Electro-intensive state aid quota amendment upheld; annulment claim and CJEU referral refused.

Şedinţa publică din data de 26 februarie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

1.1. Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 27 mai 2016, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Societatea A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, a solicitat anularea Hotărârii de Guvern nr. 113/2016 privind modificarea alin. (1) al art. 3 din H.G. nr. 495/2014 pentru instituirea unei scheme de ajutor de stat privind exceptarea unor categorii de consumatori finali de la aplicarea Legii nr. 220/2008 pentru stabilirea sistemului de promovare a producerii energiei din surse regenerabile de energie.

1.2. La data de 19 august 2016, Ministerul Economiei, Comerţului şi Relaţiilor cu Mediul de Afaceri a formulat cerere de intervenţie accesorie în interesul pârâtului Guvernul României.

Cererea de intervenţie accesorie a fost încuviinţată în principiu de către instanţa de fond, prin încheierea din 16 noiembrie 2016.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 3933 din 08 decembrie 2016, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins, ca neîntemeiată, cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Societatea A. S.R.L., admiţând cererea de intervenţie formulată de intervenientul Ministerul Economiei, Comerţului şi Relaţiilor cu Mediul de Afaceri, în sprijinul pârâtului Guvernul României.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 3933 din 08 decembrie 2016, precum şi a încheierii din 16 noiembrie 2016, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamanta Societatea A. S.R.L., prin care solicită casarea sentinţei şi a încheierii, rejudecarea cauzei în fond, iar în rejudecare, admiterea cererii sau trimiterea cauzei spre rejudecare instanţei de fond.

Recursul este întemeiat pe cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ.

În motivarea recursului se arată următoarele:

1. Prin încheierea din 16.11.2016, instanţa a respins proba cu interogatoriul pârâtului şi intervenientului, solicitată pentru lămurirea poziţiei acestor autorităţi pe parcursul anului 2015 cu privire la conţinutul reglementării din H.G. nr. 495/2014, în forma iniţială, ce s-a aplicat înainte de modificarea adusă prin H.G. nr. 113/2016. Instanţa a respins ca inutilă proba, pe motiv că interogatoriul nu se referă la fapte personale, astfel cum cere C. proc. civ.

Încheierea recurată încalcă regulile de procedură a căror nerespectare atrage nulitatea, caz de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Ca motiv decisiv pentru respingerea acţiunii în anulare, instanţa a reţinut că actul administrativ normativ atacat a clarificat o reglementare neclară, care lăsa loc de speculaţii. Teza probatorie urmărită de reclamantă a fost aceea a lămuririi poziţiei celor două autorităţi pe parcursul aplicării H.G. nr. 495/2014 în forma iniţială, cu privire la conţinutul reglementării şi întinderea drepturilor acordate. Conduita autorităţilor pârâtă şi intervenientă în perioada relevantă este cea mai obiectivă probă pentru a demonstra inexistenţa oricăror neclarităţi sau speculaţii cu privire la întinderea drepturilor acordate prin exceptare, aferent consumului înregistrat pe întregul an 2015.

Instanţa a respins cererea de probă, dar a reţinut ca argument decisiv teza inversă, respectiv că sensul reglementării anterioare ar fi fost de la bun început cel "clarificat" prin H.G. nr. 113/2016 (şi anume, exceptarea se aplică consumului înregistrat după data emiterii acordului de exceptare). Această teză inversăi reţinută de instanţăi nu are nicio bază în probatoriul administrat în cauză.

Prin respingerea probei, prima instanţă a încălcat dreptul la apărare al reclamantei (art. 13 C. proc. civ.) precum şi îndatorirea de a stărui prin toate mijloacele legale pentru aflarea adevărului (art. 14 C. proc. civ.). Nerespectarea acestor principii fundamentale ale procesului civil impune casarea atât a încheierii cât şi a hotărârii recurate.

2. Sentinţa nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, caz de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Reclamanta a invocat trei principale motive de nelegalitate a H.G. nr. 113/2016, iar instanţa a analizat şi a răspuns numai primului motiv, celelalte două primind o rezolvare pur formală în cadrul hotărârii recurate.

Astfel motivul de anulare referitor la nerespectarea, prin actul administrativ atacat, a prevederilor Legii nr. 220/2008, ca act normativ cu forţă juridică superioară, a fost reiterat sumar de către instanţă, care nu a explicat în mod concret şi inteligibil de ce îl înlătură.

De asemenea, reclamanta a invocat nelegalitatea modificării schemei de ajutor de stat fără notificarea Comisiei Europene, iar prima instanţă a reţinut că H.G. nr. 113/2016 nu cuprinde o modificare a schemei de ajutor de stat, fără însă a susţine această concluzie. Acest răspuns formal, lipsit de substanţă, nu reprezintă o motivare propriu-zisă a hotărârii judecătoreşti.

3. În al treilea rând, recurenta-reclamantă arată că hotărârea a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material - art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Argumentele subsumate acestui caz de casare sunt structurate raportat la cele trei motive de nelegalitate invocate prin cererea introductivă, şi anume: încălcarea principiului neretroactivităţii legii; încălcarea mecanismului anual de exceptare reglementat de art. 8 alin. (8) din Legea nr. 220/2008 şi încălcarea art. 108 paragraf 3 TFUE.

3.a) Cât priveşte încălcarea principiului neretroactivităţii legii, reglementat de art. 15 alin. (2) din Constituţie, art. 69 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 24/2000 şi art. 9 alin. (2) C. civ., recurenta reclamantă arată următoarele:

3.a)1. Hotărârea recurată a atribuit actului atacat rolul de act "clarificator" al reglementării anterioare, omiţând însă că norma interpretativă nu este exceptată de la aplicarea principiului neretroactivităţii.

