Legea nr. 82/1991, a dispoziţiilor art. 2, art. 13 alin. (1) şi art. 27 alin. (1) din H.G. nr. 961/2005, precum şi a dispoziţiilor Ordinului MFP nr. 3055/29.10.2009 în ceea ce priveşte abaterea pentru care s-a dispus măsura de la pct. II.2 din decizia nr. 36/4.12.2015 prin care auditorii publici externi au constatat achiziţia unui teren în suprafaţă totală de 492,18 mp şi realizarea pe teren a unei investiţii - amenajare parcare auto - precum şi constituirea unei servituţi de trecere cu titlu gratuit, pe o parte a terenului amenajat, fără aprobarea consiliului de administraţie şi fără recuperarea cheltuielilor cu investiţia realizată pe terenul supus servituţii, paguba creată fiind de 84.749 RON.

În opinia recurentului-reclamant, terenul a fost achiziţionat şi amenajat cu respectarea tuturor prevederilor legale în vigoare, fără a se crea niciun prejudiciu, atât contractul de vânzare-cumpărare, cât şi dezmembrarea terenului în două loturi şi constituirea unei servituţi de trecere fiind încheiate de reprezentantul legal al societăţii, astfel cum rezultă şi din înscrisurile aflate la dosarul notarial, lipsa semnăturilor membrilor consiliului de administraţie neputând afecta valabilitatea contractelor încheiate.

- aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 12 alin. (1) şi (2) şi art. 15 alin. (1) din H.G. nr. 961/2005, respectiv pct. 262 alin. (1) din Ordinul ministrului finanţelor publice nr. 3055/29.10.2009 în ceea ce priveşte abaterea pentru care s-a dispus măsura de la pct. II.3 din decizia nr. 36/4.12.2015 prin care auditorii publici externi au constatat că autoritatea verificată a acordat indemnizaţii lunare în cuantum total de 50.777 RON membrilor Consiliului de Administraţie care nu au participat la şedinţă.

În susţinerea acestei critici, a învederat recurenta-reclamantă că acordarea indemnizaţiei lunare către membrii Consiliului de Administraţie s-a dispus în baza H.G. nr. 961/2005 privind aprobarea Regulamentului de organizare şi funcţionare a Institutului recurent-reclamant, care nu condiţionează acordarea indemnizaţiei de prezenţa la şedinţă, în condiţiile în care membrii analizau documentele transmise prin e-mail de către secretarul general al consiliului de administraţie şi transmiteau puncte de vedere, desfăşurând astfel o activitate ce se impunea a fi remunerată.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea depusă la dosar la data de 21.03.2018, intimata-pârâtă Curtea de Conturi a României a solicitat respingerea recursului ca nefondat, reiterând coordonatele esenţiale ale cauzei.

În opinia intimatei-pârâte, cele două măsuri contestate vizau legalitatea angajării cheltuielilor angajate de către entitatea verificată şi au fost dispuse cu respectarea dispoziţiilor legale incidente, recurentul-reclamant nefăcând nicio dovadă care să infirme constatările din actul de control.

5. Procedura derulată în recurs

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 2012/2018 dispoziţiilor art. din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi cu măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Faţă de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, s-a fixat termen de judecată la data de 26 februarie 2020.

6. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând legalitatea sentinţei recurate prin prisma criticilor formulate, a apărărilor din întâmpinare şi dispoziţiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.

Recurenta-reclamantă a investit instanţa de contencios administrativ şi fiscal pe calea prevăzută de art. 228 din Regulamentul de organizare şi desfăşurare a activităţii specifice Curţii de Conturi aprobat prin Hotărârea Plenului nr. 155/2014 cu o acţiune în anularea încheierii nr. 3/3.02.2016 prin care Comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi a respins ca nefondată contestaţia formulată împotriva deciziei nr. 36/4.12.2015 emisă în baza raportului de control nr. x/6.11.2015, măsurile contestate fiind cele consemnate la punctele II.2 şi II.3 din decizia nr. 36/4.12.2015.

În esenţă, în perioada 14.09.2015-16.11.2015 auditorii publici externi din cadrul Departamentului IV al Curţii de Conturi au efectuat o verificare cu privire la "Controlul situaţiei, evoluţia şi modului de administrare a patrimoniului public şi privat al statului, precum şi legalitatea realizării veniturilor pentru perioada 01.01.2012-30.06.2015" la societatea recurentă, verificarea finalizându-se prin încheierea raportului de control nr. x/6.11.2015.

Urmare a controlului auditorii publici externi au constatat abateri de la legalitate şi regularitate, având drept consecinţă producerea unui prejudiciu în cuantum de 135.526 RON, în patrimoniul entităţii juridice controlate.

