Eligibility of Photovoltaic Park Expenses: Classification of Utilities and Fencing Costs in Budget Estimates Under POS CCE Eligibility Rules

Şedinţa publică din data de 25 februarie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 03.10.2016, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Oraşul Amara a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Energiei - Organismul Intermediar pentru Energie, anularea deciziei nr. x/23.06.2016 de soluţionare a contestaţiei împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/06.05.2016 şi a respectivului proces-verbal, cu consecinţa constatării eligibilităţii sumelor ce fac obiectul creanţei bugetare.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 144 din data de 23 ianuarie 2017 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Oraşul Amara în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Energiei - Organismul Intermediar Pentru Energie şi a anulat decizia de soluţionare a contestaţiei nr. x/23.06.2016 şi procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/06.05.2016.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei a declarat recurs pârâtul Ministerul Energiei, criticând-o pentru nelegalitate şi, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Apreciază că hotărârea recurată este casabilă având în vedere că instanţa de fond a aplicat greşit normele de drept material.

În opinia recurentului, încadrarea greşită a unei cheltuieli în categorie atrage neeligibilitatea cheltuielii, faţă de prevederile art. 3 alin. (1), (4) şi 7 din Ordinul MEF nr. 2228/2008, ale pct. 6 lit. a)-c) din Anexa 1 la Ordin, art. 3 alin. (5) şi (6) din contractul de finanţare.

Recurentul susţine că respectivele cheltuieli avansate de intimată, nu corespund prevederilor Ordinului 2228/2008 în sensul că nu sunt direct legate de obiectivele proiectului (producerea de energie electrică), gardul nu corespunde obiectivelor axei prioritare 4, încadrarea pe categorii prezintă relevanţă şi sub aspectul faptului că legiuitorul a făcut distincţie între beneficiarii publici şi cei privaţi.

Pe cale de consecinţă, cheltuielile cu echipamentele în discuţie nu îndeplinesc condiţiile de eligibilitate, nefiind încadrate în categoria de cheltuieli prevăzute de lege.

În devizul general prezentat de beneficiar, cheltuielile cu împrejmuirea sunt prevăzute în Cap. 4 "Cheltuieli pentru investiţia de bază", ceea ce nu este în conformitate cu prevederile legale aplicabile. În plus, ţinând cont inclusiv de faptul că aceste cheltuieli nu sunt impuse de destinaţia parcului fotovoltaic, realizarea împrejmuirii necontribuind la atingerea obiectivului "producţia de energie electrică", nu este îndeplinită condiţia de eligibilitate a cheltuielii cu împrejmuirea.

Nu trebuie ignorat nici faptul că beneficiarul nu a făcut uz de dreptul prevăzut de art. 3 alin. (5) din contractul de finanţare cu referire la posibilitatea modificării structurii aprobate a devizului general.

În aceste condiţii devin aplicabile prevederile art. 3 alin. (6) din contract iar instanţa de fond a reţinut motive contradictorii prin sentinţa recurată.

În consecinţă, a solicitat admiterea recursului.

4. Apărările formulate de intimată

Intimata a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, considerând că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală, faţă de considerentele hotărârii pe care intimata le apreciază ca fiind corecte, contrar criticilor formulate prin cererea de recurs.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat este întemeiat şi urmează a-l admite, pentru considerentele ce vor fi prezentate în continuare.

Un prim motiv de nelegalitate valorificat de recurent este cel reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. potrivit căruia, casarea unei hotărâri se poate cere când aceasta nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Din această perspectivă, sunt vizate ipotezele de motivare insuficientă şi contradictorie a hotărârii primei instanţe.

Din analiza considerentelor hotărârii recurate, Înalta Curte constată că motivarea primei instanţe răspunde la argumentele prezentate de părţi, fiind examinate în mod efectiv motivele de fapt şi de drept, nefiind astfel identificate contradicţii în raţionamentul instanţei de fond şi nici considerente străine de natura cauzei.