3.a)2. Instanţa a înlăturat în mod greşit argumentul privind modificarea retroactivă a mecanismului de exceptare, ignorând însuşi scopul declarat prin nota de fundamentare a H.G. nr. 113/2016, respectiv acela de a modifica o situaţie juridică petrecută în trecut, consumată la data intrării în vigoare a noii reglementări.

Vechea reglementare prevedea exceptarea "începând cu anul obţinerii acordului de exceptare", iar noua reglementare se referă la exceptarea "începând cu data emiterii acordului de exceptare". Ambele texte sunt clare şi au valenţe diferite sub aspectul întinderii exceptării acordate, procent din consumul de energie aferent întregului an în curs versus procent din consumul de energie înregistrat după data emiterii acordului de exceptare. Or, H.G. nr. 113/2016 a fost adoptată după ce "anul obţinerii acordului de exceptare" s-a încheiat, prin urmare, modificarea vizând acest an (2015) a fost retroactivă.

Toate elementele situaţiei juridice relevante pentru stabilirea cuantumului exceptării de care recurenta a beneficiat aferent consumului de energie din anul 2015 s-au consumat până la sfârşitul acestui an. Potrivit art. 4 alin. (9) din Legea nr. 220/2008, în anul 2016 urma să fie realizată doar o regularizare, pe baza calculelor aritmetice şi a datelor colectate şi raportate din anul precedent. Regularizarea valorii consumului exceptat la începutul anului următor nu poate constitui prilej pentru amendarea cadrului normativ în vigoare pe parcursul anului anterior. De altfel, cota anuală obligatorie de achiziţie de certificate verzi, definitivată în anul următor pentru anul precedent, nu este altceva decât un rezultat matematic determinat pe baza cantităţilor de E-SRE şi, respectiv, a consumului final din anul precedent.

Intervenţia Guvernului României prin H.G. nr. 113/2016 a schimbat pentru anul 2015 formula de calcul reglementată de lege, reducând beneficiul exceptării în detrimentul consumatorilor electrointensivi.

Nota de fundamentare a hotărârii de guvern relevă fără dubiu că scopul reglementării a fost acela de a regla/rectifica o situaţie juridică consumată, în contextul în care rezultatele aplicării mecanismului de exceptare au fost apreciate de emitent ca fiind nesatisfăcătoare.

În acest context, este greşită concluzia primei instanţe care se bazează pe premisa că forma anterioară a H.G. nr. 495/2014 lăsa loc de interpretări diferite. În realitate, H.G. nr. 113/2016, fie prin obiect, fie cel puţin prin scopul său, reprezintă o veritabilă schimbare normativă, respectiv modificare retroactivă a condiţiilor de "joc" în materie de acordare a ajutorului de stat.

Însuşi administratorul schemei de ajutor de stat - Ministerul Economiei, Comerţului şi Turismului - a comunicat în mod repetat, pe parcursul anului 2015, că exceptarea viza consumul aferent întregului an 2015, indiferent de data emiterii acordului de exceptare. Schimbarea poziţiei autorităţilor cu privire la întinderea efectelor exceptării reprezintă o conduită lipsită de minimul grad de previzibilitate în raport cu destinatarii acestor prevederi legale.

3.a)3. Hotărârea recurată aplică în mod greşit legea atunci când neagă recurentei-reclamante orice drepturi câştigate sub imperiul art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 495/2014, în forma iniţială.

Teza insuficientei clarităţi a variantei iniţiale a H.G. nr. 495/2014 este doar un pretext al modificării actului normativ şi o apărare pro cauza formulată de pârât şi intervenient. Această teză a fost preluată de prima instanţă ca rezultat al interpretării greşite a normelor legale în materie.

Atât prin raportare la data intrării în vigoare a art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 495/2014, cât şi prin raportare la data emiterii acordului de exceptare, recurenta-reclamantă a câştigat un drept înainte de adoptarea actului administrativ normativ atacat în cauză. Întinderea acestui drept (din perspectiva efectelor exceptării) este prevăzută de legea în vigoare la data emiterii acordului de exceptare, respectiv de art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 495/2014, în varianta iniţială.

Reducerea beneficiului exceptării aferente anului 2015 prin H.G. nr. 113/2016 reprezintă o vătămare directă a drepturilor câştigate.

În sensul acestor susţineri, recurenta invocă observaţiile Ministerului Justiţiei la adresa proiectului actului normativ contestat, comunicate prin nota nr. x/2016. Prin aceste observaţii s-a pus problema afectării, prin adoptarea H.G. nr. 113/2016, a drepturilor câştigate, indicându-se necesitatea obţinerii avizului Consiliului Concurenţei şi a avizului ANRE.

Hotărârea recurată, care menţine actul administrativ normativ nelegal, este rezultatul aplicării greşite a prevederilor art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 495/2014 în varianta iniţială, fiind totodată în dezacord şi cu prevederile art. 21 alin. (1) şi (3) din H.G. nr. 561/2009 .

3.a)4. Hotărârea recurată interpretează greşit efectele acordurilor de exceptare, în reglementarea dată prin art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 495/2014, în varianta iniţială. Instanţa acordă importanţă decisivă datei emiterii acordului de exceptare, dar nu analizează sfera/întinderea efectelor pe care legea în vigoare la data emiterii acordului le-a atribuit acestuia.

Or, mecanismul de exceptare reglementat prin H.G. nr. 495/2014 stabilea că acordul de exceptare acordă consumatorilor electrointensivi exceptarea de la plata certificatelor verzi aferent consumului înregistrat pe întregul an în curs.

Împrejurarea că exceptarea reprezintă un ajutor de stat, condiţionat de depunerea documentaţiei şi soluţionarea favorabilă a cererii, nu schimbă întinderea efectelor exceptării, definită prin lege. Acordul de exceptare este un act administrativ care constată îndeplinirea criteriilor prevăzute de lege, fără nicio discreţie a emitentului sub aspectul acceptării sau nu a unui consumator în schemă.