Constatările valorificate prin măsurile contestate de recurenta-reclamantă au vizat construirea unui drum de servitute, fără aprobarea consiliului de administraţie al institutului şi a lucrărilor de amenajare platformă parcare, precum şi efectuarea unor cheltuieli nelegale reprezentând indemnizaţia membrilor consiliului de administraţie şi contribuţiile aferente fără a avea la bază documente justificative, prin măsurile atacate dispunându-se, în sarcina conducerii recurentei-reclamante, în temeiul art. 33 din Legea nr. 94/1992 obligaţia stabilirii întinderii prejudiciului şi recuperarea acestuia.

Soluţionând cauza, curtea de apel a găsit neîntemeiate toate criticile de nelegalitate formulate, soluţia instanţei de fond fiind însuşită şi de instanţa de control judiciar întrucât reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a dispoziţiilor legale incidente în cauză.

Efectuând propria evaluare a ansamblului probator administrat în cauză pentru a răspunde criticilor formulate, Înalta Curte reţine următoarele:

Criticile de nelegalitate invocate de recurenta-reclamantă vizează aplicarea sau interpretarea greşită a dispoziţiilor legale incidente fiecărei categorii de abateri reţinute de autoritatea de control.

Astfel, în privinţa măsurilor dispuse la pct. II.2 din decizia contestată, recurenta-reclamantă a susţinut că instanţa de fond a încălcat dispoziţiile art. 755 şi art. 765 C. civ. referitoare la constituirea şi exercitarea dreptului de servitute şi a aplicat greşit dispoziţiile legale care reglementează organizarea şi funcţionarea institutului, fiind ignorată practica semnării hotărârilor consiliului de administraţie doar de către preşedintele acestuia, precum şi dovezile certe că problemele în litigiu au fost discutate şi aprobate de către membrii consiliului de administraţie.

Cu referire la această abatere, echipa de control a reţinut în sarcina recurentei-reclamante achiziţionarea unui teren în suprafaţă de 492,18 mp şi constituirea unei servituţi de trecere, corelativă unei suprafeţe de 120,88 mp, în favoarea unor persoane fizice, fără a avea la bază aprobarea consiliului de administraţie al Institutului, şi efectuarea asupra acesteia a unor lucrări de "Amenajare platformă parcare", cu consecinţa producerii unor prejudicii care au fost estimate de către pârâtă.

Astfel, în urma verificării efectuate s-a constatat faptul că, la data de 21.05.2009, în baza contractului de vânzare-cumpărare autentificat sub nr. x din 21.05.2009 recurenta-reclamantă a achiziţionat un tren în suprafaţă de 492,18 mp situat pe str. x, sector 6 pentru care a achitat suma de 260.420,80 RON, la aceeaşi dată directorul general-A. - dând o declaraţie angajament autentificată sub nr. x/21.05.2009, potrivit căreia institutul, prin reprezentant, se obligă să constituie cu titlu gratuit, în termen de 3 (trei) luni de zile, cu posibilitate de prelungire în funcţie de obţinerea avizelor necesare, în favoarea proprietarilor terenului în suprafaţă de 1.782,61 mp, după obţinerea documentaţiei cadastrale, efectuarea dezmembrării în formă autentică şi a obţinerii certificatului de atestare fiscală, a certificatului de urbanism necesar operaţiunilor notariale în vederea dezmembrării şi a încheierii de intabulare a dezmembrării, un drept de servitute de trecere cu maşina şi piciorul pe latura de Nord a terenului proprietatea acestuia, cu o latură de 3,5 mp, pe o lungime de 38,08 mp, dreptul de servitute constituindu-se în favoarea beneficiarilor pe durata existenţei fondului dominant, fiind accesoriu dreptului de proprietate asupra celor două fonduri învecinate, cu posibilitatea aducţiunii utilităţilor.

De asemenea, în contractul de vânzare - cumpărare autentificat sub nr. x din 21.05.2009 a fost precizat faptul că directorul general A. a fost împuternicit în baza Procesului-verbal al Consiliului de Administraţie din data de 10.12.2008, însă acest proces-verbal nu este semnat de membrii consiliului de administraţie, ci doar de către directorul general.

În raport de această situaţie de fapt, necontestată sub aspect formal de către recurenta-reclamantă, în acord cu judecătorul fondului, instanţa de control judiciar reţine că nu există certitudinea cunoaşterii de către membrii consiliului de administraţie a aspectelor referitoare la încheierea celor două acte juridice.

Aceasta întrucât, procesul-verbal la care se face referire vizează posibilitatea achiziţionării unui teren în suprafaţă de aproximativ 375 mp (mai mic decât cel achiziţionat prin contractul de vânzare-cumpărare), iar mandatul acordat directorului general era limitat la efectuarea demersurilor pentru achiziţionarea terenului, iar nu pentru încheierea formalităţilor de cumpărare.

Susţinerile recurentului-reclamant referitoare la interpretarea lipsei semnăturilor membrilor consiliului de administraţie ca fiind o omisiune fără consecinţe juridice asupra valabilităţii actelor juridice, de vreme ce notarul public care a instrumentat contractul de vânzare-cumpărare şi constituirea dreptului de servitute a considerat că societatea-recurentă este legal reprezentată nu pot conduce la înlăturarea abaterii, întrucât raporturile juridice supuse verificării sunt raporturi de drept financiar care vizează modul de constituire, administrare şi utilizare a fondurilor băneşti de către o instituţie publică, fiind diferite de controlul efectuat de notarul public care se limitează la îndeplinirea condiţiilor formale de reprezentare.