Conform prevederilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea va cuprinde (şi) "motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor".

Argumentele invocate de recurent, vizând interpretarea normelor legale incidente, deduc controlului judiciar al instanţei de recurs legalitatea soluţiei instanţei de fond prin prisma dreptului substanţial, analiză pe care Înalta Curte o va dezvolta cu ocazia analizării motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În consecinţă, acest motiv de nelegalitate al hotărârii recurate nu va fi reţinut ca întemeiat.

Analizând actele şi lucrările dosarului şi sentinţa recurată prin prisma criticilor formulate, circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., privitor la aplicarea greşită a normelor de drept material, Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

Prin procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/06.05.2016 emis de pârâtul Ministerul Energiei - Organismul Intermediar pentru Energie, s-a stabilit în sarcina reclamantei o creanţă bugetară rezultată din nereguli în sumă de 32.086,55 RON, reprezentând cheltuieli considerate neeligibile pentru achiziţia următoarelor echipamente: tablou cabină poartă, pompă complet inundabilă, electropompă submersibilă, recipient hidropneumatic şi cheltuieli neeligibile efectuate pentru realizarea împrejmuirii parcului fotovoltaic.

Contestaţia administrativă formulată împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare a fost respinsă prin decizia nr. x/23.06.2016 emisă de pârât.

Instanţa de recurs reţine dispoziţiile art. 2 din Ordinul Ministrului economiei şi finanţelor nr. 2228/2008 privind aprobarea listei de cheltuieli eligibile pentru proiectele finanţate în cadrul domeniului major de intervenţie 4.2. "Valorificarea resurselor regenerabile de energie pentru producerea energiei verzi", axa prioritară 4 "Creşterea eficienţei energetice şi a securităţii furnizării în contextul combaterii schimbărilor climatice" din cadrul programului operaţional sectorial "Creşterea competitivităţii economice" POS CCE 2007-2013 prin care se prevede că: "Cheltuielile eligibile pentru proiectele finanţate în cadrul domeniului major de intervenţie 4.2. " Valorificarea resurselor regenerabile de energie pentru producerea energiei verzi", axa prioritară 4 "Creşterea eficienţei energetice şi a securităţii furnizării în contextul combaterii schimbărilor climatice" (POS CCE) 2007-2013, pentru beneficiari autorităţi ale administraţiei publice locale sau asociaţii de dezvoltare intercomunitară pentru investiţii în infrastructura tehnico-edilitară proprie şi pentru activităţi eligibile care nu intră sub incidenţa ajutorului de stat, vor respecta prevederile prezentului ordin, ale Hotărârii Guvernului nr. 759/2007 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operaţiunilor finanţate prin programele operaţionale, cu modificările şi completările ulterioare, ale Hotărârii Guvernului nr. 28/2008 pentru aprobarea conţinutului-cadru al documentaţiei tehnico-economice aferente investiţiilor publice, precum şi a structurii şi metodologiei de elaborare a devizului general pentru obiective de investiţii şi lucrări de intervenţii".

Potrivit prevederilor art. 3 alin. (1) din Ordinul M.E.F. nr. 2228/2008, "Pentru a fi eligibile în vederea finanţării, toate cheltuielile trebuie să facă parte din categoriile de cheltuieli menţionate în prezentul ordin, să corespundă obiectivelor axei prioritare 4 "Creşterea eficienţei energetice şi a securităţii furnizării în contextul combaterii schimbărilor climatice" şi să fie direct legate de obiectivele şi rezultatele proiectelor propuse spre finanţare".