Cu alte cuvinte, este un act administrativ individual declarativ/recognitiv, prin care se constată o situaţie de fapt existentă (îndeplinirea criteriilor reglementate) şi care conferă efectele prevăzute de lege. Caracterul retroactiv al actelor administrative individuale recognitive/declarative este larg recunoscut în doctrina de drept administrativ, neconfundându-se cu o ipoteză de retroactivitate a legii.

Abordarea instanţei de fond este greşită şi din perspectiva discriminării create între consumatorii electrointensivi selectaţi pentru exceptare, dat fiind că durata de soluţionare a cererilor de eliberare a acordurilor de exceptare a variat. Or, în niciun caz un ajutor de stat nu poate fi acordat după criterii discriminatorii şi netransparente de acest gen.

3.b). Încălcarea mecanismului anual de exceptare reglementat de art. 8 alin. (8) din Legea nr. 220/2008.

În lumina Legii nr. 220/2008 şi în acord cu varianta iniţială a H.G. nr. 495/2014, exceptarea a vizat obligaţia anuală de achiziţie a certificatelor verzi, raportată la produsul dintre cota anuală de achiziţie şi consumul anual de energie.

H.G. nr. 113/2016 distorsionează această formulă prevăzută de Legea nr. 220/2008, exceptarea nemaivizând cantitatea de energie furnizată anual consumatorilor finali, ci o cantitate de energie consumată într-o perioadă mai scurtă, stabilită pe criterii care nu corespund formulei legale. Perioada consumului a variat de la un consumator electrointensiv la altul, în funcţie de momentul soluţionării cererii de eliberare a acordului de exceptare. Astfel, practic, H.G. nr. 113/2016 a schimbat un element al formulei.

Legea nr. 220/2008 reglementează obligaţia anuală de achiziţie a certificatelor verzi, definind volumul acestei obligaţii prin raportare la cantitatea anuală de energie furnizată consumatorilor, pentru care există obligaţia de achiziţie de certificate verzi. La această din urmă cantitate anuală de energie furnizată şi supusă obligaţiei de achiziţie de certificate verzi se raportează procentul de exceptare menţionat în art. 8 alin. (8) din Legea nr. 220/2008. Legea nu prevede formule bianuale, trimestriale sau altfel fragmentate, care să permită aplicarea procentului de exceptare prevăzut de art. 8 alin. (8) altfel decât la un consum anual.

Intenţia legiuitorului de a adopta un mecanism anual de exceptare transpare şi din prevederile art. 12 alin. (24) din Legea nr. 220/2008. Conform acestora, până la 31.12.2015, pentru furnizorii consumatorilor industriali care au depus documentaţia pentru obţinerea acordului de exceptare în conformitate cu H.G. nr. 495/2014, obligaţia de achiziţie a certificatelor verzi este considerată a fi numai anuală, iar nu trimestrială. Astfel, în situaţia obţinerii acordului de exceptare, acesta urma să îşi producă efectele pentru toată cantitatea de energie consumată în anul respectiv, fiind aplicabil şi pentru energia consumată în trimestrele scurse până la data emiterii sale.

Caracterul anual al exceptării este confirmat şi prin Metodologia de stabilire a cotelor anuale obligatorii, emisă în aplicarea art. 25 din Legea nr. 220/2008.

Aplicarea procentului de exceptare altfel decât la consumul anual este o improvizaţie care denaturează formula de calcul a cotei obligatorii de achiziţie reglementată de Legea nr. 220/2008.

3.c). Încălcarea art. 108 paragraful 3 TFUE

Potrivit normei invocate, statele membre sunt ţinute să notifice Comisiei Europene orice proiect de modificare a schemei ajutorului de stat.

Hotărârea recurată porneşte de la premisa greşită că H.G. nr. 113/2016 nu modifică schema de ajutor de stat.

Având în vedere că exceptarea de la aplicarea prevederilor art. 2 alin. (2) din Legea nr. 220/2008 reprezintă o schemă de ajutor de stat autorizată de Comisia Europeană, rezultă că modificarea mecanismului de exceptare trebuia notificată Comisiei Europene.

Prin urmare, H.G. nr. 113/2016 este nelegală întrucât emitentul nu a notificat-o Comisiei Europene, deşi această hotărâre revizuieşte criteriile de aplicare a schemei, reducând intensitatea ajutorului de stat, în detrimentul consumatorilor industriali electrointensivi.

4. Cererea formulată de recurenta-reclamantă Societatea A. S.R.L., privind sesizarea Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, în vederea pronunţării unei hotărâri preliminare

Prin cererea formulată la termenul de judecată din 30 octombrie 2019, recurenta-reclamantă a solicitat sesizarea Curţii de Justiţie a Uniunii Europene cu următoarele întrebări preliminare:

(i) În ordinea juridică a Uniunii Europene, se opune principiul securităţii juridice şi protecţiei încrederii legitime unei modificări a elementelor de aplicare a unei măsuri de ajutor de stat (durata şi întinderea beneficiului acordat), atunci când beneficiul constă într-o exceptare de la obligaţia de achiziţie a certificatelor verzi, dacă varianta iniţială a actului normativ prin care s-a implementat ajutorul de stat stabilea acordarea ajutorului începând cu "anul în care a fost obţinut acordul de exceptare" de la administratorul schemei de ajutor de stat, iar varianta modificată a prevăzut acordarea ajutorului începând cu "data emiterii acordului de exceptare" de către administratorul schemei de ajutor de stat, în condiţiile în care modificarea a intervenit după momentul în care beneficiarii ajutorului au depus cererile de acordare a exceptării în cursul anului şi după momentul în care beneficiul exceptării pe anul respectiv s-a consumat, cu consecinţa lipsirii beneficiarilor de beneficiul ajutorului de stat în perioada cuprinsă între începutul anului în care au obţinut acordul administratorului schemei şi data emiterii efective a acordului de exceptare de către administratorul schemei de ajutor de stat?