În ceea ce priveşte lipsa prejudiciului produs patrimoniului recurentului-reclamant, din perspectiva faptului că suprafaţa de teren achiziţionată, în întregul ei, chiar şi în condiţiile dezmembrării pentru crearea unui drum de servitute, este proprietatea institutului, Înalta Curte constată că susţinerile recurentului-reclamant sunt nefondate.

Aceasta întrucât, servitutea de trecere asupra terenului în suprafaţă de 120,88 mp a fost constituită după efectuarea unei investiţii de "amenajare parcare auto" pe întreaga suprafaţă de teren fără ca recurentul-reclamant să procedeze la recuperarea cheltuielilor efectuate pe terenul asupra căruia s-a constituit dreptul de servitute în favoarea unor persoane fizice pe durata existenţei fondului dominant.

Criticile de nelegalitate vizând aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 12 şi 15 din H.G. nr. 961/2005 privind aprobarea Regulamentului de organizare şi funcţionare a Institutului Naţional de Cercetare -Dezvoltare pentru Ecologia Industrială - ECOIND în ceea ce priveşte măsura II.3 din decizie cu referire la abaterea costând în acordarea indemnizaţiilor lunare către unii membrii ai consiliului de administraţie care nu au fost prezenţi la şedinţele de lucru sunt, de asemenea, nefondate.

Astfel, potrivit art. 12 alin. (2) din H.G. nr. 961/2005 privind aprobarea Regulamentului de organizare şi funcţionare a Institutului Naţional de Cercetare-Dezvoltare pentru Ecologie Industrială - ECOIND Bucureşti, pentru activitatea desfăşurată membrii consiliului de administraţie, beneficiază de o indemnizaţie lunară stabilită de consiliul de administraţie, dar nu mai mult de 20% din salariul de bază al directorului general al institutului naţional.

Totodată, potrivit art. 15" (1) Consiliul de administraţie se întruneşte, de regulă, o dată pe lună sau ori de câte ori interesele institutului naţional o cer, la convocarea preşedintelui, vicepreşedintelui sau la solicitarea unei treimi din numărul membrilor consiliului de administraţie".

De asemenea, potrivit art. 16 "(1)Consiliul de administraţie îşi desfăşoară activitatea în prezenţa a cel puţin 5 membri. Dacă nu este îndeplinită această condiţie, şedinţa consiliului de administraţie se va putea ţine în termen de cel mult 15 zile, având aceeaşi ordine de zi.

(2) Hotărârile consiliului de administraţie se iau cu majoritatea voturilor membrilor prezenţi, dar nu mai puţin de 4 membri."

În cauză, potrivit constatărilor organului de control, în perioada 2012-2014 recurentul-reclamant a plătit indemnizaţii membrilor consiliului de administraţie în valoarea estimată de 50.777 RON, deşi o parte dintre membrii au absentat de la şedinţele desfăşurate, iar şedinţele nu au fost organizate lunar.

Susţinerile recurentului-reclamant în sensul că indemnizaţia lunară se cuvine membrilor consiliului de administraţie indiferent de prezenţa efectivă la şedinţe ori de regularitatea organizării acestora nu pot fi primite, întrucât dispoziţiile din regulamentul de organizare şi funcţionare sus menţionate stabilesc, fără echivoc, că acordarea indemnizaţiei este condiţionată de desfăşurarea unei activităţi în calitate de membru al consiliului de administraţie în cadrul şedinţelor de lucru legal convocate.

Mai mult, conform dispoziţiilor art. 52 alin. (5) teza 1 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice "instrumentele de plată trebuie să fie însoţite de documente justificative".

Or, în cauză, recurenta-reclamantă nu a prezentat documente justificative ale activităţii desfăşurate în calitate de membru al consiliului de administraţie necesare pentru îndeplinirea atribuţiilor acestui organism de conducere care să fie ataşate instrumentelor de plată.

Contrar susţinerilor recurentului-reclamant conform cărora abaterea reţinută nu a produs niciun prejudiciu, Înalta Curte reţine că angajarea şi ordonanţarea unor cheltuieli în mod nelegal generează prejudicii în condiţiile în care recurentul-reclamant, în calitate de întreprindere publică are obligaţia de a acţiona pentru o bună gestionare a patrimoniului în vederea utilizării fondurilor cu respectarea principiilor eficienţei, eficacităţii şi economicităţii.

7. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma criticilor încadrate în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în baza art. 496 C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant Institutul Naţional de Cercetare şi Dezvoltare pentru Ecologie Industrială ECOIND împotriva sentinţei civile nr. 2969 din 10 octombrie 2016, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2016, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 26 februarie 2020.