La punctul 4 din Anexa 1 cuprinzând "Lista de cheltuieli eligibile pentru proiectele finanţate", este prevăzută categoria de cheltuieli eligibile, respectiv "Cheltuieli pentru asigurarea utilităţilor necesare obiectivului, precum alimentare cu apă, canalizare, alimentare cu gaze naturale, agent termic, energie electrică, telecomunicaţii, drumuri de acces, căi ferate industriale, care se execută pe amplasamentul delimitat din punct de vedere juridic ca aparţinând obiectivului de investiţie, precum şi cheltuielile aferente racordării la reţelele de utilităţi".

În consecinţă, pentru a fi eligibile, cheltuielile cu echipamentele necesare în vederea asigurării condiţiilor sanitare pentru personalul de deservire al parcului trebuie să fie înscrise în cadrul devizului general la Cap. 2 intitulat "Cheltuieli pentru asigurarea utilităţilor necesare obiectivului", astfel cum prevăd dispoziţiile H.G. nr. 28/2002. În cadrul acestor cheltuieli sunt incluse cheltuielile aferente asigurării cu utilităţile necesare funcţionării obiectivului de investiţie, precum: alimentare cu apă, canalizare, alimentare cu gaze naturale, agent termic, energie electrică, telecomunicaţii, drumuri de acces, căi ferate industriale, care se execută pe amplasamentul delimitat din punct de vedere juridic, ca aparţinând obiectivului de investiţie, precum şi cheltuielile aferente racordării la reţelele de utilităţi.

Or, verificând devizul general pe care reclamanta-intimată, în calitate de beneficiar, l-a prezentat, se constată că la Capitolul 2, menţionat mai-sus, nu este prevăzută nicio cheltuială.

În aceste condiţii, instanţa de recurs apreciază că, în contextul stabilirii corecte a neregulilor, faptul că intimata a încadrat în mod incorect, cheltuielile la Cap. 4 denumit "Cheltuieli pentru investiţia de bază", ca fiind cheltuieli efectuate pentru alte tipuri de instalaţii impuse de destinaţia obiectivului investiţiei, nu poate înlătura abaterea săvârşită, dat fiind faptul că asigurarea condiţiilor sanitare pentru personalul de deservire nu pot fi caracterizate ca fiind cheltuieli aferente realizării şi funcţionării parcului fotovoltaic.

Prin urmare, în mod eronat prima instanţă a reţinut că aceste cheltuieli pot fi încadrate în categoria cheltuielilor pentru investiţia de bază, extinzând în mod nepermis la prevederile din actul normativ citat mai-sus.

În dezacord cu aprecierile şi concluziile primei instanţe, care a achiesat la argumentele avansate de reclamantă, încadrarea greşită a unor cheltuieli poate conduce la constatarea ca fiind neeligibile, atât timp cât reclamanta trebuia să respecte întru-totul metodologia de elaborare a devizului general prevăzută în H.G. nr. 28/2008, având în vedere procedura prevăzută la art. 3 alin. (5) din contractul de finanţare nr. x/30.09.2013 prin care este menţionată posibilitatea de fi modificată structura aprobată a devizului general.

Astfel, la art. 3 alin. (6) din contract este prevăzut că "În cazul modificărilor prevăzute la alin. (5), beneficiarul avea obligaţia de a notifica OIE propunerea de modificare cu cel puţin 5 zile înainte de data depunerii cererii de rambursare afectată de modificarea în cauză, sub sancţiunea nerecunoaşterii modificărilor efectuate".

Este evident faptul că, la momentul analizării cererii de finanţare şi a încheierii contractului, autoritatea contractantă nu are posibilitatea de stabili eligibilitatea cheltuielilor, întrucât caracterul eligibil al acestora se verifică ulterior, pe bază de documente prezentate de beneficiar.