(ii) În ordinea juridică a Uniunii Europene, se opune principiul proporţionalităţii unei măsuri normative de modificare a elementelor de aplicare a unei scheme de ajutor de stat în condiţiile descrise în întrebarea i) supra?

(iii) În ordinea juridică a Uniunii Europene, se opune principiul egalităţii de tratament şi al nediscriminării unei măsuri normative naţionale de modificare a elementelor de aplicare a unei scheme de ajutor de stat în condiţiile descrise în întrebarea i) supra, în condiţiile în care datele calendaristice de depunere a cererilor de acordare a beneficiului măsurii ajutorului de stat de către beneficiarii ajutorului şi, respectiv, datele emiterii acordurilor de exceptare de către administratorul schemei de ajutor de stat sunt variabile de la un beneficiar la altul?

În susţinerea cererii de adresare a întrebărilor preliminare, recurenta-reclamantă arată că prevederile art. 107 TFUE trebuie interpretate în lumina principiilor generale ale dreptului Uniunii Europene, care guvernează schemele de ajutor de stat aprobate de Comisia Europeană, şi în special a principiilor securităţii juridice, protecţiei încrederii legitime, egalităţii de tratament şi nediscriminării, în sensul că schemele de ajutor de stat sunt permise numai în măsura în care sunt respectate aceste reguli de bază.

Aceste principii sunt aplicabile manierei în care statele membre modifică normele juridice care reglementează ajutorul de stat. În acest sens, se impune a fi avute în vedere prevederile paragrafului 27 lit. f) şi g) din Comunicarea Comisiei 2014/C200/01-Orientări privind ajutoarele de stat pentru protecţia mediului şi energie pentru perioada 2014-2020, potrivit cărora ajutoarele de stat sunt compatibile cu piaţa internă numai cu condiţia evitării efectelor negative nejustificate asupra concurenţei şi a transparenţei ajutorului, în sensul accesului uşor la toate actele relevante şi la toate informaţiile pertinente cu privire la ajutor.

În sprijinul solicitării sale, recurenta-reclamantă invocă avizele Comisiei Europene emise conform art. 29 alin. (1) din Regulamentul UE 1589/2015, în dosarele nr. x/2016 şi y/2016 (având obiect identic, respectiv conex), avize prin care Comisia Europeană şi-a exprimat punctul de vedere asupra incidenţei principiilor securităţii juridice, protecţiei încrederii legitime, egalităţii de tratament şi nediscriminării, în situaţia schemei de ajutor de stat modificate prin H.G. nr. 113/2016.

Recurenta arată că întrebările propuse sunt pertinente şi că răspunsul CJUE este determinant pentru stabilirea legalităţii H.G. nr. 113/2016.

De asemenea, apreciază că întrebările preliminare propuse privesc chestiuni litigioase care nu pot fi considerate a avea un răspuns evident pentru instanţa de judecată şi nu există interpretări anterioare ale CJUE lămuritoare, aşa încât, pentru evitarea unei erori judiciare, se impune sesizarea instanţei europene.

5. Apărările formulate în cauză

5.1. Prin întâmpinare, intimatul-pârât Guvernul României a invocat excepţia nulităţii recursului, din perspectiva neîndeplinirii obligaţiei de achitare a taxei judiciare de timbru şi a neîncadrării criticilor de nelegalitate în motivele de casare invocate, iar în subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Intimatul arată că motivele de fapt şi de drept pe care s-a întemeiat cererea introductivă sunt reiterate punctual de către recurenta-reclamantă, ceea ce constituie un fine de neprimire a recursului.

Pe fond, arată că prima instanţă a stabilit corect că simpla adresare a solicitării de emitere a acordului de exceptare nu echivalează cu obţinerea calităţii de beneficiar al ajutorului de stat, calitate care este dobândită la momentul emiterii acordului de exceptare, conform art. 12 alin. (24) din Legea nr. 220/2008.

De asemenea, în mod corect a apreciat instanţa de fond că prin adoptarea actului administrativ normativ dedus judecăţii nu sunt aduse modificări reglementării anterioare, ci doar clarificări.

Întrucât H.G. nr. 495/2014 nu prevedea, în forma iniţială, data precisă de la care acordurile de exceptare îşi produc efectele, recurenta se referă fără temei la drepturi câştigate, în sensul producerii efectelor exceptării anterior emiterii acordului de exceptare.

Din cuprinsul H.G. nr. 113/2016 rezultă că data acordării ajutorului este data emiterii acordului de exceptare, în raport de care perioada anterioară nu este una asupra căreia se pot extinde facilităţile în cauză.

Dacă s-ar fi considerat că acordul de exceptare îşi produce efectele începând cu data de 1.01.2015, cota obligatorie pentru achiziţia de certificate verzi ar fi condus la creşterea impactului acestora în factura consumatorului final, o creştere nejustificată, în raport de dispoziţiile legale incidente. Aplicarea exceptării începând cu 1.01.2015 ar fi presupus amendarea furnizorilor de energie electrică pentru facturarea certificatelor verzi în exces la consumatorii finali pentru perioada cuprinsă între 1.01.2015 şi data emiterii acordurilor de exceptare, fiind create, astfel, prejudicii.

Prin urmare, modificarea art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 495/2014 nu este de natură a schimba sensul ori spiritul reglementării iniţiale. În plus, nu este o modificare a schemei de ajutor de stat.

Conform art. 3 alin. (6) lit. b) din Anexa la H.G. nr. 495/2014, termenul de evaluare de acord de exceptare curge de la momentul în care documentaţia este completă şi corectă, motiv pentru care pretenţiile recurentei nu se justifică.