Nu poate fi înlăturată răspunderea beneficiarului care a încadrat în mod eronat anumite cheltuieli întrucât răspunderea de a respecta metodologia de întocmire a devizului general revine acestuia, cu atât mai mult cu cât în Ghidul solicitantului se indică faptul că este necesar ca încadrarea de către solicitant a costurilor investiţionale în categoria de cheltuieli eligibile să se facă în strânsă corelare cu devizul general, întocmit în conformitate cu prevederile H.G. nr. 28/2008 şi, atât timp cât reclamanta nu a solicitat transferul sumelor în categoria corespunzătoarea cheltuielilor eligibile, Înalta Curte constată că în mod corect recurentul a constatat caracterul neeligibil al cheltuielilor efectuate., contrar susţinerilor intimatei şi a considerentelor din sentinţa recurată.

În mod eronat prima instanţă a apreciat că pârâtul trebuia să semnaleze reclamantei obiecţiunile cu privire la încadrarea greşită a cheltuielilor în devizul general, încălcând astfel chiar prevederile contractuale mai-sus arătate, iniţiativa fiind a beneficiarului, care nu poate invoca necunoaşterea clauzelor contractuale şi a actelor normative incidente în cauză.

Recurentul a explicat în mod pertinent prin cererea de recurs şi relevanţa încadrării cheltuielilor efectuate în categoria corectă, cu respectarea metodologiei de întocmire a devizului general, prin faptul că beneficiarul include alte cheltuieli în categoria de bază şi astfel majorează artificial cuantumul cheltuielilor pentru investiţia de bază iar ulterior, prin susţinerea că a încadrat eronat cheltuielile, invocând omisiunea, ar avea posibilitatea de a solicita transferul sumei care depăşeşte cuantumul şi s-ar ajunge la consecinţa obligării autorităţii la rambursarea unei cheltuieli, cu modificarea a însuşi obiectivului general al proiectului.

Referitor la cheltuielile cu împrejmuirea obiectivului, instanţa de recurs, în dezacord cu judecătorul fondului, apreciază că în mod corect recurentul a reţinut că nu se încadrează în cheltuielile enumerate de Ordinul nr. 2228/2008, întrucât nu sunt direct legate de obiectivele şi rezultatele proiectului şi nu sunt impuse de destinaţia obiectivului.

Potrivit pct. 6 din Anexa 1 la Ordinul nr. 2228/2008, în categoria cheltuielilor pentru investiţia de bază se cuprind cheltuielile pentru construcţii în instalaţii aferente, impuse de destinaţia obiectivului.

Verificând Anexa 6 la H.G. nr. 28/2008, instanţa de recurs constată că la categoria "Construcţii" (pct. 2) sunt prevăzute lucrări de: rezistenţă (fundaţii, structură de rezistenţă) şi arhitectură (închideri exterioare, compartimentări, finisaje).

În consecinţă, se constată că lucrările de închideri exterioare sunt incluse în cadrul lucrărilor de arhitectură, nicidecum aşa cum greşit a reţinut instanţa de fond, lucrările de împrejmuire exterioare nu pot fi încadrate în lucrări de arhitectură şi nici nu au caracter de lucrări care au legătură cu destinaţia obiectivului, care este reprezentat de "producţia de energie electrică".

Nu este lipsit de importanţă nici faptul că, în cadrul dosarului nr. x/2016 având aceleaşi părţi şi o situaţie de fapt asemănătoare, instanţa de fond a respins acţiunea prin sentinţa nr. 1465/24.04.2017, soluţia rămânând definitivă prin respingerea recursului (decizia nr. 6168/05.12.2019 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie).

Aşa fiind, se reţine că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre cu încălcarea normelor de drept material incidente speţei astfel că devine aplicabil cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., întrucât acţiunea trebuia respinsă.

Faţă de considerentele expuse, în baza disp. art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu cele ale art. 496 alin. (1) rap. la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., se va admite recursul declarat de pârât, se va casa sentinţa recurată şi, în rejudecare, se va respinge acţiunea, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâtul MINISTERUL ENERGIEI împotriva sentinţei civilei nr. 144 din data de 23 ianuarie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează în tot sentinţa recurată şi, în rejudecare.

Respinge acţiunea ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 25 februarie 2020.