Chiar dacă H.G. nr. 495/2014 nu prevedea un termen de la care produce efecte acordul de exceptare (norma fiind interpretabilă, până la completarea adusă prin H.G. nr. 113/2016), este evident că, şi în privinţa efectelor acordului, ca act juridic, operează principiul aplicării pentru viitor (în lipsa unei prevederi contrare exprese), H.G. nr. 495/2014 completându-se, până la apariţia H.G. nr. 113/2014, cu dispoziţiile dreptului comun.

Cât priveşte caracterul contrar Legii nr. 220/2008 al H.G. nr. 113/2016, instanţa de fond a apreciat în mod corect că exceptarea prevăzută de art. 3 din H.G. nr. 495/2014 vizează obligaţia de achiziţie a unui număr de certificate verzi echivalent cu produsul dintre valoarea cotei anuale obligatorii de achiziţie de certificate verzi stabilite pentru anul respectiv, în condiţiile art. 4 alin. (9), şi cantitatea de energie electrică prevăzută la alin. (1), exprimată în MWh, furnizată anual consumatorilor finali.

În ceea ce priveşte pretinsa încălcare a dispoziţiilor art. 108 paragraful (3) TFUE, caracterul nefondat al argumentului recurentei decurge din aceea că prevederile H.G. nr. 113/2016 nu se circumscriu ipotezei reglementate prin instrumentul comunitar.

5.2. Prin întâmpinare, intimatul-intervenient Ministerul Economiei (fost Ministerul Economiei, Comerţului şi Relaţiilor cu Mediul de Afaceri) a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În motivare arată că, în mod corect, instanţa de fond a reţinut caracterul nefondat al tuturor motivelor de nelegalitate invocate de către reclamantă, având în vedere, în primul rând, că actul administrativ normativ a cărui anulare se cere nu aduce modificări H.G. nr. 495/2014, ci clarifică numai prevederile sale din art. 3 alin. (1).

Cât priveşte insuficienta claritate a prevederilor ultim citate, în forma lor iniţială, instanţa de fond a apreciat corect că aceste dispoziţii nu pot fi considerate izvorul unui drept câştigat de subiecţii din sfera de referinţă a hotărârii, pentru perioada anterioară emiterii acordului de exceptare.

Cât priveşte dispoziţiile art. 108 paragraful (3) TFUE, instanţa a reţinut corect că acestea instituie obligaţia notificării Comisiei Europene când este vizată acordarea sau modificarea condiţiilor de acordare a ajutoarelor de stat. Or, H.G. nr. 113/2006 nu a avut un astfel de câmp de reglementare.

5.3. Intimatul-pârât Guvernul României şi intimatul-intervenient Ministerul Economiei nu au formulat puncte de vedere cu privire la cererea formulată de recurenta-reclamantă Societatea A. S.R.L., de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, în vederea pronunţării unei hotărâri preliminare.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând, deopotrivă, recursul declarat de reclamanta Societatea A. S.R.L. şi cererea de sesizare a CJUE, Înalta Curte reţine următoarele:

1. Sunt nefondate criticile subsumate motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., referitoare la încheierea din 16 noiembrie 2016, prin care s-a respins, ca inutilă, proba cu interogatoriul pârâtului şi intervenientului, propusă de reclamantă.

Recurenta-reclamantă arată că, prin respingerea probei, a fost încălcat dreptul său la apărare, dar şi obligaţia pe care instanţa o are, în temeiul art. 14 din C. proc. civ., de a stărui prin toate mijloacele legale pentru aflarea adevărului.

Teza probatorie urmărită de reclamantă a fost aceea a clarificării poziţiei părţilor adverse cu privire la interpretarea prevederilor art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 495/2014, în forma anterioară modificării lor prin H.G. nr. 113/2016, respectiv la întinderea drepturilor acordate prin această reglementare.

Instanţa de fond a socotit că interogatoriul nu priveşte fapte personale ale pârâtului sau intervenientului, aşa cum cer dispoziţiile art. 351 din C. proc. civ.. Pe de altă parte, aşa cum rezultă din motivarea sentinţei recurate, şi-a format opinia, pe baza probatoriului cu înscrisuri administrat în cauză, potrivit căreia H.G. nr. 113/2016 nu a adus modificări, ci doar clarificări alin. (1) al art. 3 din H.G. nr. 495/2014.

Înalta Curte apreciază criticile recurentei-reclamante, întemeiate pe cazul de casare anterior enunţat, ca fiind nefondate întrucât, pentru interpretarea dispoziţiilor art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 495/2014, proba cu interogatoriu este neconcludentă. Stabilirea poziţiei autorităţilor pârâtă şi intervenientă cu privire interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor anterior amintite, înaintea modificărilor aduse prin H.G. nr. 113/2016, în mod corect a fost apreciată ca nerelevantă (de unde şi inutilitatea probei), de vreme ce interpretarea şi aplicarea legii este o chestiune de drept, iar nu de fapt, în privinţa căreia să fie relevantă poziţia părţilor sau oscilaţiile intervenite în poziţia adoptată pe parcursul timpului.

2. Motivele de recurs întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. sunt, de asemenea, nefondate. Recurenta-reclamantă a arătat că, din cele trei motive de nelegalitate a H.G. nr. 113/2016, pe care le-a invocat prin cererea principală, instanţa a analizat în mod concret numai unul, celelalte două primind o rezolvare pur formală.

Analizând conţinutul hotărârii recurate, Înalta Curte constată că instanţa de fond a analizat fiecare dintre cele trei motive de nelegalitate, este adevărat, în privinţa celui referitor la încălcarea dispoziţiile art. 8 alin. (8) din Legea nr. 220/2008 răspunsul instanţei fiind unul sumar. Însă, această împrejurare nu este apreciată de instanţa de control judiciar ca fiind aptă să conducă la o casare pentru nerespectarea dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.. Exigenţa motivării hotărârii este îndeplinită, întrucât, din ansamblul considerentelor hotărârii, primo, reies argumentele apreciate de instanţă ca fiind hotărâtoare pentru soluţia de respingere a acţiunii în anulare, iar secundo, rezultă că reglementarea schemei de sprijin prin H.G. nr. 495/2014, aşa cum a fost modificată prin H.G. nr. 113/2016, a fost considerată de judecătorul fondului a nu contraveni nici dispoziţiilor art. 8 alin. (8) din Legea nr. 220/2008 şi nici art. 108 alin. (3) TFUE.

Argumentele reclamantei, reiterate prin cererea de recurs, prin care sunt susţinute aceste motive de nelegalitate, urmează a fi analizate în cadrul criticilor întemeiate pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

3. Trecând la analiza motivelor de recurs subsumate cazului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că şi acestea sunt nefondate.

Ca punct de pornire în analiză, Înalta Curte subliniază că nu subscrie tezei instanţei de fond, potrivit căreia H.G. nr. 113/2016 ar avea un rol clarificator al prevederilor art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 495/2014. Dimpotrivă, constată că prin hotărârea de guvern care face obiectul acţiunii în anulare a avut loc o modificare a art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 495/2014.

Din înseşi titulatura şi cuprinsul H.G. nr. 113/2016 reiese că, prin aceasta, a operat o modificare a prevederilor art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 495/2014, existând concordanţă între obiectul de reglementare, astfel cum a fost indicat de către emitent şi conţinutul normativ al actului. Însă, prin prisma criticilor de nelegalitate invocate de reclamantă, nu se poate reţine niciun motiv de anulare a dispoziţiilor H.G. nr. 113/2016, după cum se va arăta în cele ce urmează.

3.a). Cât priveşte încălcarea principiului neretroactivităţii legii, recurenta a arătat că dispoziţiile art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 495/2014, astfel cum au fost modificate prin H.G. nr. 113/2016, au dispus pentru trecut, reglementând efectele produse de un act juridic (acordul de exceptare) emis în anul 2015.

Răspunzând solicitării instanţei de recurs de a explica în ce fel modificările aduse prin H.G. nr. 113/2016 au efect asupra ajutorului de stat acordat în anul 2015, recurenta-reclamantă a arătat că, în cazul său, deşi acordul de exceptare a fost obţinut la data de 25.09.2015 şi a fost pus în aplicare în sensul acordării exceptării de la obligaţia de achiziţie a certificatelor verzi raportat la consumul de energie electrică aferent întregului an 2015, la începutul anului 2016 a avut loc o regularizare, care ar fi trebuit să fie o operaţie matematică de stabilire a numărului final de certificate verzi pentru care există obligaţia legală de achiziţie, prin raportare la consumul neexceptat din anul precedent, numai că, la data acestei regularizări, erau deja în vigoare modificările aduse prin H.G. nr. 113/2016. Prin urmare, numărul final de certificate verzi pentru care are obligaţia legală de achiziţie s-a stabilit în noul context normativ, aplicat retroactiv pentru anul 2015, luând în considerare un consum exceptat de la obligaţia de achiziţie de certificate verzi mai mic, respectiv nu raportat la întregul an 2015, ci raportat la perioada septembrie- decembrie 2015, adică de la data emiterii acordului de exceptare.

Privind la cadrul normativ din domeniul promovării producerii energiei electrice din surse regenerabile de energie (E-SRE), Înalta Curte constată că, potrivit art. 4 alin. (7), (8) şi (9) din Legea nr. 220/2008, Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei (ANRE) a elaborat o metodologie de stabilire a cotelor anuale de achiziţie de certificate verzi. În formula de calcul a acestei cote joacă un rol consumul final de energie electrică realizat, diminuat cu consumul final exceptat de energie electrică pentru aceeaşi perioadă. De asemenea, în luna decembrie a anului precedent, ANRE stabileşte, prin ordin, cota anuală obligatorie de achiziţie de certificate verzi estimată pentru anul următor, ţinând cont de consumul final de energie electrică estimat pentru anul de referinţă, iar până la data de 1 martie a anului următor celui de referinţă stabileşte cota anuală obligatorie de achiziţie de certificate verzi aferentă anului de referinţă, pe baza cantităţilor realizate de energie electrică din surse regenerabile şi a consumului final de energie electrică din anul precedent.

Drept urmare, acordul de exceptare obţinut de reclamantă în septembrie 2015 se presupune că a produs în cursul acestui an efectele juridice prevăzute de H.G. nr. 495/2014, în forma iniţială, care prevedea că exceptarea de la plata certificatelor verzi va fi corespunzătoare energiei electrice consumate pe întregul an.

Însă, în cadrul mecanismului de corecţie ce a operat în anul următor, în formula de calcul a cotei obligatorii de achiziţie de certificate verzi a fost utilizat un consum total exceptat (calculat pentru toţi beneficiarii schemei de sprijin) raportat nu la întregul an 2015, ci la perioadele din acest an în care au operat acordurile de exceptare, raportat la data emiterii fiecăruia.

Art. 8 alin. (2) din Legea nr. 220/2008 stabileşte că furnizorii de energie electrică şi producătorii prevăzuţi la alin. (1) al aceluiaşi text de lege sub obligaţi să achiziţioneze anual un număr de certificate verzi echivalent cu produsul dintre valoarea cotei anuale obligatorii de achiziţie de certificate verzi stabilite pentru anul respectiv, potrivit prevederilor art. 4 alin. (9) din lege, şi cantitatea de energie electrică prevăzută la alin. (1), exprimată în MWh, furnizată anual consumatorilor finali. Această obligaţie de achiziţie a certificatelor verzi se reflectă, în cele din urmă, într-un cost pe care îl suportă consumatorul final al energiei electrice.

Potrivit art. 8 alin. (8) din acelaşi act normativ, se exceptează de la aplicarea prevederilor prezentei legi un procent din cantitatea de energie electrică livrată consumatorilor finali, cu respectarea reglementărilor europene incidente. Condiţiile de calificare pentru mecanismul de exceptare, precum şi cantitatea exceptată, condiţionată de aplicarea programelor anuale de creştere a eficienţei energetice, vor fi aprobate prin hotărâre a Guvernului, după notificarea acestora la Comisia Europeană şi obţinerea unei decizii de autorizare din partea acesteia.

Schema de ajutor de stat privind exceptarea parţială a consumatorilor industriali electrointensivi de la plata certificatelor verzi aferente cotei obligatorii a fost reglementată prin H.G. nr. 495/2014, fiind aprobată prin decizia Comisiei Europene C(2014) 7287 din 15.10.2014.

Art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 495/2014 cuprinde o normă de implementare a schemei de ajutor. Iniţial, prin dispoziţiile art. 3 alin. (1) se prevedea că exceptarea se aplică la cota obligatorie de achiziţie de certificate verzi care se aplică furnizorilor de energie, comunicată de ANRE, începând cu anul în care a fost obţinut acordul de exceptare. Conform modificărilor aduse textului normativ prin intermediul H.G. nr. 113/2016, exceptarea se aplică începând cu data emiterii acordului de exceptare obţinut de beneficiarii ajutorului de stat.

Din nota de fundamentare a H.G. nr. 113/2016 rezultă că modificarea a fost impusă de raţiuni practice, respectiv dacă s-ar fi avut în vedere exceptarea consumului beneficiarilor schemei de sprijin din întregul an 2015, în care au fost obţinute acordurile de exceptare, s-ar fi ajuns la o abatere semnificativă a cotei obligatorii finale de achiziţie, faţă de cea estimată, cu impact asupra costurilor suportate de consumatorii finali de energie.

Prin Ordinul nr. 5/2016, ANRE a stabilit cota finală obligatorie de achiziţie de certificate verzi pentru anul 2015, luând în calcul un consum exceptat raportat la datele acordurilor de exceptare emise în primul an de implementare a schemei de sprijin.

Stabilirea acestei cote anuale obligatorii de achiziţie de certificate verzi (stabilite procentual ca fiind raportul dintre numărul de certificate verzi emise şi consumul final de energie electrică realizat, diminuat cu consumul final exceptat) a fost influenţată de valoarea mai mică a consumului exceptat (conform H.G. nr. 113/2016), în sensul că a fost mai mică decât dacă valoarea consumului exceptat era cea din întreg anul 2015.

Efectul vătămător la adresa recurentei-reclamante nu rezultă direct din cota anuală obligatorie de achiziţie, ci din stabilirea acesteia pe baza unei valori mai mici a consumului exceptat, care se corelează cu o valoare mai mare a consumului neexceptat, pentru care se menţine obligaţia de achiziţie de certificate verzi. Există, astfel, o strânsă interdependenţă între cota anuală obligatorie de achiziţie de certificate verzi şi consumul neexceptat, datorită împrejurării că, în formula de calcul a cotei, un element îl reprezintă consumul exceptat.

Reclamanta a invocat încălcarea prin H.G. nr. 113/2016 a principiului neretroactivităţii legii civile şi a principiului respectării drepturilor câştigate.

Pe baza expunerii anterioare, Înalta Curte reţine că încălcarea principiului neretroactivităţii este greşit raportată de către recurenta-reclamantă la conţinutul normativ al H.G. nr. 113/2016, în loc de a fi raportată la conţinutul actelor de punere în aplicare a normei din art. 3 alin. (1) al H.G. nr. 495/2014, la nivelul anului 2015.

În egală măsură, invocata încălcare a unor drepturi câştigate nu poate fi relaţionată cu conţinutul normativ al H.G. nr. 113/2016, pentru că valoarea diminuată a consumului exceptat nu a fost stabilită prin hotărârea de guvern atacată, ci prin acte de punere în aplicare a normei de implementare a schemei de ajutor, a cărei modificare intervenită în 2016 a fost aplicată şi pentru anul 2015, în cadrul procedurilor administrative derulate de ANRE de stabilire a cotei finale obligatorii de certificate verzi şi a listei operatorilor economici cu obligaţie de achiziţie de certificate verzi, inclusiv a numărului de certificate verzi necesare pentru îndeplinirea cotei obligatorii de achiziţie pentru anul 2015.

Recurenta-reclamantă a arătat că încălcarea principiului neretroactivităţii a avut loc prin H.G. nr. 113/2016, fiind clar că ANRE nu ar fi putut să nu aplice prevederea normativă care definea elementele de calcul al cotei în vigoare la data regularizării.

Aceste susţineri vor fi înlăturate întrucât aplicarea prevederilor H.G. nr. 113/2016 pentru anul 2015 nu este o soluţie legislativă impusă prin corpul reglementării. Intenţia unei astfel de aplicări rezultă, într-adevăr, din nota de fundamentare, însă aceasta nu face parte din conţinutul actului normativ şi, drept urmare, nu poate fi avută în vedere ca argument care să susţină încălcarea principiului neretroactivităţii legii prin conţinutul normei.

Concluzia că motivele de nelegalitate nu privesc însuşi actul normativ, ci ar fi putut fi invocate la adresa actelor de punere în aplicare a normei de implementare a schemei de sprijin, reiese şi din următoarea demonstraţie teoretică.

Obiectul de reglementare al H.G. nr. 495/2015 este schema de ajutor (aprobată de Comisia Europeană) pentru consumatorii electrointensivi, schemă de ajutor care operează începând cu decembrie 2014, pentru o perioadă de 10 ani. Teoretic, acorduri de exceptare pot fi emise şi ulterior anului 2015, pe parcursul funcţionării schemei de ajutor, în situaţia în care alţi consumatori electrointensivi ar corespunde criteriilor de eligibilitate stabilite pentru acordarea ajutorului de stat.

Rezultă că, pentru o situaţie ipotetică în care un astfel de beneficiar ar îndeplini condiţiile ulterior intrării în vigoare a H.G. nr. 113/2016, soluţiei normative nu i s-ar putea imputa viciul de legalitate referitor la încălcarea principiului neretroactivităţii, în sensul că ar dispune pentru trecut, aşa cum invocă reclamanta.

Art. 3 alin. (1) reprezentând o regulă de implementare a schemei de sprijin, are caracter normativ şi se aplică unui număr nedefinit de destinatari, care îndeplinesc condiţiile cerute prin hotărârea de Guvern. Or, actul normativ nu poate fi anulat pe motivul aplicării lui retroactive într-una sau mai multe situaţii individuale.

În concluzie, argumentele referitoare la încălcarea principiului neretroactivităţii legii şi a principiului respectării drepturilor câştigate nu sunt corect raportate la actul administrativ normativ supus controlului jurisdicţional, ele privind actele de punere în aplicare a H.G. nr. 495/2014.

Drept urmare, instanţa de recurs nu are a se pronunţa în mod efectiv asupra acestor motive, nefiind învestită cu analiza de legalitate a actelor de punere în aplicare a normei de implementare a schemei de sprijin.

3.b). Pe cale de consecinţă, motivele de nelegalitate anterior arătate neputând fi valorificate raportat la conţinutul actului administrativ normativ, ci numai raportat la actele de punere în aplicare a acestui conţinut normativ, Înalta Curte a constatat că nu se impune sesizarea CJUE.

Întrebările propuse a fi adresate CJUE, prin care se invocă principiul securităţii juridice şi protecţiei încrederii legitime, principiul proporţionalităţii, principiului egalităţii de tratament şi al nediscriminării, toate sunt în legătură cu motivele de nelegalitate referitoare la retroactivitate şi încălcarea drepturilor câştigate, care, aşa cum s-a arătat anterior, sunt greşit raportate la conţinutul actului administrativ normativ.

Pentru aceste motive, va respinge cererea formulată de recurenta-reclamantă privind sesizarea Curţii de Justiţie a Uniunii Europene.

3.c). Cât priveşte interpretarea dată de instanţa de fond efectelor acordului de exceptare, Înalta Curte reţine că acordul este un act administrativ care constată îndeplinirea condiţiilor de eligibilitate pentru acordarea ajutorului de stat şi că efectele sale sunt cele reglementate de H.G. nr. 495/2014. Astfel, data emiterii acordului nu are relevanţa reţinută de instanţa de fond, însă această împrejurare nu influenţează soluţia din recurs, datorită considerentelor reţinute anterior.

4. Motivul de nelegalitate prin care s-a invocat încălcarea art. 8 alin. (8) din Legea nr. 220/2008 este şi el nefondat.

Înalta Curte constată că aceste dispoziţii, care stabilesc cadrul legal pentru reglementarea la nivel infra-legislativ a condiţiilor de calificare pentru mecanismul de exceptare precum şi cantitatea de energie electrică exceptată, nu conţin un principiu al anualităţii, aşa cum susţine recurenta-reclamantă.

Dimpotrivă, aşa cum s-a arătat, întregul mecanism de exceptare ca şi cantitatea exceptată au fost lăsate în câmpul de normare al hotărârii de guvern care aprobă schema de sprijin, notificată Comisiei Europene şi autorizată de aceasta.

Exceptarea este prevăzută de lege procentual, raportat la cantitatea de anergie furnizată şi care intră sub efectele acordului de exceptare, în condiţiile legii.

Nici prevederile art. 12 alin. (24) din lege, introduse prin Legea nr. 122/2015, nu constituie un argument în sensul anualităţii consumului exceptat, aşa cum pretinde recurenta, ele fiind menite să regleze o problemă procedurală (intervenită la nivelul anului 2015, ca prim an de implementare a schemei de sprijin) referitoare la obligaţia de achiziţie a certificatelor verzi (care, de regulă, trebuie îndeplinită trimestrial).

5. În sfârşit, cel din urmă motiv de nelegalitate, referitor la încălcarea art. 108 alin. (3) TFUE, prin omisiunea statului de notificare la Comisia Europeană a modificării aduse normei de implementare a ajutorului de stat este nefondat.

Înseşi avizele Comisiei Europene emise pentru dosarele nr. x/2016 şi nr. y/2016 ale Curţii de Apel Bucureşti, de care recurenta-reclamantă s-a prevalat în recurs, arată că H.G. nr. 113/2016 cuprinde o regulă de implementare a schemei de ajutor, care nu face parte din conţinutul schemei de ajutor. Cum Decizia Comisiei Europene C82014) 7287 nu conţine detalii cu privire la regulile concrete de implementare a măsurii de sprijin, modificarea adusă de autoritatea naţională unui element de aplicare concretă a schemei de sprijin nu încalcă Decizia Comisiei Europene.

În concluzie, instaţa de fond a stabilit, cu aplicarea corectă a legii, că nu există o încălcare a art. 108 alin. (3) TFUE.

6. Pentru toate aceste motive, în temeiul art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamanta Societatea A. S.R.L. împotriva încheierii din 16 noiembrie 2016 şi a sentinţei civile nr. 3933 din 08 decembrie 2016, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea formulată de recurenta-reclamantă Societatea A. S.R.L., privind sesizarea Curţii de Justiţie a Uniunii Europene.

Respinge recursul declarat de reclamanta Societatea A. S.R.L. împotriva încheierii din 16 noiembrie 2016 şi a sentinţei civile nr. 3933 din 08 decembrie 2016, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 26 februarie 2020.